第二章 文獻回顧
第四節 契約管理與協力成效的理論評估架構
一、 公私協力績效評估指標建構：協力關係成效的反思
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計上，而成為更為詳盡的正式契約。因此，根據上述討論，本研究形成以下研究 假設：
H5：越嚴格遵循於正式契約機制的詳盡規定，則越有助於關係治理機制 的培植與運用將越難形成。
H6：越注重於關係治理機制的培植與運用，則越有助於對正式契約機制 的遵循。
第四節 契約管理與協力成效的理論評估架構
本節主要針對前此所提出的研究架構中變數，進行各變數的概念建構及操 作化部分。同時，本研究在建構完成後，將進一步針對所建構的操作化指標，
以焦點座談的方式，委由專家學者針對所建構的研究架構暨操作化內容，進行 專家效度的檢測。以下將分從三大部分加以說明，首先，針對長期照護服務的 績效測量加以說明，植基於網絡觀點下，未來在長期照護服務的績效衡量中，
應該注意的層面與指標為何；其次，本研究將討論究竟有哪些因素，會影響契 約管理者在簽定契約時，究竟會趨近於正式契約的擬定，亦或是趨向於關係治 理的運用，而這些影響變數的選取將植基於交易成本的觀點；最後，本研究將 討論正式契約與關係治理的組成因素。茲分述如下：
一、 公私協力績效評估指標建構：協力關係成效的反思
現行對於長期照顧的機構評鑑，不論是從實務或者理論層面出發，均有其問 題存在。就實務運作，現階段我國長期照顧體系之規劃，界定長期照顧為「對身 心功能受限持續已達或預期達六個月以上者，依其需要提供照護及生活協助」；
且將長期照顧服務區分為社區式、居家式及機構式三種類型。依長期照顧之定義 及服務內容，長期照顧服務機構應涵蓋隸屬於衛政系統的護理機構、隸屬於社政 系統的老人福利機構與身心障礙福利機構，以及隸屬於退輔系統的榮民之家。而 老人福利機構又區分為長期照顧機構及安養機構，其中長期照顧機構又再區分為 長期照護型、養護型及失智照顧型等類型。因隸屬於不同系統管轄，所以各機構 的評鑑法源也有所不同。依據鄧素文(2010：118-119)整理全國法規資料庫等相關 資料整理如下表所示，因為相關法規與機構分屬不同行政部門管理，因此在相關 名稱、設置標準及管理法源上，也依其主管機關之不同而有所差異，造成日後類 似的機構，卻依法而有不同的法令設置與管理，且依不同標準進行機構評鑑的現 象。
表2-5 我國長期照護機構分類及法規現況
主管機關 長期照護機構分類 評鑑法源依據
衛生署 護理機構 一般護理之家 護理人員法 精神護理之家
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主管機關 長期照護機構分類 評鑑法源依據
居家護理機構 精 神 型 長 期 照 護
機構
精神護理之家 護理人員法 社區復健中心(日
間型機構)
精 神 復 健 機 構 設 置及管理辦法 康復之家(住宿型
機構)
內政部 長期照顧機構 長期照護型 老人福利法 養護型
失智照顧型 安養機構
身心障礙福利機構 身 心 障 礙 者 權 益 保障法
退輔會 榮譽國民之家 行政命令
資料來源：鄧素文(2010：119)。
而在指標建構之前，我們必須說明的是，前此我們提及目前有關長期照顧體 系分屬三大系統所轄，並因為系統的不同而有不同的評鑑法源，也因此使得評鑑 的面向與指標呈現分歧。但根據鄧素文在2010年所做的歸納彙整，我們觀察到雖 然這三個系統有各自的評鑑重點，但我們仍可發現評鑑指標大綱差異不大，大致 包括「人員、組織的管理」、「環境與安全」、「生活照顧及健康照護等專業服 務」及「住民權益」等面向。而各面向的重點與權重、題目描述及評鑑等第的方 式，以及評鑑流程則各有不同。這樣的共同性表示，雖然現存的長期照顧機構有 著不同的目標任務，也因為任務性質的不同有不同的評鑑指標，但從這樣的歸類，
我們可以觀察到即便分屬不同行政體系的長期照顧機構，它的評鑑內容仍是有其 可整合的基礎。這樣的關係可以下圖2-2所示。因此，本研究認為績效評鑑指標的 建構，若要能作為現有長照體系中各長照機構的普同績效評估指標，依循著這樣 的指標建構邏輯出發，且併同鄧素文在其研究中所陳述的，對於這樣一般性的指 標面向與指標建構有其立即性的需要，同時，目前正處於衛生署與內政部社會福 利司整併後所成立的衛生福利部之際，長期照護機構的評鑑指標有其整合的契機 所在(鄧素文，2010：120)。
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資料來源：鄧素文(2010：121)。不僅在實務運作上有以上的亂象，從理論文獻的檢視，我們也不難發現，屬 於社會福利委外的績效評鑑也存在著相關問題。從網絡(network)與組際觀點 (inter-organizational)檢視公共管理的績效評鑑時，如何評估各行動者互動後的成 果，將是網絡觀點中績效評鑑的一個重要議題。傳統上對於績效評估的型式，主 要採取的是政策目標導向的，並透過測量來獲悉對於目標的達成程度。但這樣的 做法對於植基於網絡觀點的協力績效評鑑是有問題的(Klijn, 2005: 272)。傳統上 對於績效的評估主要是針對政策方案的執行目標為宗旨，但在網絡觀點下，政策
