第四章 研究結果(一)：長照服務的事實陳述與態度價值
第五節 居家服務契約執行的態度與價值反思
二、 公部門所扮演的角色
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很多單位，所以它們的單位真的很多耶！那我這邊的話我只能說是不是 培養在地的團體，你有沒有興趣進來這一個，要培養它們在地的團體…
那可是我們也是很現實面，你在地團體剛起來的時候，你的當然..你個 案量一定是不多，它要慢慢幫那些人引進，所以剛開始..其實一些單位 都是由小而大啦！(B02，50：36-41)
（三） 具外部控制的監督關係
除卻委託與受託間管理與夥伴關係外，兩者間仍存有第三種關係，此關係乃 立基於私部門對於公部門所做的外部監控，這是一種監督關係。基於委託代理人 的角度來看，此為一種藉由外部的控制機制，以確保政府單位的日常行政並未脫 離公民意旨的一種手段。如受訪者B03所提出的訪談內容如下所示：
那另外還有一種就是民間團體也是政府，他是監督政府的，所以就是說 我們的關係會有…就是雙向的，我要監督管理他可是…他們某種角度民 間團體也是一個倡導的力量，所以他也是監督政府管理的力量，就是所 謂的NGO這樣子的一個監督的力量(B03，64：20-23)
二、 公部門所扮演的角色
以上所討論的是公、私部門對於彼此互動關係的看法，進一步本研究要討論 的是，對於彼此所扮演的角色又是如何界定的。畢竟，雙方對於彼此角色的認知 與界定，將有可能影響及要用甚麼樣的態度來面對彼此的合作關係。首先，我們 就公部門在這個互動關係所扮演的角色來看。從訪談資料我們可以就公、私部門 的受訪者眼中，歸納出幾種公部門在這個關係中所扮演的角色，包括：1、兩難；
2、公權力；3、為民負責；4、合法要求，以及5、卸責等。
政府在這個委託關係中，時常處於一種兩難的角色。首先，在委託受託單位 的數量上常感不足，因此不得不壓榨目前已承接的受託單位；也因為參與承接的 單位不多，所以也時常擔心這些受託單位，是否會因為無法承載而不再繼續參與 受託補助。此兩難角色的觀察，可摘錄相關受訪者的談話內容如下，包括委託單 位受訪者B02、B03及B07，以及受託單位受訪者C03：
像我們有…可是我們會覺得說這個也是我們的問題，因為我委託得不夠，
所以才會壓榨了現在圈子裡面的這些人(B03，71：8-10)
有的會..所以他們有的不加入是這個原因，第一個，我明明就知道我很 難去達成你的某一些的需求，但是就政府部門來講，我也不可能不去訂 這種處罰的條款，那你怎麼辦，所以有些它們想想..就說算了，因為我
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不知道你們哪一天會不會...我們一開鍘它們一定跑不掉啊！因為我當 初來就簽約啦！(B07，122：19-24)
我XXX的資源沒有辦法跟那些六都比，沒有辦法比，因為它們的..它們 很多單位，所以它們的單位真的很多耶！那我這邊的話我只能說是不是 培養在地的團體，你有沒有興趣進來這一個，要培養它們在地的團體 是…，那可是我們也是很現實面，你在地團體剛起來的時候，你的當然..
你個案量一定是不多，它要慢慢幫那些人引進，所以剛開始..其實一些 單位都是由小而大啦！(B02，50：36-41)
所以其實政府他可能也在一個為難的角色..是說他要讓民間的服務長出 來，他到底要投入多少資源跟..就是..就是要多少的..多少的..蘿蔔，但是 又..思考是說..那..要不要有..鞭子(C03，260：18-20)
再者，政府的兩難除了考量到上述與私部門間之外，有時也得處於私部門與 服務個案間，究竟是要考量到私部門的難處，還是完全以民眾的福利服務為優先，
此兩難也困擾著政府機關。倘若以民眾福利為優先，而私部門卻已因達到最大服 務量而無法再提供，此時，政府將面臨要求與否的壓力。要求，則解決民眾的服 務需求，但有可能會壓榨了私部門的受託承載量；若考慮到私部門的困境而無法 完全滿足民眾需求時，則有可能會招致民怨。然這裡會有一個弔詭的區別，前此 本研究曾提出現階段居家服務的委託模式概可區分為定量模式及區域模式，最大 的差異在於定量模式是以服務量為受託方式；而區域模式則是以區域劃分受託，
只要是所劃定轄區內的個案就是由承接該地區的受託單位負責，而沒有所謂最高 可接受的服務量的問題。但在定量模式，就會出現剛剛所提出來的兩難困境。有 受訪者則提及兩難困境的原因，與最終服務對象是民眾有所關聯，茲摘錄其訪談 內容如下所示：
對..那當然就我們政府的立場來講，我們一定會是覺得說我們..當然站在 合作夥伴關係上，我們一定也會考量到他們的難處，但是我們還有另外 一個立場是我們必須是考量到民眾的權益嘛...所以有時候在這個利益 衝突下，我們一定是要站在我們保障民眾的權益下，去做一些服務的衡 量...當然我們雖然是夥伴關係嘛..但是民眾的權利一定是優於我們的單 位關係...(B04，90：10-28)
