委託代理與公私協力：兩種不同的契約管理機制

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第二節 委託代理與公私協力：兩種不同的契約管理機制

繼 新 公 共 管 理 後 出 現 另 一 波 謂 為 「 新 公 共 服 務 」 的 浪 潮 ， Denhardt 與 Denhardt(2000)指出在新公共服務的視野下，公共管理者將視公共方案與資源並 不歸屬於他，其應負起充當公共資源的管家或經理人、公共組織的保護者 (conservators)、市民主義與民主對話的促進者(facilitators)、社區參與的催化劑 (catalyst)以及基層服務的領導者(street-level leader)。新公共服務精神強調公務員 不僅要與民眾分享權力共謀解決之道，更需重構其治理過程負責參與的角色。政 府應以「服務」取代「領航」(steering)的角色，強調民主行政以及市民社會的重 要性。而相關研究也指出，以往政府再造運動多使用市場模型，強調顧客的概念 多於市民，這樣的發展太過於強調企業精神管理。因而呼籲應環顧社會與政治面 的公共精神與公共參與的問題(李宗勳，2001)。

在新公共服務的觀點下，呼籲公共管理者在引用市場機制的同時，目光關注 的焦點不應僅止於效率層面，攸關民眾實質效益的效能面，包括公平、正義與實 際政策的達成效果更是重要。英國的「最佳價值」(Best Value)也提出，政府的服 務輸送，不應該是受意識形態所決定，若有更好的選擇、更有效率與更有效的輸 送方法，就沒有必要一定要遵循市場機制的委託代理方式不可(DETR, 1998a, para. 1.6 and 2.1)。顯然在新公共服務下，對於政府與民間合作提供公共服務的做 法，理想化的模式乃是公私協力的追求，有別於以往立基於交易成本概念下的委 託代理。我們也可以說，公私協力應是針對委託代理困境所提出的一種新變革，

一種新的理想的公私部門之間應有的合作模式。

以下將針對委託代理與公私協力的概念意涵、理論基礎與應用於契約制定上 的差異做進一步的說明。

一、 概念意涵

委託代理與公私協力到底有什麼不同呢？委託代理牽涉著買方與賣方的兩 造關係。在委託代理的發展過程中，政府(委託人)需決定哪些服務係可委託給私 部門，以及受託的標準為何，並委託營利或非營利組織提供服務。委託代理是基 於競標(competitive tendering)或市場測試(market-testing)的邏輯所演化出的政策 工具，在這項政策工具中，政府這個在傳統服務提供上居於主導地位的提供者，

在這個市場精神機制下是被假定是非最佳的服務提供方(Skelcher, 2005: 354)。站 在這樣經濟觀點的政策工具思考，委託代理主要是基於成本縮減的考量，透過改 變傳統上以政府主導的服務提供方式，改變政府服務提供的人力結構，改變政府 服務提供的管理費用，轉而由私部門代為提供，結果導致政府獨佔性的事實轉而 具備有競爭性(contestability)(Marchington, Grimshaw, Rubery & Willmott, 2005: 57;

Domberger and Jensen, 1997; Savas, 2000)。再者，委託代理的另一個潛在優勢，

乃是透過競標行為來改善服務提供的品質。由於競標的過程需要公部門管理者清 楚界定他們所希望提供的服務的要求，以至於未來能夠針對服務提供的結果進行

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評估與監測。這個轉變將政府以往僅著重於投入面資源的考量轉為聚焦於成果導 向，重視的是政策執行的產出與結果達成度(Walsh, 1995)。

委託代理要能彰顯其效益，依賴市場競爭機制的落實，與政府契約管理能力 的配合。競爭機制在委託代理的執行上是一個顯然必須要具備的要素，但現存很 多公共服務委外的系絡環境中，實不存在完全的競爭環境(Miline, 1997；黃源協、

蕭文高，2006：195)。而政府的契約設計與管理能力，必須能夠具備有協商、契 約管理、爭論解決與服務稽核等，這些能力的要求是傳統政府所較不重視的 (Skelcher, 2005:354)。然而根據國內外的研究指出，委託代理有其問題所在，包 括：服務接收者的標的群體難以界定、服務的提供難有選擇、民眾大多依賴政府 提供、政府缺乏契約管理才能，若有服務提供上的缺失，政府較易受到責難(黃源 協、蕭文高，2006：195； Skelcher, 2005: 354)。

公私部門協力中的協力意涵，隱含朝向共同目的的聯合與自願性的努力。在 健全治理(sound governance)的脈絡中，¹⁰強調涉入利害關係的公民的參與，政府 的角色應鼓勵協力關係的建立(Farazmand, 2004a：77)。而協力關係的建立，是以 民主的對話與審慎思辨為基礎，而這些對話與思辨的基礎則是人民對政府的信 任。可見民眾對政府的信任可說是現在一切變革措施的根本，唯有建構在雙向的 信任下，變革措施才能有效發揮其預期效應(Denhardt, 2004: 99)。Alexander等 (1998)也指出，協力可說是一種治理關係的體現。而此種治理關係可被視為一種 集體過程，透過此過程達到雙方的課責，協力的整合，以及長期關係延續。在這 樣的過程中，實包涵下列主要的元素，雙方對於共識的達成與支持；在前述共識 下，建構一個雙方未來所要達成的目標；明確的界定協力關係中夥伴的角色、責 任；雙方課責的發展與執行，譬如協力績效報告等。協力要能發揮其成效，則參 與的相關行動者必須遵守以下原則，包括：合法性原則，協力關係必須奠基在合 法性基礎上，其中參與者的權利義務與責任分擔均能透過「正當程序」(due process)取得合法地位與保障；責任確認原則，明定雙方權利義務避免公務人員 被冠以圖利他人罪名；也可避免私部門不履行承諾所造成之損失或傷害；民主原 則，強調雙方的參與，而不是緊密嚴苛之監督；效率原則，希望藉由互動過程，

