當代臺灣與日本能源政策的比較研究：經濟安全的觀點 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際事務學院國家安全與大陸研究碩士在職專班碩士論文. 指導教授：李世暉博士政治. 大. 立. ‧. ‧ 國. 學 y. n. al. sit. io. 經濟安全的觀點. er. Nat. 當代臺灣與日本能源政策的比較研究： Ch. engchi. i n U. v. 研究生：陳德勛中華民國一 O 八年七月. 0. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(2) 摘要由於我國與日本能源供給均高度仰賴進口化石能源，且能源供給及產業結構十分相似，比較臺日兩國的能源狀況及政策，有助於明確臺灣在政策制定上的方向，日本 311 核災前，在 2010 年的電力結構為核能占 30%、火力占 62%(包含石油 8.6%、天然氣 28.5%、煤炭 24.6%)、大型水力與再生能源占 8.5%(其中再生能源占比約 1%)。由於核能與其它能源相比，有自主性高、成本低、CO2 排放量低等優點，故日本在核災之前，將核電視為自主能源，並於 2010 年制定計畫，預計將未來的核電比率擴大到 45%，成為電力組成中的主力。. 政治大而核災發生後依據 2014 年能源基本計畫成立的長期能源供給預測小委員會，立. 於 2015 年 7 月發布長期能源供需預測，研擬 2030 年度的日本能源組合。日本目. ‧ 國. 學. 標在 2030 年度達到 24.3%的能源自給率，碳排放量降為 2013 年的 78.1%。其中，. ‧. 能源自給率來自再生能源（13~14%）與核能（10~11%）。化石能源方面，預計. y. Nat. 天然氣占 18%、煤炭占 25%、LPG 占 3%，石油占 30%。最後電力組成方面，核. er. io. sit. 能與再生能源各占 20%左右，預計再生能源發電量介於 2,366~2,515 億千瓦小時，以水力（占 8.8~9.2%）、太陽光（占 7%）、風力（占 1.7%）、生質能（占 3.7~4.6%）. n. al. 及地熱（占 1.0~1.1%）。. Ch. engchi. i n U. v. 本文期望透過分析臺日兩國的能源使用情況及政策方針的歷史沿革，分析兩國在能源政策上的異同，找到臺灣能源發展未來的方向。. 1. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(3) 目錄第一章、緒論 ........................................................................................................................... 3 第一節、研究背景與研究目的 ........................................................................................... 3 第二節、研究途徑與研究方法 ........................................................................................... 6 第三節、研究範圍與研究限制 ........................................................................................... 7 第四節、文獻檢閱 ............................................................................................................... 7 第二章、從經濟安全的角度檢視能源安全 ......................................................................... 13 第一節、經濟安全............................................................................................................. 13 第二節、能源安全的觀察面向 ......................................................................................... 17. 政治大. 第三節、經濟安全與能源政策 ......................................................................................... 23. 立. 第四節、小結 ..................................................................................................................... 27. ‧ 國. 學. 第三章、臺灣能源政策與日本能源政策 ............................................................................. 29 第一節、國際能源政策 ..................................................................................................... 29. ‧. 第二節、臺日能源比較性 ................................................................................................. 34. y. Nat. sit. 第三節、臺灣能源政策 ..................................................................................................... 36. n. al. er. io. 第四節、日本能源政策 ..................................................................................................... 41. i n U. v. 第五節、小結 ..................................................................................................................... 51. Ch. engchi. 第四章、經濟安全下臺日能源政策比較 ............................................................................. 54 第一節、311 東北大地震的影響 ...................................................................................... 54 第二節、臺灣與日本能源安全 ......................................................................................... 61 第三節、小節 ..................................................................................................................... 77 第五章、結論... ...................................................................................................................... 82 第一節、研究發現 ............................................................................................................. 82 第二節、後續建議 ............................................................................................................. 84 參考文獻 ................................................................................................................................. 88. 2. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(4) 第一章、緒論第一節、研究背景與研究目的一、研究背景近年來工業化與科技發展不斷進步的情況下，各國能源消耗逐漸上升，能源安全問題不斷被重視與放大，能源安全可以包含兩個層面，一個是能源的供給的穩定，另一個就是能源使用的安全。