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正式契約與關係治理的替代與互補--長期照顧居家服務委託關係之研究 - 政大學術集成

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Academic year: 2021

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(1)國立政治大學公共行政學系 博士論文. 指導教授:陳敦源 博士. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. 正式契約與關係治理的替代與互補. ‧. --長期照顧居家服務委託關係之研究. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研 究 生:王千文 撰. 中華民國一O三年六月.

(2) 正式契約與關係治理的替代與互補:長期照顧居家服務委託關係之 研究 摘要 【研究動機與目的】「公私協力」已成為當代政府運作與學術研究風潮,然協力 研究實際上忽略一重要議題,即公私部門管理者對於協力究竟抱持著什麼樣的態 度。由於態度會決定人的行為模式,對於在制度與組織層面提出各項能左右協力 成效的要件,但也不能忽略運用這些遊戲規則的卻是代表組織的公私部門管理者。 再者,對於公私協力的研究多採單一經濟途徑,較缺乏整全跨學科領域的實證模 型。基於上述,本研究主要分從公私部門管理者角度,建構融合經濟與社會-心理 的理論途徑,探究公私部門管理者在契約管理上的態度意向「為何」與「如何」 對協力行為產生影響(正式契約與關係治理)。並以目前公私協力中最具爭議且重 要的長期照顧制度做為研究個案。. 政 治 大 【研究設計】本研究主要研究目的有二,其一,探討現階段長期照顧制度中,公 立 私部門管理者對於委託代理的預期、協調運作機制以及對於績效的看法。這個部 ‧. ‧ 國. 學. 份將透過質化訪談方式進行資料蒐集;其二,藉由結構方程模式循證公私部門管 理者對於委託代理的態度,及此態度如何影響管理者的契約管理行為(正式契約 與關係治理),及此行為如何影響協力成效。而本研究實證模型將整合經濟與社 會心理途徑,希冀涵容跨學科及實務現象。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 【研究結果】本研究主要貢獻在於以公私部門管理者為分析單位,建構融合經濟 與社會途徑的公私協力成效模式。同時以質量化方式驗證協力成效理論模式與實 務間的契合度。主要研究發現如下:1、官僚體制在面對行政變革時會產生心態 與行為上的不一致性;2、公部門希冀透過正式契約作為契約運作機制;然私部 門則較偏向於關係治理機制;3、影響契約研擬因素中以社會心理因素較重要於 經濟因素的影響;4、從質量化資料驗證正式契約與關係治理是互補關係而非抵 換關係;5、居家服務委外呈現公私部門雙方的資源互賴,在互動中也透過社會 交換行為以維繫互賴關係的穩定。針對以上發現,在未來實務建議上,可透過組 際信任的培植,來厚植公私協力的理想治理情境;建議將長期照顧管理中心定位 為正式機關而非臨時的任務編組;透過組織文化的潛移默化調整官僚體對於去人 性化的本質,而從重視正式契約轉向關係治理的培植;為求關係治理機制的培育 與應用,契約規範應跳脫交易成本的假定。在未來研究上,建議以時間遞移為主 軸,縱貫式解構協力的動態過程;官僚體制中的組織文化,對於協力本質與行為 的影響將是值得深入討論的議題。. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字:委託代理、正式契約、公私協力、關係治理、協力關係成效.

(3) 目次 目次................................................................................................................................ 1 表次............................................................................................................................... V 圖次............................................................................................................................... V 第一章 緒論........................................................................................................ 1 第一節 研究背景與動機............................................................................ 1 第二節 研究目的與研究問題.................................................................... 4 第三節 研究流程........................................................................................ 9 第四節 小結.............................................................................................. 12 第二章 文獻回顧.............................................................................................. 15 第一節 政府與社會福利服務契約關係.................................................. 15 第二節 委託代理與公私協力:兩種不同的契約管理機制.................. 19 一、 概念意涵............................................................................................ 19 二、 理論基礎............................................................................................ 21 三、 應用於契約制定上的差異................................................................ 23 四、 小結.................................................................................................... 24 第三節 正式契約與關係治理的替代與互補.......................................... 25 一、 正式契約............................................................................................ 25 二、 關係治理............................................................................................ 26 三、 正式契約與關係治理是抵換的........................................................ 27 四、 正式契約與關係治理是互補的........................................................ 29 第四節 契約管理與協力成效的理論評估架構...................................... 30 一、 公私協力績效評估指標建構:協力關係成效的反思.................... 30 二、 影響趨向正式契約或關係治理的相關評估指標建構.................... 38 第五節 小結.............................................................................................. 41. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 第三章 研究設計與方法 ................................................................................. 45 第一節 資料蒐集...................................................................................... 45 一、 方法及其合理性................................................................................ 45 二、 方法運用策略.................................................................................... 47 第二節 我國長期照顧服務概述.............................................................. 48 一、 長期照顧需求日增............................................................................ 48 二、 長期照顧政策演變............................................................................ 48 三、 長期照顧十年計畫服務內容............................................................ 50 四、 長期照顧管理中心之籌設................................................................ 51 第三節 深度訪談與研究個案界定.......................................................... 55 一、 深度訪談的執行過程........................................................................ 55 二、 研究個案的界定過程........................................................................ 57 I.

(4) 三、 第四節 一、 二、 第五節 一、 二、 第六節 一、 二、 三、 第七節 一、 二、. 訪談資料的效度確保........................................................................ 59 理論架構與構念操作化.............................................................. 59 理論模型界定.................................................................................... 59 構念操作化........................................................................................ 62 理論架構暨問卷設計修正:焦點座談與前測.......................... 68 學者專家的焦點座談........................................................................ 69 實務專家對於問卷設計的檢視........................................................ 74 問卷結構、抽樣設計與施測...................................................... 82 正式問卷內容暨量表計分編碼........................................................ 82 抽樣設計............................................................................................ 83 問卷施測過程.................................................................................... 85 資料分析方法.............................................................................. 86 內容分析............................................................................................ 87 結構方程模式分析............................................................................ 88. 第四章 第一節 一、 二、 第二節 一、 二、 三、 四、 第三節 一、. 長期照顧服務使用現況.................................................................... 89 居家服務的兩類模式—「定量委託」及「區域委託」................ 91 居家服務契約執行前的輸入...................................................... 97 私部門參與居家服務委託的動機.................................................... 97 公、私部門對於契約的角色認知.................................................. 102 公、私部門對於契約研擬的態度.................................................. 105 影響公、私部門契約研擬態度的因素.......................................... 108 居家服務契約執行中的轉換與輸出........................................ 110 受託單位承接後居服員的招募問題.............................................. 111. 政 治 大 研究結果(一):長照服務的事實陳述與態度價值 ........................... 89 立 長期照顧服務委外的使用現況.................................................. 89 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 二、 三、 四、 五、 第四節 一、 二、 三、 第五節 一、 二、 三、 第六節. al. Ch. engchi. i n U. v. 公、私部門間在居服提供過程中的人際互動.............................. 113 正式契約與關係規範間的關係...................................................... 116 信任與契約關係.............................................................................. 118 長期照顧管理中心的角色與功能.................................................. 120 居家服務契約執行後的評估.................................................... 129 評鑑對於受託單位的影響.............................................................. 129 公私雙方對於評鑑考核的態度及評鑑指標的看法...................... 130 委員在評鑑過程中所扮演的角色.................................................. 132 居家服務契約執行的態度與價值反思.................................... 134 公、私部門對於互動關係的看法.................................................. 134 公部門所扮演的角色...................................................................... 138 私部門所扮演的角色...................................................................... 142 解構訪談資料暨重構評估架構................................................ 151 II.

