農工混合地景轉變與聚落化過程－以鹿港鎮頂番婆為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士論文. 私立中國地政研究所. 以鹿港鎮頂番婆為例. 學. io. sit. Nat. y. ‧. ‧ 國. 政治大農工混合地景轉變與聚落化過程－立. 中華. 民國. er. n. 指導教授：徐世榮博士 al iv n Ch e n g c吳沅諭研究生：撰 hi U. 一百零九. 年七. 月. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(3) 謝誌地政所對我而言，是一段奇幻旅程。在研究所期間，學到了非常多東西，除了學業之外，還有人際感情與生命觀。謝謝徐世榮老師的包容與支持，我是一個固執不知變通的學生，若是沒有老師的包容與勉勵，我根本不可能完成這一本我原本以為永遠也寫不出來的論文，很謝謝老師三年來給予我的許多幫助。謝謝章凱學長與若瑩學姊，你們一直都是我堅實的後盾。謝謝中研院社會所研究計畫〈面對風險社會的台灣：議題與策略〉，謝謝給予我資源與機會一窺台灣的農地利用現場，謝謝宜錚、信翔、佩璇、林蒼，有你們一起做研究，真的很幸福。很感激地球公民基金會和許多公民團體在農地違章工廠議題上，一直在議題第一線論述與研究，給予我這個無才研究生許多研究材料，. 治政大夥伴們，跟你們工作相處有種活化腦細胞的體驗，促使我在最後幾個月能順利飆完立論文。謝謝浥雯與維新學長，謝謝你們給我無論是論文還是其他面向的意見。. 尤其謝謝小胖，一直很願意跟我討論論文並給予很中肯的意見。還要感謝基金會的. ‧ 國. 學. 謝謝我的家人，在聽到我在寫論文時，總是在背後默默送食物支持我，雖然寫到第三年時，媽媽說寫論文已經不是我的免死金牌了，但還是讓我有很大的空間好. ‧. 好地書寫，謝謝你們，能跟你們成為家人是我莫大的福氣。謝謝紹芳，研究所有你. y. Nat. 的陪伴，是非常幸運且幸福的事情。謝謝我的地政好朋友們，有你們，我才能有自. io. sit. 信前行，特別謝謝芳清，總是全力支持我。另外，謝謝啟蒙我宇宙觀的老師朋友. n. al. er. 們，若是沒有這些知識，我恐怕仍活在焦慮與脆弱之中。. Ch. i Un. v. 謝謝頂番婆，讓我這一個外地人能夠進去取用許多訪談與觀點，謝謝阿德、里. engchi. 長、邱老師、苡珊、柏諭、玉鳳宮，還有好多好多受訪者，對我而言，頂番婆彷彿已經是我第二個故鄉，你們一直是讓我覺得自己不能輕易放棄的動力來源。最後，謝謝我自己，謝謝妳最後沒有放棄，儘管每次陌生拜訪前都害怕得不得了，必須躲在牆角先練習呼吸，謝謝妳儘管絕望還是有幽默，就算最後訪談被拒，都還是可以抬頭看看天空安慰自己夕陽還是挺美的，謝謝妳崩潰撞牆期時，還是願意不斷爬起來把論文寫完，我覺得這很了不起，謝謝妳讓現在的我成為了一個更成熟且不愧對自己的人。. DOI:10.6814/NCCU202001505.