臺灣本地能源相當匱乏，能源高度依賴國外進口，而日本在本國天然化石燃. 政治大. 料資源蘊藏量與我們處於相似地位，日本在石油與天然氣的儲量，依據油氣期刊. 立. （Oil & Gas Journal，2017）統計，日本已證實的原油蘊藏量為 4,400 萬桶，天然. ‧ 國. 學. 氣則約有 209 BCM(BCM=10 億立方公尺)之蘊藏量 (経済産業省，2017)。. ‧. 煤炭方面，據 BP(British Petroleum，世界最大的石油公司之一)統計 2018 年. y. Nat. 日本煤炭儲藏量約為 3.5 億噸，生產量為 0.8BCM 噸，年增 3.9%。日本 2018 年. er. io. sit. 每日消耗 3988 千桶油，較 2017 年減少 1.1%，占全球消費量 4.1%；天然氣年消費量為 100.7BCM，年增 0.8%，占全球消費量 3.2%；煤炭年消費 120.5BCM，. al. n. v i n 年增 1.7%，占全球消費量 3.2%，國內化石燃料產量遠不足國內年消費量，進口 Ch engchi U 依存度幾近百分之百，在國際能源價量波動程度劇烈，以及國內能源需求持續成. 長等情勢下，更需要有健全的能源安全戰略及規劃。基於上述理由，能源使用安全在環保意識抬頭的情況下，漸漸朝向綠能方向發展，對臺灣而言，發生在 2011 年日本的福島核災對社會帶來的衝擊是臺灣綠能產業發展一個重要的轉捩點。與日本比較之下，同樣身處板塊交界帶的臺灣，一樣颱風、地震年年都來，天災間接引起核災害的發生機率相對高出其他國家許多，日本 2011 年 3 月 11 日大地震引發海嘯破壞核電廠的冷卻系統，加上經由地震破壞的各項電力設備，導致福島核災的發生，從此在東亞各國掀起一場不小的 3. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(5) 反核旋風，當時全台能源結構核能發電占全台售電量的比例是 19.02%僅小於燃氣與燃煤的發電量 (臺灣電力公司，2018)，要在短時間內讓核電廠除役、停機幾乎是不可能的，我國首次將綠能設施放入農業設施的種類之一是在 2013 年 10 月 9 日的「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」修正案中，當時政府積極推動綠能產業發展，開始推動農地種電、廠房屋頂種電、民宅屋頂種電、離岸風電等積極作為，並誓言要在 2025 年達到非核家園的目標(中華民國經濟部， 2017)，在擴大推廣再生能源方面，規劃於 2025 年再生能源發電占比達 20%，其中 2025 年之各類推廣目標裝置容量分別為太陽光電 20GW、陸域風力. 政治大及燃料電池 60MW，總共 27,423MW(中華民國經濟部，2016)。比較現階段的電立. 1,200MW、離岸風力 3,000MW、地熱能 200MW、生質能 813MW、水力 2,150MW. 力結構可以發現，這些改變當中以太陽能光電最為吃重，從 2013 年的 0.3GW (臺. ‧ 國. 學. 灣電力公司，2018)，在 15 年內要成長 66 倍變為 20GW，政府要兌現支票實有. al. er. io. (一)認識能源安全與國際能源關係現狀. sit. y. Nat. 二、研究目的. ‧. 難度。. n. v i n 能源是經濟的命脈，是發展國民經濟和提高人民生活水平的重要保障，世界 Ch engchi U. 上沒有哪個國家能在能源供應不足的情況下維持經濟穩定的上升，能源安全是穩定國家的基石，從國家安全的角度來看，能源、資源的穩定供應和運輸安全始終是一個國家，特別是依賴進口的國家關注的問題，而能源為一種特殊的戰略物品，已經成為各國爭奪的目標。占世界人口 15%的發達國家，正消耗著全球 59%的能源，在複雜多變的國際情勢下，能源供應受地緣政治影響越來越大。在國際上，大國用武力控制世界優質能源和主要通道，或買通能夠進口能源的渠道及通道，如何穩定、安全的進口能源將是各國嚴峻的挑戰。 (二)檢視臺灣能源政策發展歷程 4. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(6) 能源的供應與民眾日常生活作息息息相關，最基本的能源政策就是需要保障能源供應的穩定性，依經濟部能源局統計，臺灣能源進口依存度為 97.69% (中華民國經濟部，2018)，臺灣一次性能源消費量根據 BP2018 年的統計數據，年消耗 115.1BCM，年增 1.3%，若不能掌握穩定供應、來源分散及結構多元等原則，將大大影響民生經濟發展，而對於國家安全而言，能源供應結構及來源若不能擴大，在戰時沒有更多元化的能源供應，將嚴重影響軍隊通信、運輸、補給等相關能力，降低作戰效率。 (三)分析比較臺灣日本能源政策的差異性及原因. 政治大. 由於我國與日本能源供給均高度仰賴進口化石能源，且能源供給及產業結構. 立. 十分相似，比較臺日兩國的能源狀況及政策，有助於明確臺灣在政策制定上的方. ‧ 國. 學. 向，日本 311 核災前，在 2010 年的電力結構為核能占 30%、火力占 62%(包含石油 8.6%、天然氣 28.5%、煤炭 24.6%)、大型水力與再生能源占 8.5%(其中再生能. ‧. 源占比約 1%)。由於核能與其它能源相比，有自主性高、成本低、CO2 排放量低. y. Nat. sit. 等優點，故日本在核災之前，將核電視為自主能源，並於 2010 年制定計畫，預. er. io. 計將未來的核電比率擴大到 45%，成為電力組成中的主力。. al. n. v i n 而核災發生後依據 2014 年能源基本計畫成立的長期能源供給預測小委員會， Ch engchi U. 於 2015 年 7 月發布長期能源供需預測，研擬 2030 年度的日本能源組合。日本目標在 2030 年度達到 24.3%的能源自給率，碳排放量降為 2013 年的 78.1%。其中，. 能源自給率來自再生能源（13~14%）與核能（10~11%）。化石能源方面，預計天然氣占 18%、煤炭占 25%、LPG 占 3%，石油占 30%。最後電力組成方面，核能與再生能源各占 20%左右，預計再生能源發電量介於 2,366~2,515 億千瓦小時，以水力（占 8.8~9.2%）、太陽光（占 7%）、風力（占 1.7%）、生質能（占 3.7~4.6%）及地熱（占 1.0~1.1%）。本文期望透過分析臺日兩國的能源使用情況及政策方針的歷史沿革，分析兩 5. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(7) 國在能源政策上的異同，找到臺灣能源發展未來的方向。第二節、研究途徑與研究方法一、研究途徑所謂研究，是指利用有計畫與有系統的資料收集、分析和解釋的方法，獲得解決問題的過程。「歷史研究途徑」(Historical Approach)係指通過時間延續而成的變化過程，從事務本身產生及發展的具體過程中，研究與揭示發展規律的一種方法，其目的在描述歷史事實，以某種特定時空所發生的歷史事實其前因後果，. 政治大及其過程提出另一種解釋方法。由臺日兩國在 311 福島核災前後對能源政策的發立或從各別歷史事實的因果關係之中重建過往的一種工作，同時也可以此歷史事件. 展方向，及如何維護能源安全的比較均在本文研究範圍之中。. ‧. ‧ 國. 學. 二、研究方法. (一)次級資料分析法. y. Nat. er. io. sit. 根據一定的研究目的或課題，通過調查文獻來獲得資料，從而全面地、正確地了解掌握所要研究問題的一種方法。文獻研究法被廣泛用於各種學科研究中。. al. n. v i n 主要在能了解有關我國及日本能源政策的演進與歷史，幫助確定研究課題。第二， Ch engchi U 能得到現實資料的比較資料。第三，有助於了解事物的全貌。文獻資料來源可分. 為兩大類：一是正式的官方文件，如政府機關文件等，二是發表於學術期刊或媒體的文章或論述。 (二)歷史研究法「歷史研究法」係指應用科學方法探尋歷史之記載資料，檢驗歷史紀錄尋求歷史上社會事實真相，以組成一般原理之方法，在實作上包括史料之蒐集、檢驗、分析及突釋等四個主要步驟，其特點為：有某些限度內，此種研究方法有助於我們瞭解過程、重建過去、解釋現在及預測未來。本文部份採用歷史分析法，來 6. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(8) 瞭解臺日兩國能源結構變化及演進過程，分析兩國在考慮能源安全議題上的出發點及影響，並找出適當政策方向，建立完整的能源安全保護網。第三節、研究範圍與研究限制一、研究範圍本論文的研究主題在於探討臺灣與日本能源安全的比較與分析，在政策及實際能源結構需求上進行討論，能源結構從火力發電(石油、天然氣)、水力發電、核能發電、太陽能發電、風力發電等電力來源進行歷年來比較，又因能源產業及. 政治大究議題失焦，擬將本論文的研究範圍設定在「當代」，也就是西元 2000 年以後立. 能源科技日新月異，研究早期資料對於分析未來能源政策方向較無幫助，為免研. 的能源使用狀況。. ‧. ‧ 國. 學. 二、研究限制. 資料來源限制：本文主要在比較我國與日本在西元 2000 年後的能源政策，. y. Nat. sit. 及能源發展趨勢，在初步資料查詢的過程中發現我國的電力資料十分透明，容易. n. al. er. io. 透過網路查詢獲得，但日本的電力數據因語言限制，在查詢電力過程中就出現許. i n U. v. 多障礙，更遑論在尋找政策相關沿革的資料，故須在舊有的資料上綜整及建立新. Ch. engchi. 的延伸著實成為本文最難克服的問題。