(5) 一、 深度訪談資料的解構...................................................................... 151 二、 評估架構的重構.............................................................................. 161 第五章 研究結果(二):契約關係與協力成效的共變驗證 ......................... 175 第一節 樣本特性分析............................................................................ 175 第二節 契約關係與協力成效描述統計................................................ 178 一、 影響契約研擬的外部因素.............................................................. 179 二、 調節因素:組際信任認知.............................................................. 185 三、 正式契約與關係治理機制.............................................................. 189 四、 協力關係成效評估.......................................................................... 194 第三節 公私部門管理者在各概念上的差異性檢定............................ 198 第四節 模型實證分析—結構方程模式的運用.................................... 203 一、 測量模型分析.................................................................................. 203 二、 結構模型分析與假設驗證.............................................................. 209 第五節 小結............................................................................................ 227 一、 公私部門對於各測量題目的態度.................................................. 227 二、 人口統計變項與相關變數的統計檢定.......................................... 231 三、 結構方程模式與假設檢定.............................................................. 231. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. 第六章 研究結論與建議 ............................................................................... 239 第一節 研究發現與討論........................................................................ 240 一、 研究貢獻.......................................................................................... 240 二、 研究發現與討論.............................................................................. 242 第二節 未來實務與研究建議................................................................ 251 一、 實務建議.......................................................................................... 251 二、 未來研究建議.................................................................................. 255 第三節 研究限制.................................................................................... 257. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 參考書目.................................................................................................................... 259 附錄一:台灣長期照護機構品質確保系統重要發展之回顧 ............................... 277 附錄二:長期照顧管理中心服務流程分析表 ....................................................... 279 附錄三:深度訪談題綱-委託單位 .......................................................................... 283 附錄四:深度訪談題綱-受託單位 .......................................................................... 284 附錄五:焦點座談會參考資料 ............................................................................... 285 附錄六:實務專家問卷檢視比較對照表 ............................................................... 307 附錄七:正式施測問卷_委託單位 ......................................................................... 317 附錄八:正式施測問卷_受託單位 ......................................................................... 325 附錄九:委託單位問卷編碼簿 ............................................................................... 333 附錄十:受託單位問卷編碼簿 ............................................................................... 341. III.

(6) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(7) 表次 表1-1 表2-1 表2-2 表2-3 表2-4 表2-5 表2-6 表3-1 表3-2 表3-3 表3-4 表3-5. 研究問題與資料蒐集方法 .............................................................................. 12 社會服務與非社會服務特性比較 .................................................................. 15 委託代理與公私協力間的比較 ...................................................................... 21 委託代理人理論與管家理論間的比較 .......................................................... 22 委託代理與公私協力在契約制定上的比較 .................................................. 23 我國長期照護機構分類及法規現況 .............................................................. 30 研究假設與其理論基礎與相關研究支持 ...................................................... 41 深度訪談題綱與研究面項對應表 .................................................................. 48 長照十年計畫服務項目與隸屬服務類型 ...................................................... 50 深度訪談題綱與研究面項對應表 .................................................................. 55 受訪者一覽表 .................................................................................................. 58 契約關係與協力成效模式操作化指標-以委託單位為例 ............................. 66. 治 政 大 表3-6 專家座談對象 .................................................................................................. 68 立 表3-7 實務專家對象 .................................................................................................. 68 ‧. ‧ 國. 學. 表3-8 焦點座談專家意見彙整 .................................................................................. 72 表3-9 實務專家問卷檢視意見彙整* ........................................................................ 76 表3-10 協力成效評估構念暨指標:以受託單位為主(焦點座談暨前測後) ......... 80 表3-11 各變項計分方式與意義 ................................................................................ 83 表3-12 我國長期照護機構分類及法規現況 ............................................................ 84 表3-13 公私部門樣本回收率 .................................................................................... 85 表3-14 六區受託單位樣本數量比與母體比例一致性檢定 .................................... 86 表4-1 「公部門角色」節點與受訪者部門別的交叉統計 .................................... 141 表4-2 訪談資料綜整 ................................................................................................ 144 表4-3 契約關係與協力成效相關變數操作化指標_深度訪談後 .......................... 168 表5-1 受測者人口統計變項統計表 ........................................................................ 176 表5-2 地區別與單位內部正職居服人員數目的變異數分析 ................................ 177 表5-3 地區別與單位內居服員數目的變異數分析 ................................................ 178 表5-4 不確定性認知--整體長期照顧服務 ............................................................. 179 表5-5 不確定性認知--居家服務 ........................................................................... 181 表5-6 風險認知 ........................................................................................................ 182 表5-7 權力不對稱認知 ............................................................................................ 184 表5-8 組際信任認知 ................................................................................................ 187 表5-9 正式契約認知 ................................................................................................ 190 表5-10 關係規範認知 .............................................................................................. 191 表5-11 正式契約與關係規範的成對比較 .............................................................. 193 表5-12 正式契約與組際信任的成對比較 .............................................................. 193 表5-13 關係治理與組際信任的成對比較 .............................................................. 194. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(8) 表5-14 表5-15 表5-16 表5-17 表5-18 表5-19 表5-20 表5-21 表5-22 表5-23 表5-24 表5-25 表5-26 表5-27. 協力關係成效認知 ...................................................................................... 196 公私部門暨地區別與外衍潛在變數間平均數比較 .................................. 199 公私部門暨地區別與內衍潛在變數間平均數比較 .................................. 201 部門別暨地區別與因素間變異數分析 ...................................................... 202 受託單位組織規模與因素間相關分析 ...................................................... 202 測量模式解釋變異參數估計表 .................................................................. 203 測量模式誤差參數估計表 .......................................................................... 204 調整後測量模式解釋變異參數估計表 ...................................................... 206 調整後測量模式誤差變異參數估計表 ...................................................... 206 信效度評鑑 .................................................................................................. 208 潛伏因數相關係數矩陣 .............................................................................. 208 公部門契約關係與協力成效模式一_測量模式信效度分析 .................... 209 公部門契約關係與協力成效模式一_潛伏因數相關係數矩陣 ................ 210 公部門契約關係與協力成效模式一總效果分解說明 .............................. 213. 表5-30 表5-31 表5-32 表5-33 表5-34 表5-35 表5-36 表5-37. 公部門契約關係與協力成效模式二總效果分解說明 .............................. 217 私部門契約關係與協力成效模式一_測量模式信效度分析 .................... 218 私部門契約關係與協力成效模式二_潛伏因數相關係數矩陣 ................ 218 私部門契約關係與協力成效模式一總效果分解說明 .............................. 221 私部門契約關係與協力成效模式二_測量模式信效度分析 .................... 222 私部門契約關係與協力成效模式二_潛伏因數相關係數矩陣 ................ 223 私部門契約關係與協力成效模式二總效果分解說明 .............................. 226 結構方程模型與假設驗證 .......................................................................... 236. 政 治 大 表5-28 公部門契約關係與協力成效模式二_測量模式信效度分析 .................... 213 立 表5-29 公部門契約關係與協力成效模式二_潛伏因數相關係數矩陣 ................ 214 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(9) 圖次 圖1-1 圖2-1 圖2-2 圖2-3 圖2-4 圖2-5 圖3-1 圖3-2 圖3-3 圖4-1 圖4-2 圖4-3. 研究流程 .......................................................................................................... 11 長期照護機構品質管理概念架構圖 .............................................................. 32 績效價值比較圖 .............................................................................................. 34 平衡計分卡應用於政府部門及非營利組織之架構圖 .................................. 36 契約管理與協力關係成效因果模式圖(初始模式) ....................................... 43 契約管理與協力關係成效因果模式圖(修正模式) ....................................... 44 長期照顧服務制度執行架構 .......................................................................... 53 契約管理與協力成效SEM路徑圖(初始模式) ............................................... 60 契約關係與協力成效SEM路徑圖 ................................................................. 62 契約委外流程 .................................................................................................. 96 居家服務系統多元關係動態圖 .................................................................... 111 契約關係與協力成效SEM模型_深度訪談後 ............................................. 166. 治 政 大 圖5-1 公部門契約關係與協力成效模式一路徑圖 ................................................ 212 立 圖5-2 公部門契約關係與協力成效模式二路徑圖 ................................................ 216 ‧. ‧ 國. 學. 圖5-3 私部門契約關係與協力成效模式一路徑圖 ................................................ 220 圖5-4 私部門契約關係與協力成效模式二路徑圖 ................................................ 225. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(10) 「關係式契約已為『主流』;交易式契約已遭『淘汰』」. -Robert Schwarts(2005:69) 1 「注意你所想的,因為它們會變成所說的話;注意你所說的,因為它們會變成實際 的行為;注意你的行為,因為它們會形成習慣;注意你的習慣,因為它們會形成你 的人格;注意你的人格,因為它們會影響你的命運」. - Lao Tzu (1972) 2. 第一章. 緒論. 政 治 大 第一節 研究背景與動機 立 ‧. ‧ 國. 學. 在福利國家(the welfare state)概念下,公共責任已迅速蔓延到健康、教育與社 會安全各領域,愈來愈多比例的國民生產毛額被投入到社會服務上(古允文 譯, 1996:2)。英國自柴契爾夫人開始,即積極與私部門互動以提供公共建設與服務, 如推行民營化政策,以簽約外包、業務分擔、共同生產等方式為之。然而,政府 仍需負起財政籌措、監督與政策執行成敗之責(江岷卿、林鐘沂,2000:367)。美 國的民營化運動中,「委託代理」(principal-agent)幾乎成為民營化的代名詞 (Brudney, Cho & Wright, 2009: 118)。自1970年代民營化風行開始,委託外包 (contracting out)即居於主導地位,令私部門或第三部門參與公共服務的提供,藉 以降低成本提高服務品質,進而打破以往政府壟斷形象(Kettl, 1997)。在委託代理 下,公部門希冀以低成本獲取高服務品質,因而在交易成本經濟學的導引下,為 有效控制交易成本,紛紛與私部門採取嚴格的正式契約擬定。而自1990年代開始, 「公私協力」(public private partnerships)取代委託代理成為世界各國民營化政策 的主要工具(Osborne, 2000: 1)。3在協力的呼籲下,公私部門被要求一同參與提供. n. er. io. sit. y. Nat. al. 1 2. 3. Ch. engchi. i n U. v. 原文如下:“Relational contracting is ‘in’; transactional contracting is ‘out’. ” 原文如下:“Watch your thoughts; they become words. Watch your words; they become actions. Watch your actions; they become habit. Watch your habits; they become character. Watch your character, it becomes your destiny. ” 公私協力的界定概可分為三種不同途徑,大致上區分為廣義、狹義與光譜式的界定。其中以光 譜式的界定較為多數學者所支持(Bryson & Crosby, 1992; Rogers et al., 1982; Webb, 1991; Gray, 1989; Mattessich & Monsey, 1992; Hall et al., 1977)。該途徑認為協力是由合作(cooperation)、協 調(coordination),以及協同(collaboration)三者所組成的一連續集合體所謂「合作」是一種非正 式的關係,在合作關係中並未有界定明確的任務與結構,資訊的分享是被動的,權力保留在各 參與組織本身。「協調」比起合作有較正式的關係,彼此參與共同的規畫並建立相互溝通的管 道。但權力仍保留在各參與組織。相對的,「協同」關係是一種持久的關係,具有明確的結構 以及對於共識的承諾。此關係的維繫是依賴於明確的規劃與可信的溝通管道。協同組織的權力 來自於各參與組織願意被該協同組織規範的意願。 1.