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目標做為我們評估的重點所在。再者，網絡關係中各行動者間的互動是複雜的，
而知識是流散在不同的行動者身上。網絡中多元行動者間的頻繁與複雜的互動，
也許會在運作過程中改變彼此原先的目標，這也意味著這樣的互動過程，會有一 開始在合作初期時所未預料到的資訊匯入，彼此會因為互動與資訊的增加，開始 改 變 當 初 的 目 標 與 策 略 ， 這 不 可 不 謂 為 一 種 組 際 學 習 (interorganizational learnning)的過程。但是，績效評估的重點若根據的是，一開始合作初期即已確立 的政策目標，那因時間遞移所產生的學習效果，將未能在績效評估指標上有所展 現了(Klijn, 2005: 273)。
最後，在政策規劃與執行上有一個很傳統的問題，且此問題在網絡觀點下更 凸顯其地位，亦即，被排除在外的利害關係人其目標將無法被有效關注，這些利 害關係人缺乏在網絡場域中的代表人，即便有代表人，另一個問題乃是代表的程 度，是否配適。而往往這些代表人與其代表的群體在特性上很難相應。以上這些 問題，均來自於公私協力中以網絡觀點切入，所提出的績效評估問題。
再者，除了從網絡觀點提出績效測量的困難外，民主觀點對於績效測量更點 出難以克服之 處。英 國於1997年在推動強制競標後(Compulsory Competitive Tendering, CCT)，繼起的「最佳價值」(Best Value)的倡導，成為另一波重要的變 革推動重點(Boyne, 1999: 1)。強制競標的做法雖有其師法企業精神所帶來的效 益，但對於這樣的政策工具是否真能帶來降低實際服務的支出成本，以及提高公 共服務的提供品質，長久以來在學界上係一直備受矚目的議題。其間的關聯性未 能如當初提倡者所倡導的那樣正向。對於這樣的現象，連私部門也開始期望能從 短期契約轉向長期的夥伴關係(Rees, 1996: 64)。在這樣反對聲浪下，最佳價值的 概念被提出，其具有以下特質(Bovaird & Halachmi, 2001：458-459；轉引自黃源 協，2005b：137)：1.以夥伴關係契約取代委託代理的競爭契約 2. 將公民視為服 務使用者和納稅人，讓他們不僅是政府的顧客，更能以公民角色接觸各層次的公 共服務 3. 找尋授予使用者能力和社區共同參與服務產出的方式 4. 嚴格要求績 效改善，其所根據得是中央的規定及地方社區共同設定的目標 5. 以使用者共同 參與服務產出及委託的夥伴關係取代新公共管理下嚴格的個案服務提供者分離 的現象。最佳價值的提倡，其實就是一種公私協力的落實。因此，英國政府對於 衡量最佳價值試辦計畫的績效衡量構面，似也可以提供吾人在衡量協力執行績效 構面發展之參考。根據DETR(2001)所提出的最佳價值績效指標包括下列五項構 面，包括：策略目標、成本/效率、服務輸出成果、品質，及公平取得等。
如同黃源協(2005a：48)所言，繼經濟、效率、效能之3Es受到重視之後，品 質也躍昇成為當今社會福利服務輸送頗受矚目的焦點。品質議題雖說不是新穎，
但有系統的界定與評估則是相對較新的趨勢(Adams, 1998: 40；轉引自黃源協，
2005a：48)。而社會福利服務的品質觀點，不像企管領域對於顧客品質觀點般，
僅著重在顧客對於服務或商品的品質滿意度。Pfeffer & Coote(1991)即點出商業 與福利之間的差異對於品質觀點的重視有其根本上的差異，他們認為在社會福利
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服務中，民眾不單是服務接收者的顧客端，同時也扮演著公共行政領域對於民眾 重視的角色，亦即人民不僅是顧客也是公民(citizen)。因此，在這樣的觀點出發，
他們提出一套「民主的品質觀」。這個民主的品質觀點認為，現代福利體系的主 要目的是公平，並非給每個人相同的，而是給每個人一個公平的生活機會，這種 觀點引出兩個進一步的目標，回應個別需求以及讓民眾具有做為公民和顧客的權 力(Pfeffer & Coote, 1991； Coote，1994；轉引自黃源協，2005a：55)。這樣隱含 著民主觀點的品質要求，已在實務層面上，對於英國社會服務的品質產生影響 (DoH, 2000: 6)
Berman(2006)在「公部門與非營利組織的績效與生產力」(Performance and Productivity in Public and Nonprofit Organization)一書中，便提出確保公平正義，
更勝於積極追求效率與效能的達成。請參見圖2-3，由圖形更能了解三種不同價 值，對於不同組織屬性間有何關聯係。由此更可看出，公平對於政府部門而言的
更勝於積極追求效率與效能的達成。請參見圖2-3，由圖形更能了解三種不同價 值，對於不同組織屬性間有何關聯係。由此更可看出，公平對於政府部門而言的