但是也不能就是..全部都這樣..我是比較持平啦！你如果全部都站在服 務單位，政府有它的困境阿！(C02，248：37-38)
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保有公權力也是政府機關在與私部門互動關係中所希冀扮演的一個角色。有 受訪者(A01、B10、C04)認為，對於居家服務的提供，有時具備有公權力反而有 助於政策的執行，較不會受到阻礙。
齁..所以政府希望保有這個主控權，就是說我要評估有沒有..ㄜ..這個達 到我期待的那個服務水準出來..(A01，5：39-40)
假如我現在是公部門的立場...我覺得還是上下關係，有的時候是必要存 在的...因為有的時候，私部門的地..出發點跟公部門應該是不會一致 的..(B10，198：30-31)
他們是認為說..他們有棒子...所以我們就因為棒子..所以他他他的權..他 的權嘛..(C04，286：25-26)
除了上述「兩難困境」與「公權力」兩角色外，我們也注意到受訪者對公部 門有「為民負責」的角色期許。此為民負責的角色也往往成為政府兩難困境的因 素。茲摘錄相關受訪者認為公部門扮演為民負責的訪談內容如下所示：
可是就..我覺得政府還是必須要有它的某些公權力存在，譬如說..ㄟ..我 派案給妳，妳就是應該在7天內提供服務，如果妳超過14天還沒有服務，
我就第15天開始我就要罰款，就要罰錢了，這個是一定要存在，因為它 要維護民眾的權益嘛！(B09，170：27-30)
所以有時候在這個利益衝突下，我們一定是要站在我們保障民眾的權益 下，去做一些服務的衡量..(B05，90：13-14)
其中也有受訪者(B06)認為在合作關係中，應注意到對於合法性的要求。
對..其實..其實我說實在是你剛跟我提的那部分，大部分我覺得都是結構 性問題，甚至於你接下來要提的契約的那個部分…應該是說，在公部門 最大的考量就是我要..合法..那公部門就是會有一個很受限的是採購 法..(B06，106：13-15)
最後，從私部門受訪者的訪談資料中，我們可以萃取出「卸責」也為政府所 扮演的角色之一。有關公布們卸責角色的訪談內容，我們可以參照以下受託單位 受訪者C01、C04及C05的說法：
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因為如果說我們..我們這些NGO系統不去幫他的工作...本來都是政府都 要做的..(C04，283：37-39)
就我們的責任轉換…就那個責任轉換就會..就會出現(C05，331：7-9) 那它會有選民的壓力嘛！它說..ㄟ..它也是我們XXX民啊！你就幫忙甚 麼甚麼的，結果我們就..有一陣子就累積了非常多的呆帳，所以後來就 有跟社會局那邊討論，就是說我們有我們的壓力，如果你們願意出錢，
那呆帳幫我們沖銷，我們當然繼續服務是沒問題，那如果你不能做到這 一點的話，那就要有討論的空間，像說是有些民眾他是..ㄜ..有經濟能力 但是他就是賴帳..(C01，204：38；205：1-4)
在「公部門角色」該節點編碼內，共計有19筆編碼資料，以公、私部門作區 分，則公部門受訪者內容被編入該節點者有13則，私部門有6則。公、私部門被 編入該節點的編碼數之所以相差懸殊，可能原因與受訪者多為公部門有關。若以 公部門角色類型與公、私部門別進行交叉統計的話(如下表4-1)，我們可以看到「為 民負責」與「合法性要求」兩者，均為公部門的受訪者所提出；而被歸於「卸責」
的編碼內容均來自於私部門。從這樣的編碼結果來看，公、私部門彼此間對於公 部門所扮演角色的認知上是有所歧異的。公部門多認為在與私部門互動的過程 中，多遵守為民爭取福利、為民負責的角色，以及對於合法性原則的遵守。而私 部門則反映出另一種現象，他們多認為政府在將居家服務的提供委託給受託單位 後，彷彿公部門對於該項服務提供的責任，就在委託的瞬間也轉換給受託單位了。
而就各個角色類型的編碼數來看，其中以被編入「兩難」者占多數，佔所有 編碼數的36.84%。且節點資料來自於公、私兩部門，可見，對於政府在契約管理 中與私部門互動的兩難角色，是公、私部門共同感受到的。
表4-1 「公部門角色」節點與受訪者部門別的交叉統計
公部門角色 公部門 私部門 總計
公權力 3(23.08) 1(16.67) 4(21.05) 兩難 5(38.46) 2(33.33) 7(36.84) 為民負責
4(30.77)
0(0) 4(21.05)合法要求
1(7.69)
0(0) 1(5.26)卸責 0(0)
3(50)
3(15.79)總計 13(100) 6(100) 19(100) 資料來源：本研究