(11) 公共服務的傳遞,彼此間越來越沒有明顯的界線,且係水平的對等地位。由此觀 之,公私協力與委託代理大相逕庭,它打破了潛藏在委託代理中契約制定的層級 關係,而講求公私部門的社會互動關係(關係治理,relational governance), 4著重 公私雙方的對等、互信、資訊分享、相互依賴與長久的合作關係。姑且不論委託 代理亦或公私協力這兩項政策工具的本質差異,形式上兩者均透過契約的簽定, 合法化兩者的互動關係(Alford and O’ Neil, 1994; Considine and Painter, 1997)。政 府業務不斷透過契約方式,原本由政府單方面傳輸公共服務,取而代之的,由私 部門扮演起服務傳遞者(Gray, Jenkins, Leeuw and Mayne, 2003; Slyke, 2009:140-41; Grimshaw and Hebson, 2005; Brudney, Fernandez, Ryu & Wright, 2005)。 契約制訂的治理模式雖可有效減少政府支出、增加彈性、改善服務品質等效 益(Ke, Wang, Chan & Cheung, 2009; Trafford & Proctor, 2006; Cheung, Chan & Kajewski, 2012; Richter, 2004; Grasman, 2009; Jacobson & Choi, 2008; Jefferies, 2006; Yang, Hsieh & Li, 2010: 77; Crystal, Bowen,& Karl, 2011);但也有多數研究 者提出會有反效果產生的可能,譬如效率未能如預期提升、成本提高、資源配置 失當、服務品質低落等(Boyne, 1998; Allen, 1989; Barrera, 1997; Botkin, 1999; DeHoog & Stein, 1999; Hatry, 1983;陳重安,2011:112)。當前對於契約制定的 研究過於規範性的色彩,欠缺實證資料為佐證;對於契約制定中績效的非效率面 證據,也掌握過少;對於如何將信任關係的研究,運用在契約管理上的知識也未 臻成熟。Lynn(1998)曾言,身為公共行政學者,或許可致力於整合社會、經濟、 政治與心理學的理論模型,使新公共管理與委託代理能變成一個奠基在跨學科理 論上的公共行政遺產(陳重安,2010)。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 近年公私協力的研究主要著重在制度與組織層面的探討,多數著重在討論 與驗證促進有效的協力執行要件。在一項針對公私協力文章所進行的後設分析 (meta-analysis)研究指出,公私協力研究的相關議題概可歸為七大類目,包括投資 環境、採購議題、經濟能力、財務議題、風險管理、治理議題與整合性研究,其 中以風險管理與整合性研究屬多數(Ke et al., 2009: 1081-1082)。 5而不管議題屬性 為何,多數均希望透過質量化的實證方式,找出有利於協力執行的成功要件 (Sadao & Robinson, 2002;Meier & O’Toole, 2001;Alexander et al, 1998;Bazzoli et al, 1997;Jack & Phillips, 1993;Barr, 2007; Kwak et al, 2009; Li et al, 2005; Trafford 4. 5. Ch. engchi. i n U. v. 關係治理著重在組織間隱含超過正式契約的範圍,組織間的互動是鑲嵌在社會關係中的,治理 將出現在社會關係中的價指與同意的過程(Heide & John, 1992)。關係治理強調契約的擬定是採 不完整(incomplete)的型式,藉由不完整的型式以保留空間,有利於未來雙方透過社會關係的互 動,討論出適切的回應做法(Macneil, 1978)。而這樣的不完整契約的擬定也算是一種針對有限 理性的呼應(Milgrom & Roberts, 1992)。 各項類目中主要涵蓋的研究議題如下:1、投資環境有協力指導方針、政府態度、公共觀點; 2、採購議題有計畫界定、契約協商、競標者的選擇;3、經濟能力有財務可行性、財政能力、 最小收益;4、財務議題有資本結構、財務來源、資本投資、支付機制;5、風險管理有風險界 定、風險評估、風險分配、風險管理、財務風險、政治風險與市場風險;6、治理議題有關係管 理、標的利害人管理、合夥管理;7、整合性研究有重要的成功協力因素、最佳實務、正負向影 響協力要件、知識創新。 2.