(5) 摘要依據農委會 2017 年 9 月 30 日公布的農業及農地資源盤查結果，我國有 18,336 公頃的法定農業用地遭到農地違章工廠占用。我國政府在 2019 年 6 月主管農地違章工廠的《工廠管理輔導法》修法中，我國政府將農地違章工廠視作為 1970 年代客廳即工廠政策所造成的「歷史共業」，而將 2016 年 5 月 20 日以前既存的農地違章工廠予以就地合法化。不過，現行 18,336 公頃的農地違章工廠與「客廳即工廠」政策之間的因果關係為何？是否真如政府所言，都是受到客廳即工廠政策而遺留下來的歷史共業，還是另有其他原因？另外，《工廠管理輔導法》的修法，也將農地違章工廠的處理定調於土管層次的處理，然而這樣處理是否能有效解決歷史共業？基於以上動機，本文的研究目的有二，第一個是要證明現行農地違章工廠與客廳即. 政治大. 工廠政策的因果關係，第二個則是從產業發展面向為農地違章工廠納管失靈提出新的關鍵影響因素。. 立. ‧ 國. 學. 本文以著名的水五金生產聚落，同時也是大宗農地違章工廠聚集地的鹿港鎮頂番婆為案例，透過深度訪談法與文獻分析法進行研究，訪談對象可以分成兩個部分，一個是與農地違章工廠較無利益直接相關者，如彰濱工業區開發商、不動產從業者、. ‧. 一線環保查緝人員等，另一個是與農地違章工廠就有直接利害關係，像是農地違章. y. Nat. 工廠主、工業區內的廠商、在地農民等，本研究依照不同的身分來選取不同的訪談. n. al. er. io. 的資料。. sit. 與拜訪方式，分別進行 1 至 2 次的半結構式訪談，本文總共引述了 29 位訪談對象. Ch. i Un. v. 本文從台灣農工混合地景切入，回顧城鄉混合帶相關的學術概念後，認為. engchi. desakota 最適合用來解釋台灣農工混合的地景。本文的研究內容主要有四個，既有理論對話－文獻回顧與理論基礎、農工現象－農工混合地景的轉變描述、研究理論與實際現象的再檢討－在 post-desakota 下規劃與土地使用分區管制失靈原因分析，與政策回顧與檢討－從水五金田園生產聚落特定區計畫反省政府的處理邏輯。研究結果發現，2000 年後農地違章工廠的出現，並非客廳即工廠所造成，而是農地的土地使用管制未落實，造成農地違章工廠搶建的投機猖獗。此外，水五金的產業發展會影響農地違章工廠與農地的黏著度，因此，若是要根本的改變農地違章工廠的問題，必須從產業發展輔導與空間規劃兩者間必須同時結合，才有可能根本改變農地違章工廠的問題。關鍵字：農地違章工廠、頂番婆、水五金、desakota、農工混合、工廠管理輔導法. DOI:10.6814/NCCU202001505.


(7) 農工混合地景轉變與聚落化過程－以鹿港鎮頂番婆為例. 目錄第一章緒論 ................................................................................................ 1-1 第一節研究動機與目的............................................................................ 1-1 第二節研究方法........................................................................................ 1-9 第二章文獻回顧 ........................................................................................ 2-1 第一節都市、鄉村與都市化定義............................................................ 2-1 第二節城鄉混合地帶的理解與詮釋........................................................ 2-4 第三節台灣農工混雜的背景：農村工業化............................................ 2-9 第四節 Desakota 作為台灣西部平原農工混雜的理解視角 ................. 2-13 第五節非正式經濟的轉變與地景形塑.................................................. 2-20 第三章鹿港鎮頂番婆 desakota 地景的形塑過程 ....................................... 3-1 第一節頂番婆作為知識與技術的集散地................................................ 3-1 第二節頂番婆 desakota 地景變遷 ............................................................ 3-6 第四章鹿港鎮頂番婆 desakota 與 post-desakota 的轉變 .......................... 4-1 第一節非正式經濟去留台灣的背景........................................................ 4-1 第二節分流................................................................................................ 4-6 第三節違規的溫床－台灣農地.............................................................. 4-17 第四節農地違章並非歷史共業.............................................................. 4-25 第五章頂番婆 post-desakota 特徵與土地使用分區管制與規劃的施行...... 5-1 第一節土地使用分區管制失靈與規劃失靈............................................ 5-1 第二節頂番婆的特徵：為什麼違章遷不了............................................ 5-8 第三節非正式經濟於正式生產中的鑲嵌.................................................. 5-18 第四節小結：產業發展影響農地工廠的黏著度...................................... 5-21 第六章假面都市計畫：水五金田園生產聚落特定區 ................................. 6-1 第一節我國未登記工廠納管政策............................................................ 6-1 第二節水五金田園生產聚落特定區...................................................... 6-11 第三節順應產業自然凋零的假面都市計畫.......................................... 6-13 第七章結論 ................................................................................................ 