強化公私部門間之相互了解、溝通及資源整合的效率；共識性原則，公私部門在 計畫目標上有一定的認識；彈性原則，強調希望能給予公部門與私部門較大的空 間，以充實解決問題的能力與彼此資源之有效運用；共贏原則，所謂共贏原則並 非將公共利益作為妥協分贓的籌碼，而是減少本位主義思考等障礙，以確實落實 公共利益；最大公共利益原則，公私部門協力所欲追求的並非是最大的利潤取得，

究其宗旨，係在謀求社會最大公共利益的實現，使民眾有更好的生活品質與環境，

滿足民眾的需求，而非滿足少數人之私利。 (吳濟華，1994；Kouwenhoven, 1993)。

由此觀之，公私協力所追求的應有別於委託代理那樣的正式契約，講求的是一種

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所謂健全治理意指政府對於有關國家的政治、社會、經濟事務等，是奠基於參與的過程，並以 能反映社會的結構與價值做為達到上述參與的途徑。治理應包含並促進參與及互動，在動態的、

多元的與複雜的國內與國際環境中(Farazmand, 2004b：11)。

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互賴、特定夥伴的承諾、利他主義和合作解決問題的基礎上(Boyne, 1999: 8；

Walker & Davis, 1999: 21；轉引自黃源協，2005b：140)。

下表乃是針對委託代理與公私協力這兩項政策工具進行概念界定上的差異

資料來源：Klijn & Teisman(2000: 86)。

二、 理論基礎

從理論觀點而言，委託代理講求委託單位與受託單位之間的交易關係，是奠 基在委託代理人理論(principal-agent theory)的基礎上(Klijn & Teisman, 2000: 85-6;

Davis, Schoorman & Donaldson, 1997: 22; Van Slyke, 2006: 162; Poppo & Zenger, 2002: 708)，雙方就交易的內容訂定詳盡的契約說明，以及高度監測的執行成果 評估機制，但這樣的契約規範相對來講將會是較為僵化不具彈性的(Boyne, 1999:

8)。在委託代理人理論的基礎上，委託單位之所以委託受託單位，是基於成本與 專業考量(Van Slyke, 2006: 162)。如同Hayek(1949)曾言，知識是難以符點化(non-codified)的，所以知識是散布在社會上各個角落，而官僚層級因其層級節制的組 織構造(上下分層與水平分部，易導致本位主義)，使得知識集中非常不易，所以 相較私部門而言較為無知(陳重安，2011：115)。

另一方面，在委託代理人理論的假定中，受託單位又因為其相較委託單位具 備交易內容的資訊(資訊不對稱)，而在理性自利的人性假定下，容易衍生出「道

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德危機」(moral hazard)或稱之為「後契約機會主義」的行為(post-contractual opportunism, Van Slyke, 2006: 162)。基於委託代理人理論的基本假定，委託單位 為了防止受託單位在理性自利趨使下的機會主義行為，不得不嚴謹的規定契約內 產出(Van Slyke, 2006: 162；Poppo & Zenger, 2002: 709；陳重安，2011：115)。

相對的，除了以交易成本的經濟觀點去看待委託與代理關係外，也有理論觀 點認為，人是有利他傾向的，彼此的關係是建立在社會關係之下的，雙方在信任 的基礎上，可減緩防禦資訊不對稱所產生的交易成本，而更有助於委託事項的達 成。這樣的論點其實與委託代理人的理論假定是相反的，其實與委託代理人理論 相反假定的理論，即管家理論(stewardship theory)(Davis, Schoorman & Donaldson, 1997: 24)。現代管家理論常常跳脫組織經濟學的理論觀點在看待委託與受託關 係，著重雙方集體的、先組織的與契約的行為，認為彼此在目標上並非衝突而是 聚合的。立約雙方著重於長期的契約關係，有關契約執行的結果是雙向互動討論 出來的，並奠基於信任、聲譽、集體與涉入(involvement)等價值(Van Slyke, 2006:

164)。同時，本文之所以認為管家理論有其重要性的另一個原因在於，社會福利

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面向 委託代理人理論 管家理論

情 境 機 制

1. 管理哲學 控制導向 涉入導向 A. 風險 控制機制 信任

B. 時間 短期 長期

C. 目標 成本控制 提升績效 2. 文化差異 個人主義 集體主義

高度權力距離 低度權力距離 資料來源：Davis, Schoorman & Donaldson (1997: 37)。

三、 應用於契約制定上的差異

進一步，我們從上述兩項政策工具背後的理論意涵出發，將及運用在契約制 定上，我們可以看到兩種政策工具所簽訂的契約內容，將會有顯著的不同。下表 即為委託代理與公私協力兩種不同政策工具在契約制定上的差異比較。從表中我 們可以知道，由於委託代理與公私協力兩者對於人性的假定有著顯著不同，因此 在契約制定上，兩者也顯示出極大的差異。委託代理基於對人性自利的防範，而 採取制定較為嚴密內容的正式契約(formal contract)；而公私協力則是建立在互信 的社會關係基礎之上，相信有利他主義行為，因此，在契約內容的制定上式呈現 一種關係式契約(relational contract)。

所謂關係型契約是指委託與受託雙方的協議是暫時性的，也因為暫時性的關 係，彼此在協力過程中可以有空間進行調動(Macneil, 1978)。而關係型契約也可

所謂關係型契約是指委託與受託雙方的協議是暫時性的，也因為暫時性的關 係，彼此在協力過程中可以有空間進行調動(Macneil, 1978)。而關係型契約也可