(12) & Proctor, 2006; Grasman, 2009; Cheung et al, 2012; Jacobson & Choi, 2008)。這樣 的研究現況,對於台灣在政府運作與學術研究上帶來什麼樣的意涵? 台灣政府現階段對於公私協力的運用仍在少數,多數主要是委託代理,亦即 仍保有層級概念的公私部門間的合作關係(Brudney, Cho & Wright, 2009)。有效執 行協力要件的研究結果似無法直接運用在委託代理的政策工具上,畢竟兩者對於 公私部門間的關係有著極為不同的假定;而在學術研究上,台灣現階段多集中在 協力體系自身的績效評估(陳恆鈞、張國偉,2006;王千文、陳敦源,2012);以 網絡觀點進行協力中,組織層面相關議題的探討(李宗勳,2001;孫本初、鍾京 佑,2005;史美強、王光旭,2008),以及,聚焦在公民社會中有關公民性、參與 性精神的提倡等(江明修、曾冠球,2002:13;江明修、鄭勝分,2002;李宗勳, 2004,2009;杜文苓、彭渰雯,2008;林淑馨,2009)。以上研究,不論是著眼於 協力體系自身或者網絡觀點的組織間研究,甚或是呼籲重視公民精神的規範性研 究,實際上都忽略了一個重要層面,亦即,公私部門契約管理者個人層面的討論 與行為驗證。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 態度會正向影響人的行為模式(張潤書,2000:265;Berelson & Steiner, 1964)。 如同Lao Tzu (1972)所說的,態度會決定人的所思所想。公私部門管理者對於委 託代理及公私協力兩種不同治理機制的態度,應會影響他對於正式契約擬定時的 嚴謹度,及與對方互動的關係行為。綜觀前此的研究積累,卻都忽略了這樣一個 重要層面的討論。這樣的論點也獲得近期研究的證實(Yang, Hsieh & Li, 2010: 77; Van Slyke,2006)。現階段,協力研究多聚焦在網絡觀點的組織間層次,鮮少提 及 組 成組織間協力型式的個體層次(O’ Leary, Gerard, and Choi, 2011: 4)。 6 Huxham(2000)即認為,個體與個體的互動關係,即代表著組織與其他組織間的協 力,此才是協力方案能被有效被落實的根基。Huxham(2005)曾對協力研究中的個 體間關係做了以下的說明:. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 合作,當然是由個人所組成。這些不同的個人各自連結著不同的組織,而再由 這些組織形成協力網絡。他們具有代表性職能,在協力活動過程中,這些個人 在不知不覺情況下,對於協力制度、參與協力的組織,以及參與協力的個人, 談論著他們的目標(Huxham, 2005:84) 7. 6. 7. 這樣的觀點實來自於合作優勢(collaborative advantage)提倡者—Chris Huxham的倡導。Huxham 早期在研究協力議題時,主要是從組織層次的研究途徑出發,提出協力能力(collaborative capability;Huxham, 1993),強調協力是發生在組織與組織之間,而非在個體與個體之間(Huxham, 1996)。但在幾年後,其轉變了協力研究的分析單位,從組織層次轉為代表組織的個體層次 (Huxham, 2005: 74)。 Collaborations are, of course, enacted by individuals. …[T]hese individuals are generally linked to the various organizations that form the collaboration. Commonly, they are acting in a representative function. In the course of collaborative activities, such individuals tend implicitly (and often unwittingly) to converse about their aims, and those of their partners at three levels: the level of the collaboration; the level of the participating organizations; and the level of the participating individuals 3.

(13) 其後研究,也陸續指出領導者在協力體系中所佔有的分量(McGuire & Silvia, 2010;Getha-Taylor, 2008)。而台灣關注個體層次的協力研究則相對缺乏,目前僅 Yang, Hsieh & Li(2009, 2010),然Yang等的研究,是探討公私部門管理者對於協 力績效的感知差異(2010),以及討論政府部門管理者所具備的協力能力與績效的 關聯(2009)。前者,雖可觀察到公私管理者對於績效感知的異同,但無法進一步 瞭解,公私管理者與績效間具有什麼樣的關聯;後者,雖探討管理者的管理職能 對於績效的影響,但卻僅限於政府部門。植基於上述的研究現況與觀察,本研究 將分從公私部門的管理者出發,嘗試建構整合經濟與社會-心理途徑模型,討論 公私部門管理者對於契約管理的態度,以及這些態度將如何影響正式契約與關係 治理等契約管理行為的運用,最後,對於契約管理的運作行為將會對於協力成效 產生甚麼樣的影響。. 第二節. 立. 治 政 研究目的與研究問題 大. ‧. ‧ 國. 學. 近年來,「公私協力」(public private partnerships)已成為當代政府運作與學術 研究的風潮。各國政府為了能有效運用此新典範的政策工具,紛紛成立相關機構, 如美國由公私部門建立的「全國公私協力委員會」 (The National Council for Public Private Partnerships, NCPPP)、英國財政部成立的「英 國 合 夥 經 營 機 關」 (Partnerships UK)、加拿大政府與私部門組成的「加拿大公私協力委員會」(The Canadian Council for Public-Private Partnerships)、菲律賓政府所成立的「公私協力 中心」(Public-Private Partnership Center)、台灣政府在行政院下設立「促進民間參 與公共建設推動委員會」(Private Participation in Infrastructure Projects)。而相關統 計數據也可佐證,如英國政府截至2004年底運用協力型式所執行的方案已達677 項,而德國計畫自2006年至2010年用於運輸與都會營運維修的協力方案達到 7,000億歐元(歐陽承新,2006:8-10)。Ke, Wang, Chan & Cheung(2009)以公私協 力的相關字詞在搜尋引擎中搜索,發現協力相關文章自1998年的95篇成長到2008 年的266篇。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 協力之所以如此吸引人,主要來自於它本著能解救政府財政困境、舒緩行政 負擔、打破官僚的層級節制、改善服務品質、政府可以更聚焦與發現重要的社會 議題、長期合作關係促使私部門更瞭解民眾需求、私部門比政府有更專業的技能 提 供 服 務 等 優 勢 (Walker, Mulcahy, Smith, Lam & Cochrane, 1995; Ghobadian, Gallear, O’Regan, & Howard, 2004; Cheung, Chan & Kajewski, 2009)。這波浪潮可 謂為新公共管理(New Public Management, 以下簡稱NPM)的再延伸,市場精神被 引入政府運作過程,以往居於主導地位的政府,漸漸的失去其主要影響地位。 Kettl(2000)在「治理轉換」(The Transformation of Governance)一文中即提出質疑, 政府如何可以在單一場所進行協調統合﹖又如何能從層級節制的預算控制上,與 非政府的多元夥伴進行合作﹖可見,政府與民間在治理互動上,會更趨向於頻繁 4.

(14) 且不像以往那樣的壁壘分明,之間的界線將越趨模糊(Catanese,2004;吳英明, 1999;李宗勳,2001)。 不論是委託代理亦或是公私協力,兩者雖本質不同,但型式上均透過公私部 門管理者以契約簽定的形式,達到與私部門一同提供公共服務的傳輸。這樣的事 實現象,呼應前此本研究所提出的一個觀點,究竟公私部門的管理者,對於契約 的制定會趨向於嚴格的正式契約擬定,或者是較偏向以社會關係為基礎的關係治 理,實繫於公私部門管理者本身對於與他方進行公共服務傳輸的過程中,所衍生 交易成本的不同態度有關。本研究認為,公私部門管理者在契約簽定的過程中, 即已決定未來該契約方案究竟較偏向委託代理型式,或是較偏向公私協力。再者, 究竟是委託代理較有助於協力績效,還是目前正大力提倡的公私協力較有助於協 力績效的達成。同時在下列兩點考量下,形成本研究第一個研究目的。首先,當 前對於政府委託代理進行的研究過於規範性的色彩,欠缺實證資料為佐證;其次, 以跨學科知識來瞭解契約管理行為,也尚未成熟(Lynn, 1998; 陳重安,2010)。基 於以上討論,促使本研究以公私部門間共同提供公共服務傳輸為主題,關注其中 公私部門管理者對於此共同傳輸公共服務的態度與行為,及其對於協力成效的影 響,並藉以整合經濟和社會-心理途徑,架構出融合跨學科知識的協力成效模型。8. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. 在公共行政領域中,已有多數學者致力於討論公私部門一同合營傳輸公共 服務的治理效益與實務問題,以及該如何有效運行。孫本初、傅岳邦(2010)即針 對這樣的現象撰文描述形容此為契約型政府(contractual government)。契約型政府 的成功關鍵在於,透過公私雙方的協力關係,將純粹市場的契約文化(contract culture)轉化為協力的夥伴文化(partnership culture),透過共同參與(cooperative)、 協力同工(collaborative)以營造互信互惠、風險共承的夥伴關係(partnership)之治理 效應(Glendinning, Power, & Rummery, 2002: 7-11;轉引自孫本初等,2010)。該文 整理國外學者的論點後提出,在福利服務委外的準市場機制中,運作成功的前提 乃是奠基在健全的市場結構、消費者與供應者之間有足夠的資訊交換,和不確定 性降到最低,以及供應者有供應的動機,而且最重要的是提供服務者並不會因利 潤考量,而選取有利於己的消費者(孫本初等整理自Le Grand, 1982;姚蘊慧,2004: 25)。這讓我們意識到,社會福利服務雖然由單方的政府供給轉變由多家私部門. n. er. io. sit. y. Nat. al. 8. Ch. engchi. i n U. v. 本研究最重要的研究目的即是針對,以文獻檢閱與深度訪談為基礎所建構的契約與協力關係的 模型,進行量化的驗證,檢視跨學科知識所建構的理論模型,探討正式契約與關係治理對於委 託代理執行績效的影響。再者,本研究預計透過結構方程模式(Structure Equation Modeling, SEM) 的統計分析方法,驗證本研究所提出的變數間的關聯性假設。Jöreskog與Sörbom(1993;轉引自 黃芳銘,2009:50)提出檢定一組資料的共變矩陣,有三種情境,其中之一即為「競爭模式策略」 , 這樣的共變矩陣的檢定策略,乃是從數個替代的理論模式或競爭模式,藉蒐集一組經驗資料, 來檢定哪一個理論模式與經驗資料最配適。競爭模式策略是相當好的策略,因為,通常在現實 世界裡,一種社會現象並非只有一種理論模式可以解釋,其往往有多個理論的解釋方式。哪一 種解釋的方式最好,在過去的統計方式很難加以處理,而SEM正可以解決這樣的問題(黃芳銘, 2009:50)。因此,本研究將透過結構方程模式來驗證究竟是基於經濟學觀點的正式契約對於績 效的影響較顯著,亦或是奠基在社會關係的關係治理較會影響協力成效。 5.