第四節、文獻檢閱. 有關本論文相關的文獻，將其區分成「能源安全」、「臺灣的能源政策及能源使用歷史」及「日本能源政策及能源使用歷史」研究文獻等三個部分來做探討，下面為相關文獻回顧內容。一、經濟安全相關文獻：在「能源安全分析架構研究：以臺灣能源安全為例」(王善弘，2012)文章中，. 7. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(9) 從世界能源結構與能源安全架構出發，逐漸聚焦到能源安全影響經濟民生，透過「紮根理論研究法」對於臺灣主要使用的各種能源對於基礎供需面、經濟面、政治社會面、環境面、技術面等因素的交互影響進行分析解讀，資料精細縝密，惟臺灣主要能源結構包含：再生能源、火力發電、核能發電，文章僅提及三種臺灣普遍使用於火力發電的初級能源：石油、煤、天然氣，造成文章並未全面檢討臺灣能源結構，完整性略顯不足。隨著 1970 年代國際石油危機的發生，日本的國家安全視野逐漸拉高，將經濟安全提升到與軍事安全同等高度，而從「日本國家安全的經濟視角：經濟安全. 政治大看法，到近代日本在國際社會間的活動，包含對其他國家提出 ODA 政策、加入立保障的觀點」(李世暉，2016)書中，可探尋到日本自明治維新以前對經濟安全的. ‧ 國. 學. TPP 及與多國的 FTA，多項跨國經濟合作，進而使日本國內經濟安全的維持更加多元化。本書從日本為中心的角度檢視日本各個時期維護經濟安全的政策與作法，. ‧. 臺日兩國雖然差異甚鉅，但兩國有許多共同面對的問題，同樣面臨天然資源缺乏. sit. y. Nat. 的困境、有許多天然災害、經濟主要依賴對外出口貿易，因此日本做為相對臺灣. al. n. 參考之處。. er. io. 而言經濟非傳統安全思維的先驅者，其經濟安全思維必有許多值得臺灣政策發展. Ch. 二、臺灣的能源政策相關文獻：. engchi. i n U. v. 在「我國、日本與美國能源政策及其成效比較之研究」(許志義，1995)解釋了能源政策的基本原則與能源的特性，進而延伸到我國、日本及美國的能源概況及演變，從文中論述可知，在當時(民國八十四年)我國、日本及美國的發電結構變化趨勢頗為類似，以火力發電為主要電力來源，並且逐步用核能發電來取代水力發電的比重。書中譯論述各國的各項能源政策，從核能、石油、天然氣到再生能源，以官方的角度，客觀的論述政府的能源政策。「沒人敢說的事實核能、經濟、暖化、脫序的能源政策」(陳立誠，2013) 8. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(10) 一書中，用客觀的角度分析臺灣的電力組成結構與電費交互的影響，在電力結構並不健全的情況下，國人輿論群起反核，在書中作者將電力需求比喻為同為剛性需求的生活飲食，飯、麵、牛排比喻為核能、燃煤、燃氣發電，核能與燃煤發電成本十分低廉，如同生活中應該以價格低廉的飯、麵來當作主食，不應該以昂貴的牛排為主食，就如同全國的電力結構一樣，在平時應該以核能、燃煤發電來提供大量且穩定的電力來源，在尖峰時間少量使用燃氣發電來應急。本書從實際案例及詳細的發電成本出發解釋臺灣用電結構的病態，希望政府與輿論能從實際面出發，讓臺灣的用電結構可以更安全完善。三、日本的能源政策概述：. 立. 政治大. 「日本大地震對全球能源發展產生的影響」(林柏強，2011)，將日本福島核. ‧ 國. 學. 災對世界能源的影響分成兩個部分來討論，一方面是能源供给側，包括足量的能源供應和穩定的能源價格；另一方面是能源消费側，包括能源消費中對生態環境、. ‧. 可持續發展等問題產生的影響。每次的核能災害都會導致一定程度的產業發展停. y. Nat. sit. 滯，甚至是產業萎縮，根據 IEA（2010）估計，全球能源需求结構中，核電的占. n. al. er. io. 比將於 2020 年和 2035 年分别達到 6.65%和 7.60%，然而，此次的核事故將影響. i n U. v. 世界各國政府及民間輿論對於核能發展的支持，所以在短期間內，在世界各國的. Ch. engchi. 能源結構中，核能占的比重勢必難以提升。為了填補核能發展受阻的能源缺口，方向主要有兩個，一是提高傳統化石燃料能源比重，二是發展再生能源。前者技術發展程度較為純熟，但將造成較嚴重的環境問題，後者技術較不純熟，門檻較高，如何選擇其中的比重是各國政府共同的難題。「日本新能源政策與法律及其對我國的借鑑」(吳志忠，2013)，文中將日本於 1974 年制定發展新能源的“陽光計畫”，1978 年制定實施了有關節能的 “月光計畫”， 1989 年的“地球環境技術開發計畫”進行時空背景與法條相關的解釋，以法學的觀點出發，解釋法條的成效及影響。在這些計畫的實施過程中，. 9. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(11) 日本意識到三項計畫的目標和内容是緊緊相依的，在開發新能源、節能與地球環境保護三方面的技術整合、開發是互相交織重複的，所以又將三個計畫在 1993 年融為一體，提出“能源與環境領域综合技術開發計畫”，又稱“新陽光計畫”，讓能源開發、節約、環保等技術更加整合。與我國相同，日本能源資源十分缺乏，能源政策的重要性不言可喻，而日本作為亞洲地區能源政策的先驅者，日本的能源政策對於我國有極大的參考價值，我國應借鑒日本新能源立法上的經驗，完善相關法律規定，注意及對制定和頒布完备的施行細則，使新能源相關法律能夠更接地氣的被我國民眾接受。. 政治大空環境在福島發生核事故後的一年，在福島核災發生之後，鄰近地區的國家人人立. 「七彩能源一鑑開從日本福島事故看能源與環保」(郭位，2012)，書中時. ‧ 國. 學. 自危，不由分說的掀起一股反核意識，網路上、電視上等傳播媒體不斷的放送沒有科學根據、不專業且不負責的訛傳，有鑑於此，作者在本書中，一開始便自核. ‧. 事故對香港的影響，文內所及包含核電廠的工作安全、核事故災區生產的食物進. sit. y. Nat. 口等面相來消弭民眾對核能無知的恐慌及疑慮，文後繼續從工作安全環境、發電. al. er. io. 效益、環境保護、核事故發生原因、人為風險控管等面向解釋各種能源的利弊相. v. n. 關，種種論述顯示，核能雖然在民眾輿論中有顯著的負面思潮，但在客觀的國家. Ch. engchi. i n U. 電力結構與科學論證的分析下，即便替代能源、再生能源科技不斷進步，核能絕對還是未來數十年間，不可缺少的電力來源之一，所以讓民眾認識核能的風險，了解核能的效益更顯重要。目前世界各國對於能源政策相關的研究不勝其數，但在文獻回顧中未有單獨詳細介紹在日本 311 核事故之後對於臺灣及日本的政策影響，發生這麼重大的災害，日本政府在 2011 年也調整能源政策，在福島事件前日本共有 54 部核電機組運轉，事發後全數停止運轉，到了 2016 年，日本的核電佔總發電比例才恢復到 2%（2009 年核電占比是 29%）。而重啟核電的原因是因為民眾接受核能還是政府單方面因為經濟考量而下的決定? 《每日新聞》2015 年 8 月的電話民調顯示， 10. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(12) 57%反對重啟川內核電廠，30%贊成。日本電視台旗下頻道 NNN 的民調也顯示，有 58.2%不贊成重啟，百分之 30.3%的人支持，顯示日本民眾對與重啟核電的想法仍持保留態度，在這樣的時空背景下，政策仍選擇違背民意的重啟核電的理由值得探討。本文希望藉由綜整我國與日本的能源政策發展歷史，及 311 福島核災事件後的能源政策轉變，整合於 2018 年 11 月 24 日舉行九合一選舉中的「以核養綠」及「反深澳電廠」等兩項公投議題，探究我國民眾在日本發生核事件及重啟核電兩項議題後，對於核能使用的立場及想法，及政府的政策回應。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 11. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(13) 研究架構與預計章節安排本文的章節設計區分五章，第一章為「緒論」，將依序闡明全文的研究動機與目的、相關文獻檢閱、研究途徑與方法、研究範圍與限制，以及研究架構等；第二章為「從經濟安全的角度檢視能源安全」，檢視能源安全的面相有許多種，本文將著重點於主要影響經濟安全的方向進行討論分析，透過了解影響經濟安全的能源安全議題，解釋臺灣與日本的能源政策差異；第三章「臺灣的能源政策及日本能源政策」，探討日本能源安全狀況及比較能源產業與臺灣發展相似之處，在發展的過程中日本遇到阻礙的解決辦法是不是適合套用臺灣問題上；第四章. 政治大. 「日本與臺灣能源處境比較」，從電力結構、能源政策、能源使用習慣、經濟安. 立. 全角度及國家政治經濟安全等多個面向來比較我國與日本的能源情況；第五章. ‧ 國. 學. 「結論」，總結臺灣與日本在極相似的自然環境條件下，能源發展方向的差異性及為何，以及會產生這樣的差異的背景比較。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 12. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(14) 第二章、從經濟安全的角度檢視能源安全第一節經濟安全一、經濟安全概述當今世界，國際關係在國家安全中的地位明顯上升，軍事武力已經不能完全確保國家在國際中地位及安全，在國際貿易、國際投資、金融自由化等因素的催化下，各國經濟互相依賴的程度都有相當程度的上升，利益關係已超越過去爭奪土地、資源使用軍事武力互相對抗的時代，各國開始權衡經濟安全、軍事安全及政治安全之間的交互關係。. 