7-1. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. i. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(8) 圖目錄圖 1- 1 鹿港鎮頂番婆範圍圖 .............................................................................. 1-5 圖 1- 2 研究流程圖............................................................................................. 1-12 圖 2- 1 西方都市蔓延與亞洲城鄉混合帶比較 .................................................. 2-6 圖 2- 2 McGee 針對亞洲開發中國家城鄉關係提出的空間結構假想概念示意圖 . 2-15 圖 3- 1 1968-1979 頂番婆從事金屬製造業的人口數變化 ................................ 3-3 圖 3- 2 1974 年頂番婆聚落的空間範圍 ............................................................ 3-7 圖 3- 3 1983 年頂番婆聚落的空間範圍 ............................................................. 3-8 圖 3- 4 1991 年頂番婆聚落的空間範圍 ............................................................. 3-8 圖 3- 5 2000 年頂番婆聚落的空間範圍 ............................................................ 3-9 圖 3- 6 2015 年頂番婆聚落的空間範圍 .......................................................... 3-10 圖 3- 7 2019 年 12 月的頂番里一隅 ................................................................. 3-11 圖 3- 8 1974 年頂番婆聚落的空照圖 .............................................................. 3-11 圖 3- 9 現行頂番婆內農地違章工廠與 2000 年的頂番婆聚落的空間範圍分布.... 3-12 圖 3- 10 帝寶車燈倉儲廠 .................................................................................. 3-13 圖 3- 11 頂番婆一隅........................................................................................... 3-13 圖 4- 1 歷年台幣對美匯率 .................................................................................. 4-4 圖 4- 2 金屬製品製造業之每人每月經常性薪資 .............................................. 4-5 圖 4- 3 2005/12/31 廖厝里與頭南里南勢庄與周遭的地區空照圖 ................. 4-18 圖 4- 4 2006/11/17 廖厝里與頭南里南勢庄與周遭的地區空照圖 ................ 4-18 圖 4- 5 2019/5/30 廖厝里與頭南里南勢庄與周遭的地區空照圖 ................... 4-18 圖 4- 6 2-3 人小型工業社工作狀況 .................................................................. 4-25 圖 4- 7 2-3 人小型工業社的外觀 ...................................................................... 4-26 al 圖 4- 8 在頂番婆有警衛室的農地違章工廠 .................................................... 4-27 iv n C 圖 4- 9 前為農舍後為工廠的農地違章工廠 4-29 h e n g c h1 ................................................. i U 圖 4- 10 前為農舍後為工廠的農地違章工廠 2 .............................................. 4-29 圖 4- 11 農地工廠合法化廣告 .......................................................................... 4-30 圖 5- 1 廠商聚集於待拆的農地違章工廠前抗議 .............................................. 5-2 圖 5- 2 頂番婆附近的工業區範圍 ...................................................................... 5-5 圖 6- 1 輔導未登記工廠處理途徑 ...................................................................... 6-2 圖 6- 2 特定地區劃設面積與聚集密度認定標準 .............................................. 6-8 圖 6- 3 彰化水五金田園生產聚落特定區計畫案規劃草案 ............................ 6-12. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. ii. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(9) 農工混合地景轉變與聚落化過程－以鹿港鎮頂番婆為例. 表目錄表 1- 1 受訪者名單 ....................................................................................................... 1-10. 表 2- 1 鄉村至都市的發展光譜 .......................................................................... 2-3 表 2- 2 亞洲國家 desakota 的主要類型與特色 ................................................ 