(15) 競爭後,由優勝者本其專業技能與資源的優勢,代為提供專業服務的準市場機制 (quasi-market),仍存有許多問題。 再者,也有針對公私部門一同合營傳輸公共服務的經濟觀點提出批判。陳重 安(2010)即呼籲針對長久以來從經濟觀點進行委託代理的研究,因回歸至公共行 政的非經濟面向。新公共管理的政策工具,除了可達到經濟途徑所要求的彈性與 效率外,也應以社會-政治途徑的觀點,來檢視委託代理的實務,從政策達成的效 能面,來觀察政府運用委託代理的政策執行成效。也有學者從另一種角度提出, 委託代理除了正式契約的制定外,也應重視所謂關係契約(relational contracts)的 建立。此種契約可稱之為「契約靈魂」(spirit of contract),也可稱之為準市場契約 (quasi-contracts)或非商務契約(unlike commercial contracts)。在這個契約關係中, 著重公私雙方的互動關係,強調彼此貢獻心力的意願(Wong, 2008: 100)。Van Slyke(2006)即從經濟學與社會心理學的觀點,以質化方式探討立論於代理人理論 與管家理論的委託代理關係中的私部門角色。研究結果指出,合作初始,私部門 的角色是委託代理關係,但在時間的遞移下,雙方的關係將可能走向管家理論 (principal-steward )。由此可看出,私部門的角色似不若交易成本經濟學所假定的, 代理人均會有所謂的投機行為。此時,這樣的契約關係將較似於公私協力所寄望 的關係契約。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. 目前國內公共行政領域對於委託代理的研究較著重在質化的討論,對於協 力績效的測量上較缺乏相關循證資料。其中,Yang, Hsieh & Li(2010)曾針對中央 與地方政府的公共管理者,與私部門受託者,進行跨不同業務委外服務的問卷調 查,主要研究目的是比較公私部門管理者對於績效的看法是否存有差異。研究指 出,身處不同政府層級的公共管理者,對於績效的看法有顯著差異,身處中央層 級的公共管理者,對於績效的評估往往低於地方政府的公共管理者。再者,公私 部門管理者對於績效不同面向的看法,也存有顯著不同。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Yang, Hsieh & Li(2009)也曾探討過公共管理者的契約管理能力與績效間的 關聯性。研究結果指出,管理能力與績效間的關聯是非線性的,且其中的複雜性 多來自於時間變數的影響。Meeyoung & Scott(2010)也曾針對委託代理的績效進 行討論,主要在論證受託者競爭力的有無,是否會對於委託代理的執行績效有顯 著影響。實證結果顯示,私部門不論是營利或非營利組織,對於契約執行績效並 沒有顯著關聯。而該研究也指出公私部門的管理能力,對於契約執行績效是具有 顯著相關性的。對於契約管理能力與績效的關聯性呼應了Yang等(2009)的研究。 另一方面,台灣自1980年代起,隨著政府宣布解嚴後,社會福利利益團體為 爭取自身權利或宣導福利理念,採取社會運動方式爭取權益,也迫使政府相對大 幅增加社會福利預算,惟在行政人力有限的狀況下,善用民間資源共同推展福利 服務便成為解決問題的較佳策略(陳武雄,1997:8-9)。如同西方國家,自1970年 代起,就不斷面對持續增加的社會福利需求,以及財政不斷緊縮的兩股壓力,開 始紛紛進行有關福利服務的改革措施,主張引入非政府部門的力量(林萬億等, 6.

(16) 1997:5)。再者,老年人口的暴增是目前全球健康的重要議題,也是影響未來社 會的關鍵因素,如何滿足其引發的醫療與長期照顧需求,將是全球健康與照顧體 系所必須面對的挑戰(Drucker, 1998;吳淑瓊,2005:7)。在上述福利需求與老年 人口漸增的壓力下,長期照顧推動與發展將越顯重要。 台灣自1993年9月底,65歲以上的老年人口比率已達聯合國世界衛生組織 (World Health Organization, WHO)所訂的「高齡化」社會指標,佔總人口比率為 7.09%,2011年更上升至10.9%(內政部統計處,2011),上升的速度已與世界老化 最快速的日本相當。根據行政院經建會的推估,至2060年,65歲以上的人口將會 佔全國人口的39.4%。屆時,每1.2個青壯人口就要扶養一位老年人口(行政院經濟 建設委員會,2010:14-19)。長期照護的對象也包含身心障礙者,全國領有身障 手冊的人數亦不斷上升,至2011年止總計有109萬人,占總人口比率的4.71%(內 政部統計處,2011)。隨著人口老化及身心障礙者急遽增加,產生疾病型態慢性 化、健康問題障礙化、照顧內容複雜化、照顧時間長期化等問題,導致長期照顧 需求與日俱增(陳淑芬、鄧素文,2010:5)。可預見的是,長期照顧制度的運作也 將越來越仰賴公私部門間的互動。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 在面對人口老化與長期照顧需求快速增加的情況下,為建構完整的我國長 期照顧體系,保障身心功能障礙者能獲得適切的服務,增進獨立生活能力,提升 生活品質,以維持尊嚴與自主,行政院於2007年核定「我國長期照顧十年計劃」 (以下簡稱十年計畫)。十年計畫以「在地老化」(aging in place)為服務發展核心, 照顧服務資源開發以縣市為中心,透過縣市政府之社政、衛政間協調合作,共同 研議整合計畫、統籌運用預算之作法推動長期照顧;並採「引進民間參與」的實 施策略,透過民營化的購買服務方式,鼓勵相關資源之建置,加強民間對相關照 護服務之參與,以發揮擴展服務提供單位的數量,及多元化服務模式的功能。透 過政府提供社區服務營運所需的財源基礎,藉此引進民間專業資源,建構多元且 完整的社區照顧網絡(行政院衛生署,2007)。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 但在學術研究上我們發現,台灣社會福利服務委託代理,仍存有以下幾點可 能的「迷失」待進一步的考驗,如委託代理制度可在競爭機制中獲取效率、公部 門在市場機制中以較低的成本獲得高品質的服務提供、公部門可以掌握代理人在 服務提供上的品質、目前的甄審及評鑑制度可以保證代理人的產出、民間社會因 此更為繁榮、民營化讓公私部門雙贏(劉淑瓊,2001:26-41)。另一方面,在社會 工作領域中,從現有的文獻我們可以大致歸納出兩個方向,一者,著重於批判此 社會福利服務委外的準市場機制;另一著重於此準市場機制下的課責機制。 就批判準市場機制而言,黃源協、蕭文高(2006)即以質化內容分析方法,透 過蒐集分析契約文件,分析目前地方政府契約內容中的管理機制,並了解契約管 理者在整個契約流程中,所遭遇的困難。這些困難包括對於契約內容的規範、契 約管理者本身才能與機制的挑戰。並提出四點解決之道,包括跨單位的合作與協 商、社會工作才能的更新、績效評估指標的再思考,以及健全契約管理制度等。 7.