立. 政治大. 但是，突破了傳統的以軍事及政治安全為主的框架，與國家經濟安全的興起，. ‧ 國. 學. 並不代表原本的軍事衝突與政治衝突已不復存在，在全球化的關係中國家間的軍事、政治衝突並沒有消滅，只是國家間的利益爭奪漸趨複雜，在維持國家安全的. ‧. er. io. sit. Nat. 要性不約而同地在各國總體戰略中明顯上升。. y. 手段上，需要透過政治、軍事和經濟三種手段來維護國家利益，而經濟安全的重. 所謂國家經濟安全，即為一國最根本的經濟利益不受傷害，與國家安全屬於. al. n. v i n 同一範疇。經濟安全主要內容包括：一國經濟在整體主權上獨立，基礎穩固、健 Ch engchi U. 康運行、穩健成長、持續發展；在國際經濟生活中具有一定的自主性、自衛力和競爭力；不至於因為某些問題的演化而使一國經濟受到過於嚴重的打擊，進而危害到國民的經濟利益(雷家驌，2000)。二、全球化與國家利益國家的經濟安全發生問題的歷史可以一路從 1637 年鬱金香狂熱、1792 年美國金融危機、1857 年第一場全球化金融危機、1929 年經濟大蕭條、1973 年第一次石油危機、1997 年亞洲經融風暴，到近代的 2007 年次級房貸風暴及 2009 年歐債危機，由這些事件我們可以發現，金融危機已經一路從國家問題延伸為地區 13. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(15) 性問題，在而變化為全球化的影響，不僅僅是單單一個國家的政策性失誤可以造成，在經濟全球化的情況下，各國相互影響的程度越來越大，各國彷彿都變成了「多米諾骨牌」效應的其中一個環節，就算是相對小的經濟體發生問題，只要成功推倒相應的骨牌，也能夠對巨大的全球經濟發生撼動，牽連的影響會從原本的個案危機變成全球性、全面性的災害。根本的來說，國家經濟安全是國家利益受到某事件威脅時，政府有能力對抗外來(或是內部)的動盪，保護自身利益，在這些基礎上，經濟安全具有一些一般性的特徵(雷家驌，2000)： (一) 國家性. 立. 政治大. 經濟安全保障的對象是以國家為主體為思考中心，當然經濟安全政策會從各. ‧ 國. 學. 個層面著手，地方政府的經濟政策，特定產業的經濟發展方式，如此作法是因為. ‧. 某些程度上，地方政府及特定產業的經濟發展與中央政府(國家)利益一致，但特. y. sit. n. al. er. io. (二) 根本性. Nat. 定地方政府與特定企業都不會是經濟安全的主體。. i n U. v. 國家經濟安全強調國家的根本經濟利益，在其範疇中，一個國家內部企業倒. Ch. engchi. 閉並不能稱為安全問題，根本性問題例如：產業結構、貨幣政策、能源政策等政策面問題，非侷限於單一事件的成敗。 (三) 廣泛性國家經濟安全與政治安全、軍事安全、社會安全、科技安全等議題密不可分，各種領域充滿交集，衍伸問題複雜交互影響，在實際制訂政策方面也應綜合考量，作為總體政策來思考。 (四) 強調危機管理. 14. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(16) 在經濟安全政策的考量下，主要任務就是思考國家經濟受到危害、威脅的緊急任務，能夠採取有效的措施來控制危害的影響，將損失降到最低。 (五) 戰略性國家經濟安全有時需要犧牲某些當前利益來換取未來經濟穩定的發展性，避免未來遭受更大的經濟損失，因此未來的前瞻戰略對於經濟安全規劃也十分重要，在某些領域，如何制定一個長久的產業政策，其戰略特性和意義超越眼前的經濟利益。. 政治大與國際分工的快速生產，導致各國經濟在深層層次上互相影響互相依賴，對各國立全球化最突出的表現於全球化的產品、服務與資金透過國際貿易、國際投資. 經濟主權也造成很高的影響，造成原本屬於國家內政的經濟權力，卻成為國際社. ‧ 國. 學. 會共同擁有的權力，各國經濟活動越來越循著國際慣例和國際條約來運作。. ‧. 在第二次世界大戰後，大量的政府、非政府組織、雙邊或多邊協議誕生，在. sit. y. Nat. 這些國際組織制定的經濟規則框架下，越來越廣泛的影響包含世界、區域及特定. n. al. er. io. 國家的經濟事務，導致國家經濟安全更加具有侷限性(周紹朋、張孝德，2005)。三、保障經濟安全措施. Ch. engchi. i n U. v. 能源雖然在穩定且充足供應的情況下，與其他商品幾乎沒有差異性，只要合乎供給規範與市場需要，在價格合理的狀況下，通常可以藉由市場機制調節，供需可以達到穩定狀況。由於能源是一切經濟發展的動力來源，一旦發生能源供應不穩定或是短缺的情況，影響層面將十分廣泛及嚴重，因此，在追求整體能源市場的供應穩定的目標下，國家需要針對各種突發短期能源問題，提出相應的解決措施。因此在追求整體能源供應穩定的目標下，首先必須先了解能源市場短期短缺的因素(許志義，1993)： 15. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(17) (一) 天然及人為災變：係指因不可抗力之自然現象、人為疏失或人為破壞所造成之災難，此種災難可能嚴重影響能源市場的供需，或嚴重的公共安全災害。例如水力電廠霸臺安全、火力電廠所需燃料運儲時爆炸、核電廠爐心熔毀、核燃料或廢料輻射外洩、煤礦場坍塌等意外性事故，均會為能源市場造成突發性的衝擊。 (二) 政治社會因素：在能源運產過程中，會因利益團體介入、社會認知衝突或政治力干涉導致能源市場震盪。例如能源產業工人集體罷工、核電續存爭議、空汙問題引起民眾或政客對火力發電廠抗議等。. 政治大. (三) 供需規劃不當：能源在供給需求預測中未準確掌握，並事先規劃進口量. 立. 體，導致供需失衡狀況。例如臺灣近年來經濟成長快速，火力發電因空. ‧ 國. 學. 汙問題遭民眾反彈，且核能發電因福島核事件使核四廠因觀感不佳未能啟用，導致能源使用尖峰期出現缺電狀況。. ‧. y. Nat. 國際社會對於經濟安全制定方向主要為迅速對應當前面臨的外部挑戰，訂定. n. al. er. io. 中心，2005)：. sit. 中長期的目標，主要的安全防護措施有(中國現代國際關係研究院經濟安全研究. (一) 戰備儲存制度. Ch. engchi. i n U. v. 各國為了避免必需品國際價格波動影響國內民生物價，都會有一定存量的戰備儲存，例如：黃金、外匯、糧食、石油等，在戰備儲存制度的保護下，國家僅能在短期間，避開物價波動的第一波衝擊，在維持一定時間後時仍須回到市場機制，是短期的安全防護措施，另外，市場恐因預期心理，產生大量囤積、非理性購買的情況，也可能造成戰備儲存制度失效，連短期防護效果也十分有限。 (二) 關鍵部門和領域的「自立政策」. 16. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(18) 多數國家對於國際分工中的關鍵技術往往都會避免使用比較利益原則進行分工，保有自己國家的生產能力，即便成本相對提高，可以避免經濟命脈掌握在外國手中。 (三) 預防性外交和經濟手段國際間可能透過經濟援助、技術合作、加強雙邊關係來保有本國的特定利益，或是透過外交、軍事、經濟等壓力來預防出現對自己不利的經濟情況。. 政治大各國開始對於各種外匯、原物料、股票市場、衍生性金融商品等國際金立. (四) 對經濟不安全因素預警. ‧ 國. 學. 融商品進行密切的監控，評價各種緊急事件對經濟安全的影響，即時並準確的情資掌握，幫助決策者對各種影響國家經濟安全的不確定因素進. ‧. 行識別和篩選。. y. Nat. er. io. sit. (五) 國際條約及法律保障. 各國通過參加國際貿易及經濟組織，簽訂各種投資、智慧財產保護、市. al. n. v i n 場開放及貿易互惠條約仲裁糾紛，規範逾矩的經濟行為，降低國際經濟 Ch engchi U. 活動的風險。另外也通過立法，管制外部經濟影響因素進入，保護本國產業。第二節能源安全的觀察面向一、能源安全概述傳統能源安全定義強調一國能源供應的穩定程度，與使用者享用能源服務的可及程度，這也包括政府對能源分配網絡的觸及範圍，國際上普遍認為，能源供應的穩定性與能源價格的可負擔性，是評估一個國家的能源安全的重要面向。. 17. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(19) 國際能源總署(IEA)將能源安全定義為能源資源在可負擔的價格下，可持續取得能源來源。長期而言，能源安全須針對經濟發展及環境保護等層面考量下對能源供給適時投資。短期來說，能源安全則聚焦於能源系統面對供需突然失衡的反應能力與韌性。而能源安全主要可以藉由多個面向來觀察 1.民生需求 2.國家安全 3.經濟發展 4.環境品質 5.永續發展，其中民生需求、國家安全與經濟發展是維持能源安全的最低層次，也是最主要需要維持的，影響經濟安全面向，後續考量環境品質與能源利用的永續發展。. 政治大. 在考量能源安全的情況下，能源政策的制定可以透過六個出發點來思考(許. 立. 志義，1995、許志義、陳澤義，1993)：. ‧ 國. 學. (一) 供應穩定. ‧. 能源供應須維持供應波動最小化，避免能源供應中斷，影響國家經濟發. sit. y. Nat. 展及民生需求，因此，供應穩定在能源政策制定中的各種面向中，仍是. n. al. er. io. 所有國家最重要的條件，作為制定能源政策最重要的圭臬。 (二) 經濟效率. Ch. engchi. i n U. v. 能源市場的經濟效率性包含了數個外部因素，由自由競爭的訂價市場能優化資源配置效率；而內部能源設施的設置及效率利用亦同時影響能源的經濟效率。 (三) 能源價格維持能源供應穩定之餘，必須考慮能源價格是否會造成市場經濟的波動，能源價格的維穩工作需透過政策面向的制訂來解決，價格的穩定與供貨穩定有很大的關係，其中亦有包含政府的補貼避免市場波動。. 18. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(20) (四) 環境保護能源的供應面及使用面皆須考慮環境保護，在經濟發展的同時仍需要以環境的永續性為考量，從經濟學的觀點看來，「自然環境」可以視為一中可以提供多種勞務，滿足人類需求的資源，可以提供舒適的勞務、儲存汙染物的勞務。而環境保護議題通常圍繞水資源利用及 CO2 的排放，國家是否重視環境保護議題及再生能源發展，影響此能源安全結構的評分權重。 (五) 發展研究. 政治大能源安全是一個國家級的戰略目標，若僅以現有資源做考量規劃，無法立. 長期維繫國家安全，必須握有能源發展技術，不論是探勘技術、開採技. ‧ 國. 學. 術、精煉技術、運送技術、能源使用技術及節能技術才能使能源安全及. ‧. 國家安全得到長期的保障。. sit. y. Nat. (六) 安全使用. n. al. er. io. 能源使用過程中，由於人為的輕忽或是其他因素造成意外災害，導致能. i n U. v. 源使用上的安全問題，但能源使用的安全防護越完善的同時，能源使用. Ch. engchi. 付出的成本也就越高，不論是安全防護設備、人員教育訓練或是緊急遮斷系統，建置成本都將加諸於能源成本上，故宜在成本最小及安全程度最高間找到一個平衡點。綜上所述，能源政策是一公共政策，所牽涉到的範圍與層面都是多目標的，既要反映成本，又要兼顧國內產業競爭力，還要考量環保公害等問題，而這些目標往往都是相互衝突，因此能源政策在規劃的同時，決策者應有明確的方向，徹底了解能源本質，在環境因素與產業結構因素的互相配合下，做出合理的選擇，而能源政策的制定往往都是一種妥協後產生的結果，面對每個層面產生的問題，. 19. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(21) 因重視程度的差異最後做出的比較利益選擇。針對上述分類，本文再對於能源安全從對內的能源政策與對外的能源政策進行分類，就前開段落有提到能源政策思考方向：供應穩定、經濟效率、能源價格、環境保護、發展研究、安全使用等六項思考面向。簡單就國家內部與國家對外的能源政策種類進行分類： (一) 內部能源政策 1、供應穩定：保障國內能源供應穩定的政策例如建立國內外能源儲. 政治大能源風險、多重能源來源管道及制定能源價格政策等。立. 備機制、適度開放能源產業民營化、國內發展多重能源產業分散. ‧ 國. 學. 2、經濟效率(能源強度)：提升國內能源經濟效率的政策例如能源輸送系統化、自動化節電系統、國家智慧型電網配置、工業及民生. ‧. 能源節約政策等。. y. Nat. sit. 3、能源價格政策：能源價格政策不代表要維持能源價格低廉，而是. n. al. er. io. 要保障國家安全與永續利用為前提，讓市場不會因為過度波動造. i n U. v. 成恐慌，如臺灣現行使用的油價調整機制，同時搭配能源儲備機. Ch. engchi. 制，來穩定市場價格。. 4、環境保護：內部能源議題的環境保護政策，主要方向大略是： (1) 國內能源使用環保，如火力發電造成空氣汙染的解決、國內車輛耗能電力化等。 (2) 能源製造或運輸途中造成的環保問題，如核電廠排放高溫冷卻廢水造成海底環境汙染、風力發電機組造成噪音及清洗藥劑造成海洋汙染。. 20. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(22) 5、發展研究：國內政府是否有投注資金、人才輔導國內學界、產業部門發展能源科技之政策。 6、安全使用：國家對於國內能源安全使用法規訂定及檢驗標準是否能維護能源使用上的安全，本議題最主要受到討論的便是核能電廠發電安全，核能電廠在正常使用及遭受重大災害侵襲的情況下，能否維持最基本的安全保護，甚至是能夠維持基本的供電。 (二) 對外能源政策. 政治大進口來源；(2)外交上與能源生產國維繫穩定的邦交；(3)建立對外立. 1、供應穩定：國家對外國維繫能源供應穩定的政策包含(1)擴大能源. 電網；(4)建立對外能源運輸基礎建設。. ‧ 國. 學. 2、能源價格：國家對外的能源價格政策主要仰賴遠期契約、期貨等. ‧. 金融商品來維繫短、中期的能源價格穩定。. y. Nat. sit. 3、環境保護：對外參與國際組織，簽署環境保護公約，如巴黎協定. n. al. er. io. 限制二氧化碳減排等相關合約，透過國際社會壓力來促進能源改革。. Ch. engchi. i n U. v. 4、研究發展：國際間透過國與國的能源技術交流，提升國家能源發展水平，例如國際能源總署(IEA，International Energy Agency)協助東歐、高加索與中亞地區國家能源發展，確保能源安全、穩定市場及協助將傳統能源過度至潔淨能源使用(APEC 國際能源合作資訊網，2019)。. 二、能源安全指標系統. 21. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(23) 能源政策是一種偏好與選擇，能源安全則是一種狀態與結果，能源政策決定能源的種類與結構，能源安全則是在這樣的政策下對應能源的來源與系統，而能源安全程度會回饋回社會對於能源偏好的選擇，而能源安全的測定可以分為下列幾個面向(陳詩豪，2013)： (一) 可利用性：可於市場貿易流通的能源，須考慮能源的蘊藏量與可使用量對於能源在市場商業化的可能性。 (二) 可取得性：能源的取得及使用能力，需考慮國際地緣政治因素、自然災害因素及開採技術等因素。. 政治大 (三) 可負擔性：資源本身的成本或其他使用資源所需投入的成本，如開採成立. 本；儲存槽、運送管線等基礎設備成本；降低汙染所使用的過濾系統建. ‧ 國. 學. 置、維持成本。. ‧. (四) 可接受性：能源在開採或消耗的同時對環境造成的危害之於社會大眾可. sit. y. Nat. 以接受的程度及觀感。. n. al. er. io. 能源安全的量化需透過各個能源指標系統，目前國際能源研究機構已建置能. i n U. v. 源安全測度及方法，反映各國、各區域內長短期能源安全風險，而國際上主要能. Ch. engchi. 源安全指標系統(陳詩豪，2017)包含：. (一) 全球能源理事會(WEC)發表的「能源三難困境指標」主要分為能源表現及國家背景兩個部分，能源表現會從能源安全、能源公平及環境永續發展程度來評分，而國家背景會針對國家的能源制度、法規及投資環境來衡量國家的能源安全。 (二) 美國商會 21 世紀能源機構(USCC)發表的「美國能源安全風險指標」主要用來檢視供應鏈各環節，方便用於趨勢判讀，從地緣政治、經濟可. 22. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(24) 靠度及環境方面加以評分考量美國能源安全。 (三) 美國商會 21 世紀能源機構(USCC)發表的「全球能源安全風險指標系統」參照「美國能源安全風險指標」之結構面簡化分析結構後對全球 75 個國家進行比較分析，使國際投資有參考依據。 (四) 歐盟執行委員會(REACCESS)發表的「社會經濟能源風險指標」從經濟風險、政治風險、能源內生性風險、社會風險來檢視國家能源結構面之能源安全風險。. 政治大. (五) 世界經濟論壇(WEF)發表的「能源結構績效指標」. 立. 用於能源轉型過程中的評估，從經濟成長、環境永續及能源取得安全面. (六) 亞太能源研究中心發表的「油氣安全指標系統」. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 向進行檢討評估各項能源議題。. sit. 針對亞太地區 21 個經濟體檢視國家內部、外部影響原油、天然氣的供. n. al. er. io. 應因子，回顧檢視 2000 年至 2013 年各會員國能源安全，參考結構包含政治、經濟、社會、法律、環境。. Ch. engchi. i n U. v. 使用指標系統分析可以計算出能源安全的相對風險，但無法確切指出能源安全的絕對水準，需透過進一步發展，將指標分析出偏好與選擇的政策性因素，做出有效回饋，才能使指標達到最高的效果。第三節經濟安全與能源政策在經濟發展中能源政策需要有許多面向進行觀察，包含經濟安全面向、環境保護面向、產業結構面向、社會公平面向等，在這之中需要分辨哪個面向是從經濟安全的角度面向進行觀察，從上開段落論述可以知道，經濟安全面向的觀點主要針對於能源供應穩定、管道多元、價格可負擔及達成上述需求的前瞻性政策規 23. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(25) 劃，以下我們從這些面向下去做觀察從國際能源政策演變、經濟安全下能源政策目標的做法。一、國際能源政策演變有效運用各類能源優勢，積極增加能源自主性與確保能源多元性，布建分散式能源，優化能源供給結構，推動能源先期管理及提升能源使用效率，以建構穩定、可負擔及低風險之能源供需體系。能源安全乃是國家安全的重要組成部分，在第一次石油危機後受到各國高度. 政治大能源消費之間有密切的關係，以石油為核心的能源安全是經濟安全的重要組成部立重視，能源是國民經濟正常運轉的基本物質基礎，並且現代經濟發展速度與石油. (一)1970~1980 年代，主要以減少石油依賴為主. 學. ‧ 國. 分，而各個時期都有主要對應的戰略考量(倪健民、郭雲濤，2009)：. ‧. 