(17) 陳燕禎(2008)也曾呼籲政府應重視社會福利服務的本質,不應令其在市場機 制中,造成弱勢者喪失其基本福利需求滿足的權利。基本的福利需求與照顧服務 仍必須由政府擔負基本的照顧責任,透過多元部門的市場供給,由供給者轉變為 購買者之際,應擔負起照顧產業規範者的角色,唯有如此,才不會在照顧福利服 務與產業發展之間,產生執行衝突或缺口。另有相關社會工作者從伊甸基金會的 實際服務經驗與資料中,歸納出現階段政府在民營化政策上所潛藏的缺失,包括 政府補助時的財源不具穩定性、城鄉差距與受託單位體質不同造成服務品質提供 參差不齊、評鑑成績複雜化導致機構對於成績的重視替代了服務提供的品質關 注、持續委託的不確定性影響員工及受顧個案權益 (黃琢嵩、吳淑芬、劉寶娟等, 2005)。 對於社會福利服務委外課責的研究,劉淑瓊(2001)認為相關決策者、民營化 研究與實務社群應將「成果管理」作為民營化政策的規劃與執行重點,並致力於 相關技術的研究與開發,以保留社會服務民營化的優勢,破除迷思降低負面效應。 以績效管理作為政府社會福利服務委外的課責機制,此課責機制應包含三個構 面,即法律、政治與專業等。目前台灣社會福利服務委託代理在管理主義與行政 法原則的課責面表現,不盡如人意,可能原因在於缺乏有效的競爭市場所致。同 時,由於社會福利服務委外體系在法律與專業課責上尚未成熟,因此轉而著力於 政治課責,藉以自我證明正當性以取得更優越的受託條件,呈現政治課責掩蓋過 法律與專業課責的現象,使得政府更難成為一個精明的購買者。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 政府目前對於社會福利服務委外的績效課責,仍著重在輸入、過程與輸出面 的績效課責。社會福利服務委外的評鑑,雖趨於制度化與細緻化,但若加以仔細 分析,將會發現仍以過程與輸入測量為主,對於成果測量的比例相當低(黃源協 等,2006:192-3;劉淑瓊,2001:36)。其中,也不乏有社會領域的研究,針對 公部門在社會福利服務委外的能力上有所著眼,Hannah, Ray, Wandersman, & Chien(2010)即指出,政府社會服務單位在未來應以績效做為契約關係的基礎 (performance-based contracting),著重委託單位與受託單位間的協力機制,以有效 落實契約執行。. Ch. engchi. i n U. v. 透過上述對公共服務傳輸以公私合營形式所做研究的相關討論,我們大致 上可將其歸類為幾個研究面向,其一,聚焦在討論社會福利服務委外該準市場競 爭機制的不完整性所導致的缺失;其二,著重在委託與受託單位間對於契約管理 能力的探究;其三,討論委託代理的執行成效,進一步者透過質量化方式驗證契 約管理能力與委託代理執行成效間的關係。如多數研究所言,雖然以公私合營形 式傳遞公共服務有其缺失,然環視現在的民主政府,無不以此形式作為民營化政 策的主要工具,也因此有學者以契約型政府稱呼此種現象,而這樣的趨勢在未來 也勢必會持續發酵。姑且不論其所存在的缺失與否,政府對於契約管理的能力與 績效成果的重視,應是未來發展的重點。民營化與績效契約在近幾十年有不斷增. 8.

(18) 加的趨勢,但其中對於公私部門管理者如何有效經營契約與協力關係的討論仍相 當缺乏(Crystal, Bowen, & Karl, 2011)。 再者,雖有文獻致力於討論績效與契約管理的關係,但多僅止於質化上的論 述;且在理論基礎上多採單一經濟學途徑,較忽略非經濟學為基礎的理論觀點。 雖有為文呼籲重視非經濟面者,但也僅止於文獻上的論述歸納,缺乏實證資料的 數據驗證。本研究即是從這樣的研究現況出發,整合經濟、社會與心理學觀點, 提出契約關係與績效的理論模型,並以結構方程模式驗證事實資料與理論模型間 的契合度。 至此,我們可發現,社會福利服務的委託代理市場,實際上並不具備完全的 競爭機制,與原先冀望透過市場機制破除缺乏彈性的官僚體系的理想有所衝突 (Van Slyke, 2003: 298-9;劉淑瓊,2001/2008;黃源協、蕭文高,2006)。新公共 管理透過市場競爭機制追求效率目標,藉由競爭令購買服務者,能在優勝劣敗的 選擇機制中,選擇有利於己的服務提供者。但另一方面,服務提供者也可能在市 場中,基於利潤的考量而選擇有利於己的消費者(姚蘊慧,2004:42)。由此可見, 基於市場競爭機制優勢而採用的公私合營形式,卻可能在社會福利服務市場中, 無法獲得有效的發揮。對於這樣契約關係的問題,本研究預計進一步從經濟與社 會途徑的觀點,檢視其中公私部門的互動狀況,以及服務受託者對於社會福利服 務供給體系的看法。基於上述討論,形成本研究主要兩項研究目的如下所示:. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. 一、 公、私部門在社會福利服務委外中對於公私合營的態度,及此態度對契 約管理行為的影響。. io. er. 問題一:公、私部門管理者對於契約及協力的態度認知。. 問題二:公、私部門管理者對於契約及協力的態度認知,如何影響彼此對於契約 管理的行為。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 二、 公私部門在社會福利服務委外的運作評估。. 問題三:公、私部門管理者在契約管理的互動行為,如何影響協力成效。 問題四:長照服務協力成效應如何界定,以及該涵蓋哪些層面與指標。. 第三節. 研究流程. 本研究流程如圖一所示,區分研究前、中、後三個期程。研究前期主要為文 獻檢閱與深度訪談階段,藉以建立具實務基礎的理論評估架構。透過深度訪談整 理有關目前社會福利公私合營的相關運作機制、以及委託與受託單位對於契約關 係管理的認知態度與行為認識;同時,從理論上探討委託代理與公私協力的理論 基礎與差異,藉由上述實務與理論上的爬梳歸納,建構本研究欲透過SEM進行理 論驗證的統合概念架構。透過理論與現有制度運作的瞭解,在第一階段結束後, 9.

(19) 將以此理論評估架構為基礎,提出量化驗證的評估指標,並針對評估架構中所涉 變數進行操作化,形成未來問卷施測時所需的測量題目。 研究前期對於評估架構及操作化指標建立後,隨即進入研究中期階段。第二 階段的主要目的是問卷設計與調查執行。在問卷設計與施測上,主要係以前一階 段的評估架構為基礎進行問卷建構。為使架構更為周延、完整,以及指標發展更 能貼近實務意義與施測可行性,將透過專家座談方式,從學理與實務面向,針對 本研究所建構的變數與測量指標提供意見,提高本研究在變數與指標上的意義與 適用性,以及確保施測結果於未來能實際應用於政府的契約管理。因此,該階段 將舉辦專家學者的焦點座談,以其專業知識與實務經驗,檢視本研究第一階段所 提出的評估架構與問卷。而在專家座談後,為了能更進一步確保問卷測量題目的 指涉明確具體,未免因受測者對於題目理解的差異過高,影響問卷施測的信效度, 因此,在焦點座談後以前測形式針對公、私部門實務界專家,以其長期參與委託 的實作經驗,檢視問卷題目的可行性與可測得性。最後,根據上述結果完成本研 究最終理論模型、評估架構與施測問卷,並在該階段完成問卷的發放與回收。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 研究後期為問卷量化資料的整理與分析,以及其與訪談資料間的對話。問卷 資料在經過登錄(coding)後,將以LISREL統計分析軟體進行共變結構的驗證。同 時,本研究也將就第一階段所蒐集的訪談資料,與第二階段所獲得的量化數據, 進行比較分析與對話,最後提出本研究結論與建議。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(20) 確立研究主題. 研究前期 背景資料及文獻蒐集. 相關理論整合. 深度訪談. 國內外相關文獻檢閱. 契約關係與長照協力成效 評估架構. 研究中期. 問卷前測. ‧ sit. y. Nat. n. al. 私部門(郵寄問卷). er. io. 公部門(郵寄問卷) 1.各縣市業務承辦人 2.科長. 研究後期. 學. ‧ 國. 立. 治 專家座談 政 評估指標與問卷內容大. Ch. engchi. i n U. 1.. 問卷資料分析比較. 2.. 質、量資料比較. 結論與建議. 圖1-1 研究流程 資料來源:本研究 11. v. 1.各縣市受託單位 2.管理者.