1973 年 10 月第四次中東戰爭期間，阿拉伯產油國針對美國、以色列等國家. y. Nat. sit. 實施減產、禁運政策，引起市場恐慌，油價暴漲，由這次石油危機開始，正式結. er. io. 束西方控制的廉價石油時代，而透過廉價石油所造成的經濟發展亦受到限制。. al. n. v i n 1978 年，伊朗國內爆發動亂，石油出口中斷，導致油價暴漲，引發第二次 Ch engchi U. 石油危機，油價動盪持續到 1980 年兩伊戰爭爆發，油價又攀上新高峰，1982 年時已達每桶 34 美元，高油價導致西方國家經濟下滑，引起全球性的經濟衰退，歐美國家失業率攀升至 11%，因油價浮動劇烈導致的經濟損失超過 1.2 兆美元。石油危機的爆發及導致西方國家改變先前積極發展以石油為主體的工業，及搶占第三世界石油資源的戰略，並且突破性的重視起能源安全，建立戰略石油儲備及國際協調、分享機制，且加強國內石油的探勘與挖掘，下降自身石油進口依賴程度，並開始立法節約能源，轉移能源密集產業結構至技術密集產業或服務業，逐步形成節省能源的經濟結構。 24. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(26) 兩次石油危機後，石油在世界能源消費中所占的比例(由 1977 年的 53%降低至 40%)和在世界貿易中所占的比例(由 1974 年的 19.6%降低至 1997 年的 6.1%) 均明顯下降(王家框，2001)，此時，在科技的發展與產業結構調整下，西方各國面對油價波動的因應能力越來越強，石油價格對世界經濟的影響明顯減弱。 (二)1980 年代中後期，保持能源穩定對於經濟日益重要此時世界進入低油價、低耗能時期，國際能源需求成長率持續下降，1985 年至 1995 年世界能源消費成長率僅有 1,63%。西方政府採經濟自由化政策，除繼續強調節節能等措施外，也將能源經濟性回歸市場，取消石油價格管制，將能. 政治大. 源企業私有化，並持續轉移石油及煤礦在能源結構中的比重，轉移至核能。. 立. (三)1990 年代至今，強調能源安全與環保、能源效率等結合. ‧ 國. 學. 因持續控制與調節下，各國開始擴大對石油的需求，依賴程度出現反彈，美. ‧. 國在 1985 年至 1995 年間對石油依賴程度從 29%成長至 51%；另外，也隨著經. sit. y. Nat. 濟與社會發展逐漸成熟，環境保護觀念日益成長，能源戰略因此也有了調整，積. al. n. 率及再生能源的發展。. er. io. 極開闊能源市場、轉移能源需求產業至天然氣工業，繼續強調節能、提高能源效. Ch. engchi. i n U. v. 在人類大量使用石油以來，不斷對石油供應的持續性表示擔心，專家曾將石油枯竭的時間設定在 20 世紀 20 年代 40 年代、70 年代，「資源枯竭」說法更是盛行一時。近年來有關 21 世紀能源短缺乃至譨源耗竭的議題也隨處可見。但事實上，隨著開採、探勘技術的發展，世界並沒有按照預言所說這麼快面臨能源枯竭的問題，而是在大致上的供需平衡，儲存量相對充裕的狀態下發展，並且隨著替代性能源的發展(可燃冰及再生能源等)，隨著科技進步與成本降低，新能源前景仍有許多可以發展的部分。二、經濟安全下能源政策目標. 25. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(27) 能源政策是重要的公共政策之一，因為能源不但是發展任何產業，與推動一切經濟行為的後盾，也是維持國民生活品質的基石。因此，有關能源的供給、需求、訂價及管制，一般皆須要透過政府的政策與措施加以規範。能源政策係指能源市場中，有關一切經濟活動的最高指導原則。經濟安全不僅止於滿足現在的需求，還要考慮到未來三、五十年甚至百年是否仍能持續穩定的供應，最高目標是維持國家的經濟穩定成長，避免因為外界或內在因素波動而使國內經濟受到影響，在這樣的前提下，對於自產能源充足與缺乏的國家而言，考量面向就有極大的落差，前者無須擔心能源來源中斷，僅需維. 政治大風險、邦交關係是否會影響能源供應中斷等。立. 持國內產能穩定，並改善產業科技及效率即可；後者須考量外來供應是否穩定的. ‧ 國. 學. 是故，為了維持國內能源穩定供給，價格不隨意波動，需要仰賴以下方式調節：. ‧ sit. y. Nat. (一) 節約能源. al. er. io. 節約能源的方向有兩種，一是積極的做法，提高能源供應鏈的轉換效率，. v. n. 減少發電及運送過程中的能源消耗，提升能源效率；另一種則是消極的. Ch. engchi. i n U. 做法，訂定節能政策與目標，降低用戶端的能源使用，減少能源支出。依此而言，節約能源應致力於提高能源產力，並減少不必要的浪費。 (二) 多樣化能源結構提高國內能源種類及分散同種能源的產地，降低單一能源因國際市場價格變動、地緣政治、匯率變化、產量過剩或產能衰退等因素影響國內能源市場價格，進而縮小對全面性的國內經濟體造成傷害。 (三) 自給自足的能源產業能源產業在成本可容選範圍內自給自足，可以降低外來能源具有不確定 26. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(28) 性的風險，但這對部分沒有火力天然資源(煤礦、石油及天然氣)的國家相對的困難，必須使用高科技產業輔助，加強可再生能源的開發利用，或是增加核能發電在能源結構中的比例，進而穩健國內經濟市場。 (四) 儲油政策政府儲油是能源安全的一環，希望能達到以下目的：(1)因應戰爭之油品短缺，(2)因應國際供需失調之油品短缺，(3)因應國內供需失調之油品短缺。因應國內供需失調之油品短缺方面，由於油品自由化，政府可能會面對廠商的勾結行為，如哄抬價格、囤積油品等，另外煉油廠的罷. 政治大. 工與工安事件之發生，亦在所難免，此皆會影響國內油品的正常穩定供. 立. 應，而產生經濟上總總的負面效果。因此，為達到穩定國民生計與經濟. ‧ 國. 學. 成長目的，政府有儲油之必要(許振邦，2003)。. ‧. 第四節小結. sit. y. Nat. 國家經濟安全的維護工作，在各國規劃戰略思考時，重要性顯著上升，經濟. al. er. io. 安全在全球化的貿易環境下，對每個國家經濟安全影響是超越國家性的，而在經. v. n. 濟安全的範疇中，包含許多議題：金融安全、科技安全、產業結構安全、財政安. Ch. engchi. i n U. 全及戰略資源安全等議題，本文主要探討經濟安全思維下的能源安全政策。在經濟發展而言，早期能源事業發展一般先追求充裕的能源供應，目標是只要有電即可，進而在能源供給充裕，不虞匱乏的時候能源事業或政府才會開始注意到「成本」問題，開始追求能源成本最小化，也就是能源效率的探討，如何使用最小化的能源達到最大化的供給量，進而降低能源使用成本。待所有能源發展進程步入穩定，人民在有了廉價且量足的能源後，更要求能源品質提升、能源穩定度可靠、能源設施環境清潔安全等多方面的效益，俾使環境汙染及災難風險得以降低。. 27. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(29) 因此能源政策制定上有許多的參考面向，環境保護、供應穩定及經濟效率，而能源安全的測定可以使用多種能源安全指標系統來進行相對性的估算，在本文主要探討能源安全之的經濟安全面向中，主要強調維持能源供應穩定為最重要的考量因素，能源維持穩定供應的作法有：提高能源效率、多元的能源結構、自給自足的能源產業及穩定的儲油政策。透過預防性的手段與政策，保障國內能源供應穩定，確保國家經濟穩定發展。圖 2-1 維持經濟安全的作法. 政治大提高能源效率立. 經. ‧ 國. sit. y. Nat. 自給自足的能源產業 al v i n Ch engchi U. n. 面向. 達到. 供應. er. io. 全. 藉由. 多元的能源結構. ‧. 安. 持. 學. 濟. 維. 穩定的儲油政策. 穩定. 28. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(30) 第三章、臺灣能源政策與日本能源政策第一節國際能源政策一、國際能源發展在 1990 年代，世界上主要的工業化國家開始發展再生能源，其目的主要是要追求新型的能源技術競爭，非從需求面著手積極研發。直至 21 世紀開始，全世界面臨各種與以往不同的大規模天災，洪災、乾旱、颶風等，在經濟、政治接受到巨大影響的情況下，綠色能源推廣被迫前進，前進往低碳能源、經濟與社會的轉型。. 立. 政治大. 早期，歐美國家的能源轉型，主要驅動來自於人們對於核能源的排斥，在. ‧ 國. 學. 1979 年美國三浬島核災與 1986 年烏克蘭車諾比核災後，推力效果尤是明顯，促動了民間行動與變革，而在這個時期，大多數國家並沒有同步的進行能源轉型，. ‧. 如多數歐洲國家在車諾比核災後啟動能源轉型，但在其他地區則非然，東亞地區. y. Nat. sit. 已開發國家對於再生能源的起步更晚；然而，現今全球已進入能源減碳、綠色科. n. al. er. io. 技與經濟、空汙導致的健康危害三重壓力的情況，而這些壓力對東亞國家更加強. i n U. v. 大，因為相較於歐美國家，東亞國家需要面對更大規模、大空間的空汙霾害問題，. Ch. engchi. 對於東亞國家，發展更乾淨、更有效率的能源壓力更勝歐美國家。 1992 年里約地球高峰會，也就是聯合國環境發展會議，可以說是國際社會面對氣候變遷與永續發展努力的一個成果展現，會議中誕生《里約宣言》、《21 世紀行動進程》、《氣候變化綱要公約》、《生物多樣性公約》，這些都是二十年來國際社會在發展重大綱領或議程設定的基礎，雖然宣言與公約僅是被尊重，內容表述也稍嫌模糊，但卻是全球能源轉型與環境保護的重要里程碑。 