(21) 第四節. 小結. 綜整上述討論,本研究試著歸納相關研究問題與其配適的資料蒐集方法,以 求清楚呈現說明如下: 表1-1 研究問題與資料蒐集方法 研究目的. 研究問題. 資料蒐集. 資料來源/受訪對象. A 對於公私協力 A1 公、私部門管理者對於公 1. 文獻分析 的態度差異, 私協力的態 度及其 對 協 2. 深度訪談 及其對於公、 力環境的認識 私雙方互動行 A2 公、私部門管理者對於協 1. 深度訪談 為的影響 力的態度及環境認知,如 何影響契約管理. 1. 中英文學術期刊論文 2. 縣市政府委託與受託 單位 1. 縣市政府委託與受託 單位. 政 治 大 A3 契約管理行為如何影響 1. 文獻分析 立 彼此的互動. 1. 中英文學術期刊論文. 2. 深度訪談. B1 社會福利服務委外協力成 1. 文獻分析 效評估架構的建立 2. 深度訪談. 2. 縣市政府委託與受託 單位. y. Nat. 3. 焦點座談. 1. 中英文學術期刊論文. ‧. ‧ 國. 學. B 社會福利服務 運作評估. 2. 縣市政府委託與受託 單位. sit. 3. 相關學者專家. B3 社會福利服務委外契約管 1. 問卷調查 理的建議 2. 深度訪談. 1. 縣市政府委託與受託 單位. n. al. er. 1. 縣市政府委託與受託 單位. io. B2 公、私部門管理者在契約 1. 深度訪談 關係中的互動行為,如何 2. 問卷調查 影響協力成效. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源:本研究 承上,本研究的分析方法將隨研究流程,依序回答相關研究問題,後續章節 簡介說明如下: 第二章藉由搜集相關的文獻資料,初步提出本研究評估契約關係績效的理 論模式。主要討論議題包括:1.現階段政府與私部門在社會福利服務委外的關係 與研究現況;2.討論委託代理與公私協力差異,並說明這兩項政策工具背後所隱 含的理論基礎,以及這些差異對於本研究而言有何重要性;3.探討契約關係對於 委外績效的關聯性,藉以提出本研究評估架構;4.針對本研究初步提出的評估架 構,進行指標建構與操作化的討論。 12.

(22) 第三章為研究方法論說明。主要說明本研究在各階段所應用的研究方法,及 其採用理由。質化訪談將包括訪談對象與訪談綱要介紹,以及如何透過訪談進行 研究個案的再確定程序;其次,將在本章說明如何運用焦點座談,進行前述階段 (文獻檢閱、深度訪談)所建立模型與問卷的修正;最後,量化問卷調查部分,將 包括施測對象的抽樣及量化問卷建構說明等。 第四章將呈現本研究第一階段深度訪談分析結果。再者,以訪談結果,針對 前此初步提出的評估架構進行進一步的討論對話,藉以修正前此透過文獻檢閱所 得的評估架構。 第五章主要透過問卷調查,以理論架構評估契約管理行為與契約執行成效 的因果關係。聚焦於由理論推導出的評估標準,檢視現階段社會福利服務委外, 委託單位與受託單位間的契約關係、公私合營的執行成效(績效),以及兩者間(契 約關係與績效)的因果關聯。. 政 治 大. 第六章為結論與建議部分,主要結合第四章及第五章的分析結果,作為後續 政府在協同合作中契約關係的政策建議,以及未來在協力治理上的研究建議。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 13. i n U. v.

(23) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 14. i n U. v.

(24) 第二章. 文獻回顧. 本研究主要目的是嘗試整合經濟、社會-心理相關理論基礎,提出契約關係 與績效的理論模型。本章將著重於討論理論模型中的理論基礎,以及正式契約、 關係治理與績效關係的假設提出。主要分成三部分,第一部分聚焦於政府與社會 福利服務間的契約關係,主要討論政府在社會福利服務委外的市場機制中,所存 在的問題缺失,以及,在現有缺失下,政府所做的努力與發展,藉以瞭解目前台 灣社會福利服務委外的研究現況與初步實務瞭解;第二,聚焦於討論委託代理的 經濟與非經濟理論,以及此些理論基礎與正式契約與關係治理的關連性,並藉以 提出本研究所欲整合的理論模型;第三,在上述理論統整下,討論模型中正式契 約與關係治理對於績效的因果關係,至此,本研究所欲透過結構方程模式 (Structural Equiation Modeling, SEM)驗證的理論模型已有一理論基礎與相關變數 間假設的初步模型。結構方程模式的分析是將假設檢定的運用,自單一的參數考 驗提升到理論模型整體考驗的更高層次,突破傳統上計量技術對於理論模型欠缺 整合分析能力考驗的困境(邱皓政,2006:1.15)。第四,依據上述理論模型,發展 可供評估驗證的研究架構與相關概念的測量變數。. 政 治 大. 立. ‧ 國. 學. 第一節. 政府與社會福利服務契約關係. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 在新公共管理發展下,其中最常被提及的即是社會福利服務民營化 (privatization),藉由私部門的力量協助政府滿足人民福利的需求,達到政府在政 權上的合法性(黃源協、蕭文高,2006:176)。社會福利的提供因而產生了新的型 式,如「購買式服務契約」(purchase of service contracting, POSC)、抵用卷等,均 以新管理主義(neo-managerialism)的精神來管理福利國家(林萬億、陳郁文、秦文 力,1997:5)。而福利國家的落實,乃是現今各民主國家所追求的理想化目標。 社會福利服務通常具有以下幾點特徵,包括1.接受服務的個案實存在著不同程度 的難易問題;2.接受服務的個案有時需要客制化的提供特殊服務,且可能是長時 期的;3.市場是由不同程度的競爭所組成;4.在法律規定下,個案接受服務的時 間與補助,將受到方案發展與執行的限制;5.方案是由模糊不清的政策方向所組 成(Van Slyke, 2006: 159)。美國主計署即針對社會福利服務與非社會福利服務的 特性進行比較,由這些特性我們可知社會福利服務相較其他服務委外,在契約管 理上將較為困難(GAO, 1997:30)。. Ch. engchi. i n U. v. 表2-1 社會服務與非社會服務特性比較 非社會服務. 社會服務 民營化的理由. 降低成本改善服務品質 往往來自於政治領導者的驅動 15.

(25) 非社會服務 社會服務 私部門被認為是具有專業知識、管理較具彈性,且具有技術資源的 服務輸送 服務需要特殊技能,以滿足服務接受 者的長期需求。. 重複性任務或有型資產的提供. 1. 2.. 市場競爭 服務提供者的出現,來自於市場 1. 上對於該服務的需要。 服務接受者接受服務的條件門檻 2. 較少。 3.. 服務一般不受公平性檢驗. 進入競標場域的成本很高,合格 的投標者數量有限。 客戶往往不具備市場知識來判斷 價格和服務質量 服務接受者接受服務的條件門檻 較高。. 服務可近性 治 政 必須確保服務近用的公平性 大. 立契約發展、管理與監控. ‧ 國. 5. 6. 7. 8.. 任務繁複且雜,工作要求不易訂 定。 長期性方案較難以監督結果. n. al. er. io. sit. y. Nat. 績效監測困難 績效難以測量,個案接受服務的 成效難以判定、處置方式難以標 準化評定,以及服務提供者的決 定也難以斷定是否適當。. ‧. 工作要求較易制定。 較易監督輸出的數量 績效監督較著重於有型的輸出 績效測量容易,多為可標準與量 化的. 學. 1. 2. 3. 4.. 資料來源:GAO(1997: 30)。. Ch. engchi. i n U. v. 社會福利服務委外是現代福利國家,藉市場機制提供公共服務給民眾的一 種方式,但又社會福利服務具有以上的特性,以及上述這些特性與市場機制的交 互作用下,對政府使用契約提供社會服務的方式,也產生了一些挑戰。本研究, 從現有文獻資料中,以公私部門間的角色與合作機制歸納出幾點現今討論社會福 利服務委外時所認知到的挑戰與困境。首先,就政府部門而言,多數文獻指出政 府在委外契約中實缺乏績效評估的能力,也因此無法確切瞭解到社會服務是否被 多數弱勢族群所接受到。而對於政府缺乏績效評估的能力上,有文獻指出可能原 因與政府在政策目標與方案需求上,即已無法明確界定有關。以及,在市場機制 的意識型態下,將社會服務委外尋求高品質低成本的政策執行工具,令政府部門 失去誘因管理契約制度,因此缺乏相關契約管理能力,也包括契約執行的成效評 估能力(Van Slyke, 2003、2006)。再者,政府補助的財源的不具穩定性,也對受託 單位與個案本身造成影響。由於政府財源補助的不穩定,往往使得社福機構在經 營管理上需要擔負較大的財務虧損風險與責任;而政府在有限的財務資源下,勢 16.

(26) 必要提高接受補助的評估門檻,以控制補助支出。但回歸社會服務的公益本質, 這樣的做法是與其相互違背的(陳燕禎,2008;黃琢嵩等,2005)。另外,政府委 託代理的同時,似也將公共服務提供的責任也一併委外出去,以及在長期照顧政 策中有關社政單位與衛政單位間的調和也被提出具有協調上的困境存在(陳燕 禎,2008)。 私部門方面,批判重點集中在受託單位的目標錯置(goal displacement)現象。 政府設立評鑑等級,主要是透過評鑑制度讓社會服務的提供,能更具服務品質, 畢竟社會福利的標的團體多是社會中的弱勢族群,實應更著重於服務過程中個案 的需求是否有被滿足。然有些機構為得到較好的評鑑成績以續約,而往往忽略了 服務品質才是評估的重點。這種把手段當目的的目標錯置,是現在受託單位中較 顯著的缺失(Saidel, 1991; Alexander, Nank, & Stivers, 1999; Van Slyke, 2003: 298;黃琢嵩等,2005:150-151)。同時,由於續約的不穩定性,也間接影響受託 單位內部員工及服務個案的權益(黃琢嵩等,2005:151)。. 政 治 大 在公私部門的協力合作上,如同代理人理論所提出的,受託單位在履約執行 立 往往擁有比委託單位較多的資訊,但政府與私部門之間在合作關係上,卻也未針 ‧. ‧ 國. 學. 對此點提出協調機制,造成彼此間的資訊不流暢,影響個案服務權益(Van Slyke, 2003: 298;)。再者,從長期照顧政策的檢視中,陳燕禎(2008)另提出協調的問題 不僅發生在公私部門之間,甚至也存在於政府內部單位間。譬如社政與衛政單位 間在長期照顧政策上的資源無法整合。最後,也有針對環境因素提出對於社會福 利服務委外的影響者,城鄉差距與委外的服務型態常造成市場缺乏競爭(Van Slyke, 2006;黃琢嵩等,2005),這使得奠基於市場機制能獲得高服務品質的說法, 成為一種迷失(劉淑瓊,2001)。再者,林麗嬋、吳肖琪、蔡誾誾、張淑卿(2010)也 曾提出,現階段長照評估量表雖採綜合性的評估量表,改正過去各縣市體例不一 的限制,但評估量表可能有下列幾項問題::1.量表項目選取的原則待確立;2. 獨立與依賴的定義待釐清;3.輕症重判待改進;4.工具式日常活動功能的性別影 響待評估;5.認知功能障礙者長期照護需求的評估工具待建構。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 有關長期照護服務的品質測量議題,一直以來都是行政、社政與衛政領域所 關切的議題,也是現在實施長期照護最大的困境所在。前此曾提出受託單位對於 公部門所提出的績效考核指標的追求,往往使其迷失於服務提供的品質其實才是 追求的目的。在張淑卿等(2010)的研究中對於這樣的現象,提出另一種看法,他 們觀察到在2009年及2010年,衛生署及內政部分別將長期照護六項品質指標納入 評鑑,而在評鑑過程中他們發現多數機構僅依指標將相關數字算出百分比,而對 此結果的成因與後續對品質的影響大多不清楚。這樣的實證結果顯示,現存公私 部門對於長期照護品質的評估指標,實存著不同看法,且彼此間對於指標意涵的 界定也有所差異。彙整我國近十年相關長照品質確保系統的重要發展來看(附錄 一),我們可以發現內控或外控品質管理機制在國內已逐步發展,有關我國長期 照護的品質確保可從品質管理的法律定位、入住(收案)評估系統、長期照護機 17.

(27) 構評鑑、長期照護品質指標及人員資格與教育訓練五大面項進一步瞭解(張淑卿、 許銘能、吳肖琪,2010:151-56)。在品質管理的法律定位上,國內各種長期照護 機構依據不同法源設立, 9近年相關法規皆將品質管理明文納入,且具體影響經 營者對於照護品質的正視,法律規定明確影響品質發展成效(張淑卿等,2010); 收案評估標準化系統方面,長期以來長期照護機構並未有一個全國統一的標準化 收案評估系統,直到長照十年計畫才有全國一致性的收案評估表單,但實務運作 上仍缺乏相關資訊系統的配合(張淑卿等,2010;林麗禪等,2010)。 在2010年之前,國內三大行政體系之長照機構評鑑制度,可說是社政、衛政、 退輔等系統各自發展與管理;至2010年後,由台灣長期照護專業協會所建立的六 項品質指標,始被內政部納入老人福利機構評鑑的評鑑指標中。目前評鑑項目共 分五大類,包括「行政組織及經營管理」、「生活照顧與專業服務」、「環境設 施及安全維護」、「權益保障」、「改進創新」等(鄧素文,2010;張淑卿等, 2010)。在長期照護品質指標的監測上,實際與上述評鑑機構的指標有相同的發 展,畢竟評鑑一家機構好壞所運用的評鑑指標,應與績效品質的測量指標間是有 高度關連性的。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 最後則是人員的資格與教育訓練方面,內政部在2007年訂定「老人福利服務 專業人員資格及訓練辦法」,將社會工作人員、照顧服務員、居家服務督導員、 護理人員、老人福利機構院長(主任)等五大類人員建立人員基本資格及在職訓練 課程。衛生署則在2009年將照顧服務員丙級執照取得比率列入護理之家評鑑內 容。而在人員訓練面向上,2009年,衛生署研議訂定長期照護專業人員在職教育 訓練計畫,將長期照護相關專業人員(如醫師、護理師、營養師、職能治療師、物 理治療師及藥師等)訂定分級的長期照護教育方案,共分三級課程設計(張淑卿 等,2010)。從前述我國長期照護體系的評估指標的發展來看,整體發展方向亦類 似先進國家經驗,顯示我國品質確保系統發展趨勢是符合國際先進國家之經驗, 資料也呈現我國長期照護的品質確保系統發展,影響最大的還是來自於政府政策 的引導(張淑卿等,2010:157)。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 9. Ch. engchi. i n U. v. 依照現階段我國長期照護體系之規劃,界定長期照護為「對身心功能受限持續已達或預期達六 個月以上者,依其需要提供照護及生活協助」;且將長期照護之服務區分為社區式、居家式及 機構式三種類型。依長期照護之定義及服務內容,長期照護機構應涵蓋隸屬於衛政系統的護理 機構、隸屬於社政系統的老人婦立機構和身心障福利機構,以及隸屬於退輔系統的榮民之家。 老人福利機構又區分為長期照顧機構及安養機構,其中長期照顧機構再區分為長期照護型、養 護型及失智照顧型等類型。由於目前長期照顧機構分別隸屬於上述三大行政體系各自掌管,不 同管理體系依據的管理法規也各有所不同(鄧素文,2010:118)。 18.

參考文獻

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