2015 年年底簽屬的巴黎協議，由全球近兩百個國家協議，2016 年底生效，設定目標在追求氣候變遷增溫低於攝氏 2 度，並呼籲在本世紀中，溫室氣體的排 29. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(31) 放量與吸收量相當，達到碳中和。巴黎協定沒有規定各國應該做出多大量的減排，而是讓各國自行提出減量承諾，並自 2018 年起，每 5 年重新檢視，逐步修正且提高承諾值，惟彙整目前各國所提出之減排方案，數據累計至 2030 年時，仍無法達到增溫低於 2 度的目標，足見各國須更努力執行並自願提高減碳目標，不可以有搭這波環保便車的心態。巴黎協議最終目標為所有國家在本世紀結束前，停止使用各種化石燃料，才可將氣候穩定至可接受範圍。而對於能源價格而言，各個層面的事件，不論是經濟、政治、軍事、能源、社會問題、自然環境等，都在互相影響，造成事件變化的程度與事件複雜的程度. 政治大皆認為能源需求不斷增加的情況下，將推升石油價格一步一步成長，但在 2014 立. 都不斷提升，越來越難以捉摸，能源的價格是此種波動重要的一環，多年來專家. ‧ 國. 學. 年時，原油由每桶百美元降至 30 美元低點，因市場預期產能過剩心理，加上頁岩油等替代石油主要能源科技不斷研發，造成石油價格異常崩跌現象，直接影響. ‧. 以石油為主要經濟來源的產油國，目前主要影響原油價格的因素為頁岩油開採成. sit. y. Nat. 本，若原油價格高於頁岩油開採成本，將有助於頁岩油開採與頁岩油科技發展，. n. al. er. io. 使原油價格進行有上限的價格調整。. i n U. v. 近年來，能源民主化的概念興起，這個概念最早源自於「氣候正義運動」的. Ch. engchi. 思考脈絡，為了確保所有人對於能源的可近性，能源生產不能汙染環境或是傷害人類。更明確的說，未來使用能源的方向應開始排除石化燃料，生產方式應該更著重於自然環境的永續經營；而能源民主化的轉型過程強調更廣泛的民眾參與權利，例如再生能源科技的發展，需要能源民主的實踐動力支持其運作，包含再生能源場址選定、電價級別議定等議題，都需要消費者或當地居民的參與，在能源民主的模式中，較容易關照到貧富負擔的問題，採取能量負擔電價級距，非像石化產業一般，由上而下的獨裁治理為主導模式。不論是在能源民主化或是節能減排的目標上，以現階段科技而言，解決方式. 30. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(32) 都指向再生能源，20 世紀末時，世界對於再生能源投資的推動雖不停強化，但成效與發展遲遲沒有重大進步，原因是 20 世紀末期，經濟成長較預期低，對能源需求也隨之下降，導致對新能源的開發意願連帶降低。到了 21 世紀初期，多數已開發國家對電力要求已不再是量足、穩定即可，更多的是能源效率、使用安全性、永續經營與環保概念，帶動再生能源發展起飛。 2000 年時全球風力及太陽能發電總量僅 5GW，2010 年單年就增加了 17GW，發展至今，統計至 2017 年僅風力設施能提供 539GW、太陽光電 402GW，包含地熱、水利等再生能源總發電量有 2,195GW(工業技術研究院綠能與環境研究所，. 政治大指出，2018 相較於核能發電在立 2017 年時僅有 1GW 的淨成長，全球核電占比從 2018)，德國學者 Mycle Schneider 所主導編輯的 2018 世界核電產業現況報告中. ‧ 國. 學. 1996 年高峰 17.5%開始下降，直至 2017 年僅剩 10%，而近年來持續興建與啟用核能電廠主要國家為中國，而現今全球核能發電占全球總電力產能的 13%，而核. ‧. 能發電前五大國(美國、法國、中國、南韓及俄羅斯)就占了全球核能發電總量的. sit. y. Nat. 70%，當中美國及法國就占了全球核能總發電量的一半，核能電廠發電所付出的. al. er. io. 成本(包含興建與維護費用)遠高於天然氣與再生能源，再生能源的 20 年躉購價. v. n. 格相較於核能長期攤提成本還低，雖再生能源發電受限於自然條件限制(受制於. Ch. engchi. i n U. 時間、地點、天氣)，發電不安定特性會導致電網建立相對困難，但在再生能源科技發展逐步成熟，並以依靠氫能或其他儲存媒介發展作為儲電方式，降低再生能源不安定調價，將大大提高各國使用再生能源意願，且再生能源發電成本若持續下降，與化石能源及核能相較的競爭力勢必上升。總結而言，不論在電價上亦或者是電能提供上，再生能源都逐步的侵吞核能發電市場，核能發電在全球電力市場的比重與地位都不斷下降，這從核能電廠在全球興建量不斷下修，及再生能源發電量不斷上升都可以看出來。二、能源轉型. 31. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(33) 能源是當今具高度政治性討論的議題，而能源也時常與社會正義問題作連結，特別是經濟與負擔能力問題，美國學者 Sovacool 指出能源正義的概念提供了「如何最小化?」和「即時消除能源威脅和不正義」框架，包含幾個關鍵原則(Sovacool,B. K,2013)： (一) 可獲取量：所有人應獲得充足且高品質的能源。 (二) 可承受力：所有人，包含貧困階層的人口，獲取能源的成本不應該超出總收入的 10%。. 政治大. (三) 適當的程序：國家在生產及使用能源時，應該要充分考量法律規範及人權原則。. 立. ‧ 國. 學. (四) 資訊：所有人都應該可以獲得能源、環境和公平的數據，並且能以透明的方式對能源決策問責。. ‧. (五) 審慎：能源使用不應該僅追求眼前利益，應當以永續發展為目標。. y. Nat. er. io. sit. (六) 世代間的公平：每個人都應該有公平的獲得能源權力，並且世代間應該有享受美好生活的權利，不受目前世界對能源系統造成損害的威脅。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. (七) 責任：所有國家都應該保護自然環境，減少能源相關的環境威脅，以保護全球能源永續發展為目標。能源民主在所有權上，強調從生產到消費端改變過去政治、私有化等形式，改採合作協力、公共性形式加以管理，例如臺灣再生能源政策中，鼓勵民眾自主架設太陽能發電面板後，回購給政府電力組織統合運用，產業鏈從太陽能面板製造業、物流業、農漁業及銀行業相較於石化產業的集中性，有更多廠商、更多民眾能雨露均霑，體現能源民主的親近性，帶動能源的附加價值給予一般民眾，亦有促進就業的正面效應。. 32. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(34) 而能源轉型的意義並非單純的從化石燃料轉換成再生能源，這種發電方式的轉變，更強調能源系統所有權的改變，從企業獨裁轉換為集體性、公眾性的控制方式，而再生能源資源與生產方式更分散於社區內，美國學者 Sean Sweeney(2013) 指出，世界能源系統必須進行改造使其符合公共利益，而非著重於極大化銷售利潤。他認為能源民主才能符合當代需求且公平正義的能源，意即勞工、社區以及大眾的意見必須被納入決策過程。能源轉型需要解決三個主要變數，能源市場、社會技術及政治政策，以下分述之(周桂田，2016)：. 政治大. (一) 能源市場：能源市場主要影響因素包含能源蘊藏量、取得成本、進出. 立. 口運送成本、石化燃料類型、再生能源技術、相關科技研發成本、基. ‧ 國. 學. 礎設施營運、建立成本及年限，而能源需求量是否穩定、能源密集度高低也會影響到能源轉型的結果。. ‧. y. Nat. (二) 社會技術：國家部門技術創新能量是否充足，國家與他國間科技交流. er. io. sit. 暢通程度，相關能源技術在全球的成熟度，而本國在全球能源科技的核心或者邊陲位置，國際能源技術出口的可能性。以上技術的取得、. n. al. i n 研發、交流程度都會影響國家能源轉型。 Ch engchi U. v. (三) 政治政策：國家目標建立與否以及影響國家目標建立的因素，例如進口依賴及國際競爭；政黨及產業間的特殊利益，例如產業遊說、政治捐助；政黨考量投票人的偏好影響決策；國家在國際上的地位，將影響科技交流、資源取得的能力；國家體系運作模式，對於能源轉型的困難程度，包含立法、行政機關訂定法律、規則程序繁瑣程度。過去，政府為維持經濟穩定發展，補貼石油價格以提供低價能源供給，而油價波動將會大幅度影響政府對補貼金的支出，1970 年兩次石油危機帶來高油價的經濟衝擊，嚴重影響國內金融體系，迫使各國開始檢視本身能源政策，而油價 33. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(35) 補貼就是其中之一的作法；1980 年代，國際油價回穩，各國紛紛降低油價補貼措施，當時最大的石油補貼國家主要集中於發展中國家，至 1981 年時，各發展中的石油輸出國都已降低對石油產品的補貼政策；1990 年代能源價格議題重新被提起，配合減碳風潮，能源議題被納入環境面向，石油產品過度補貼問題被重新檢視，化石燃料補貼的移除或政策改革，已被視為全球能源轉型的關鍵，政府降低對化石燃料的補貼不僅有助於加速能源轉型，更可以達到環境保護、改善財政及變更既有的社會分配，更可以透過移除(降低)化石燃料補助，將原用資金投注於潔淨能源科技研發、設備改善及人才培育等相關發展，促進資金流轉移. 政治大. 第二節臺日能源比較性. 立. 一、島嶼國家：. ‧ 國. 學. 台灣與日本皆屬領土完全座落於一個或多個島嶼上，且沒有與鄰國相接壤邊. ‧. 界的島嶼型國家，島嶼型國家發展戰略需以海洋出發，在能源安全方面若無自產. y. Nat. 化石燃料資源，能源供應穩定僅能仰賴海運，且跨國電網架設難度及成本較高，. n. 二、美國陣營：. al. er. io. 要原因之一。. sit. 導致能源調度無法與他國合作，能源孤立性較高，這也是影響國家能源戰略的主. Ch. engchi. i n U. v. 在第二次世界大戰後，投降的日本受到美國控制，後續隨著美國與蘇聯兩大強國對立逐漸表面化，1947 年以美國為代表組成北大西洋公約組織，並在共產國家周圍部屬軍事基地，採取圍堵政策，防止共產勢力滲透，與此同時，代表美方勢力的國民黨及代表蘇聯勢力的共產黨在中國大陸交戰後，國民黨退守台灣，美國為防止共產黨勢力擴散，定位臺日等位於東亞在中國大陸以東的國家是防衛共產黨勢力的第一島鏈。因此，臺日兩國在這樣同屬美國陣營的歷史淵源下，能源科技、能源政策均受到美國援助，因此能源政策也趨近相似，皆從水力發電開始發展，慢慢的變為水力發電及火力發電並重時期，1980 年代開始發展核電等 34. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(36) 等，均可看出在電力系統上台日能源的相似性。三、中東石油依賴：中東是全世界最主要的生產地區，儲油比例占全球的三分之一，主要分布於沙烏地阿拉伯、伊拉克、伊朗、科威特、阿拉伯聯合大公國及卡達，日本國內石油供應主要源自於中東地區，沙烏地阿拉伯、阿拉伯聯合大公國、科威特、伊朗及卡達，而臺灣主要的石油來源亦是來自沙烏地阿拉伯、科威特及伊拉克，因我國與日本皆是位處東亞且缺乏天然資源的島嶼行國家，兩國石油進口國家及運送路線重疊性高，石油從中東運輸自波斯灣出發，經印度洋，穿越馬六甲海峽，後. 政治大. 運送到東亞，其中不論是運送過程或開採產地區域情勢變動都將提高臺日兩國能. 立. 學. ‧ 國. 源安全風險。. 四、對核能的態度：. ‧. 臺日兩國對核能態度，在發生 2011 年發生 311 福島核事件前，不論是社會. sit. y. Nat. 態度還是政策方向，皆定位核能為降低火力發電汙染及再生能源發展不及之過渡. al. er. io. 性電源。臺灣方面，1999 年行政院原子能委員會核發核四建廠執照後，雖零星. v. n. 有反核聲量，甚至 2000 年陳水扁總統以反對核四及停止核能使用為政策當選我. Ch. engchi. i n U. 國總統，都沒有停止核四興建及現役核電廠運轉，直到福島核事件發生後，原子能委員會於 2015 年審查通過，才在 7 月時下令核四封存；日本方面為了能源供應穩定，在福島核災發生前擁有 55 部機組，是僅次於美國、法國的世界第三大核能發電國，從 2003 年時日本當時公布的能源政策，規範日本能源中長期戰略，經 2007 與 2010 年兩次修訂，目標是逐步提升核能發電占比，預期 2030 年核能發電將占 53%，預期溫室氣體排放量減少 25%，直到福島核事件發生後，2012 年 5 月 5 日日本政府才全面停用國內 54 座核子反應爐，以火力發電及再生能源填補電力缺口。以上皆可說明臺日兩國在 311 核事件發生前，對於核能都有相當高的重視與依賴程度。 35. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(37) 第三節臺灣能源政策一、臺灣能源狀態 (一) 臺灣能源結構在 1960 年代以前，臺灣主要能源供應以煤炭為主，在 1963 年，煤炭供應占總能源的 60%以上，並且全都來自國產煤炭，以煤炭產業為首支撐各級產業發展，惟當時國際油價低廉，加上國際間，各種機工具開始轉型為石油燃料為主要能源來源，臺灣開始進口廉價且量足的石油，煤炭所占比重大幅滑落，以石油取而代. 政治大自此，石油取代煤炭地位，成為臺灣主要能源來源，於 1977 年達到高峰 80%，立. 之，1967 年石油占臺灣能源來源的比重達到 43.9%，首度超越煤炭所占比重 42%，. 後續因兩次石油危機的刺激，加上後續石油價格居高不下，讓煤炭使用率止跌回. ‧ 國. 學. 升，1984 年時石油與煤炭使用比重再次反轉，也在此同時，次年度(1985 年)核. ‧. 能使用比重達到有史以來最高峰 52.4%。. sit. y. Nat. 我國 2017 年能源總消耗量約為 1.17 億公秉油當量，也隨著臺灣經濟成長逐. al. er. io. 步穩定，社會開始追求能源的品質與穩定，2000 年前後，臺灣開始加速天然氣. v. n. 在火力發電及能源總量中的比重，自 2009 年起用量大幅提升；統計從 1990 年開. Ch. engchi. i n U. 始使用至 2018 年，30 年不到的時間，燃氣發電在能源結構中達到 38.6%，與燃煤發電提供電量相當，成為臺灣電力結構中的主力，反觀核能發電占比為近 35 年來新低；自 2014 年底核一廠 1 號機大修、2016 年 5 月核二廠 2 號機大修，再加上 2017 年 6 月因豪雨沖塌核一廠輸電鐵塔，迫使核一廠 2 號機停機，直至 2019 年 4 月 25 日，核一廠皆未能發電運轉，總總原因皆使 2017 年核能發電量驟降，而核能發電造成的電力缺口主要由天然氣與煤炭補足。 (二) 臺灣能源問題我國主要能源問題有三：高度仰賴化石性能源、孤島集中單向性電網，不利. 36. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(38) 儲存和他國支援、高碳排放產品不利競爭與環境保護，換言之臺灣能源問題有著高依賴性、高化石性能源及高碳排放等問題，加上在上述問題下，還反常的擁有極低的電價供應，呈現出一個以化石燃料撐起的臺灣經濟，並且以低落的能源效率方式使用，而缺乏長遠政策提高自有能源比例也一直都是臺灣國家發展最大的風險，過去半個世紀以來，能源依賴率一直都是 97~99%，僅有少數水力發電及廢棄物發電能算是自給自足，另外反觀臺灣的核能發電，不僅核燃料依賴外國進口，技術及設備也完全仰賴他國，實不能算是自產能源。面對全球的減碳、產業轉型、空汙治理轉型等三層壓力，臺灣能源的困境與. 政治大從 1980 年代開始，因產業政策成功，帶動經濟起飛，為臺灣製造業打下基礎，立. 挑戰是個急需處理的問題，臺灣目前在各類產業的發展中已經達到轉換的臨界點，. ‧ 國. 學. 1990 年代，台商帶著技術與資金，西進大陸，延續代工製造業的優勢，取得市場利基，帶動經濟榮景，然近二十年來，全球化的市場西方國家逐漸走向技術密. ‧. 集的高科技產業，中國則享受了現行製造業的代工優勢，而臺灣卻喪失了各種開. sit. y. Nat. 闢新徑的機會。. n. al. er. io. 當過去臺灣經濟發展起步的優勢：加工出口、代工製造的技術及商業模式無. i n U. v. 法再得到優勢時，這些產業的習性卻沒有使臺灣的下一步進程得到更好的發展，. Ch. engchi. 欠缺新的壓力根源，導致臺灣產業轉型怠惰(周桂田、林子倫，2016)；高耗能與高污染的產業遲滯發展的情況下，也拖緩了核能產業與石化產業的轉型，整個產業鏈面臨結構上的困境。二、臺灣近年能源政策轉型臺灣能源發展歷史最早可以追溯到 1968 年通過「臺灣地區能源發展原則」，並在 1970 年透過此法成立「經濟部能源政策審議小組」，1973 年公布「臺灣地區能源政策」，在第一次國際能源危機(1978 年)發生後(1979 年)第一次修訂「臺灣地區能源政策」，其後每 5~6 年修訂一次，並同年度成立經濟部能源委員會， 37. DOI:10.6814/NCCU201900917.

(39) 在波斯灣戰爭發生時(1990 年)進行第三次「臺灣地區能源政策」修訂(林唐裕、蔡欣欣，2010)。臺灣能源轉型的政策則從 1998 年政府回應京都議定書，首次召開全國能源會議開始，2001 年成立國家層級之行政院永續發展委員會，擬定經濟與社會藍圖、2005 年召開第二次全國能源會議、2006 年召開全國永續經濟會議、2009 年召開第三次全國能源會議、2009 年經濟部推動綠色經濟、《新能源產業旗艦計畫》及《再生能源發展條例》、2010 年行政院推動「低碳經濟」、「低碳社會」發展藍圖，並於 2011 年建構節能減碳行動方案、2011 年因應福島核災，行政院能源局. 政治大源會議並通過《溫室氣體減量及管理法》，於年底提出《國家自願減量承諾》，環立. 重新擬定，並於 2012 年頒佈《能源政策發展綱領》、2015 年召開第四次全國能. ‧ 國. 學. 保署於 2017 年修正「空氣品質嚴重惡化緊急防治辦法」台電應依空氣品質惡化程度配合燃煤電廠降載，並以燃氣電廠補足，這也造成燃氣發電量開始提升並超. ‧. 越燃煤發電量。. y. Nat. (一) 經濟發展型能源政策階段(1998 年以前)：. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. 而發展時程可以分成三個部分(林唐裕、蔡欣欣，2010)：. i n U. v. 此時期能源政策發展特色為支撐經濟成長為首要考量，以穩定能源、提高能源效率、發展能源事業為主軸。 (二) 偏向永續發展型能源政策階段(1998~2004)：此時期能源政策偏向永續發展，除穩定供應能源等上個階段的政策方針外，增加兼顧環境永續能源政策。 (三) 永續能源政策階段(2005 年以後)：自 2005 年起，全國能源會議具體行動方案皆已邁向永續能源政策階段，各部會及產業推動皆朝向 3E(穩定、效率、潔淨)目標邁進。 38. DOI:10.6814/NCCU201900917.