2-16 表 2- 3 產業區位別就業成長率 ........................................................................ 2-17 表 3- 1 1960 年鹿港鎮頂番婆 12 歲以上有業人口從事工、農業人口數 ...... 3-2 表 3- 2 1979 年鹿港鎮頂番婆 15 歲以上有業人口數........................................ 3-2 表 4- 1 外國人直接投資(1952/7-1959/6) ............................................................ 4-2 表 4- 2 鹿港鎮農業用地與彰濱工業區交易價格比較 .................................... 4-20 表 4- 3 鹿港鎮非都市土地中特農區與一般農業區未有建築物的農牧用地 ........... 4-20. 表 4- 4 每年違章工廠總間數與新增數量 ........................................................ 4-21 表 4- 5 拆除農地違章工廠行動方案執行進度 ............................................... 4-21 表 6- 1 土地合理及土地合理及合法使用原則與輔導轉型或遷廠原則 ........ 6-3 表 6- 2 輔導未登記工廠合法經營方案 ............................................................. 6-4 表 6- 3 特定地區的遴選原則 ............................................................................. 6-9 表 6- 4 186 特定地區合法化前的程序 ............................................................. 6-10. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. iii. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. iv. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(11) 農工混合地景轉變與聚落化過程－以鹿港鎮頂番婆為例. 第一章第一節. 緒論. 研究動機與目的. 一. 研究動機與目的本研究是中央研究院永續科學研究計畫〈面對風險社會的台灣：議題與策略〉的分支計畫一「農地資源破壞與糧食安全風險」研究的延續，筆者非常幸運參與了「農地資源破壞與糧食安全風險」研究計畫，在計畫主持人們全力支持下，讓筆者能夠對台灣農地資源破壞的現況與成因有所瞭解，並讓筆者能奠基在先前的研究，進一步探究農地違章工廠對農地造成的破壞。非常感謝總計畫主持人蕭新煌特聘研. 政治大. 究員對該計畫的支持，讓筆者能一窺台灣農地的血淚故事，同時也非常感激計畫主持人徐世榮教授的信任與支持，同意這本論文使用該計畫的資料與文字，讓筆者能. 立. 站在過去研究的肩膀上，進一步深入探討農地問題，讓研究更貼近台灣社會的脈動。. ‧ 國. 農地資源破壞作進一步的研究：. 學. 本文的內容就是延續中研院計畫給予的養分與支持，繼續針對農地違章工廠造成的. ‧. 農地上的世界冠軍，卻是違章工廠，引起社會譁然。然而，起初台灣社會對. y. Nat. 於農地違章工廠一詞相當陌生，由於資訊不公開，在不知道農地違章工廠的數量與. sit. 分佈之下，社會大眾無從得知其嚴重性。但在台灣的環保團體積極遊說、倡議與研. al. er. io. 究下，政府開始緩慢地公開農地違章工廠的數量、面積與產業別，農地違章工廠議. n. iv n C 堅持而得來的，特別感激這些為台灣環境努力的公民團體。 hengchi U. 題得以被凸顯且筆者能夠取得足夠的研究素材，完全是倚賴台灣公民團體的努力與. 依據農委會 2017 年 9 月 30 日公布的農業及農地資源盤查結果，我國有 18,336 公頃的法定農業用地遭到農地違章工廠占用。農地違章工廠不僅造成農地破碎，中高污染的工廠更造成周邊農地的污染。台灣的法定農地不只是農業的發展用地，也是製造業的發展用地，尤其在我國非都市土地，形成一種於法不容，卻真實存在的農工混合地景。而我國政府在 2019 年 6 月主管農地違章工廠的《工廠管理輔導法》修法中1，我國政府將農地違章工廠視作為 1970 年代客廳即工廠政策所造成的「歷史共業」，而將 2016 年 5 月 20 日以前既存的農地違章工廠予以就地合法化。然而，現行 18,336 公頃的農地違章工廠與「客廳即工廠」政策之間的因果關係為何？是否真如政府所言，都是受到客廳即工廠政策而遺留下來的歷史共業，還是 1. 相關的修法內容，會於第六章第一節作更仔細的回顧與介紹。 1-1. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(12) 第一章. 緒論. 另有其他原因？另外，《工廠管理輔導法》的修法，也將農地違章工廠的處理定調於土管層次的處理2，然而這樣處理是否能有效解決歷史共業？要瞭解歷史共業為何與修法後的解方能否解決農工混合的問題，需要進一步的探究這種空間型態的形成原因，本文從台灣農工混合地景切入，從分類定義與學術觀點中來釐清台灣農工混合地景的形成原因。城市與鄉村的分野在於人口聚居的程度和主要的生產活動不同，從而形成聚落景觀和生活方式的不同（劉翠溶，1998：297）。城市主要從事二三級產業，人口聚集密度較高，鄉村主要從事一級產業，人口聚集程度較低。然而，在台灣非都市土地上，卻出現了一級與二級產業混合地景，該種農工混合的地景難以置放於城市或鄉村的的定義範疇中。. 政治大. 面對這種既像城又像鄉、既不是城也不是鄉的地景，學術上以都市近郊(periurban)、都市邊緣(urban fringe)、半城鎮化(semi-urban)與 desakota3等概念來解釋。. 立. 都市近郊(peri-urban)、都市邊緣(urban fringe)與半城鎮化(semi-urban)指的是城市與. ‧ 國. 學. 鄉村間的過渡地帶，他們皆是以都市理論為基礎，認為城鄉混雜的地景是受到都市化影響，來自農村的勞動力受到工作機會吸引來到都市，但因為難以負擔市區高昂. ‧. 的生活成本，而多會聚集於都市周遭生活(Meeus & Gulinck, 2008: 10; Allen, 2003: 136)。不過這種立論卻難以回應台灣的兩種現象，一個是台灣農村勞動力有著離農. sit. y. Nat. 不離村地情況（李俊豪，2004：70；胡台麗，1986：223；郭大玄，1991：47），農村人力並未都移往都市，另外，都市化地區非只存於都市周遭，更是直接在與都. io. n. al. er. 市相距較遠的農村出現，依據 2010 年 12 月 25 日前主計處統計，全台 7,364 個村里. i Un. v. 中，就有 3,984 個村里是屬於都市化地區，但未有與都市或衛星市鎮相連，卻仍然. Ch. engchi. 有都市化傾向的村里，也有 799 個。. 對此，McGee 提出 desakota4，跳脫城市與鄉村二元對立的觀點，解釋台灣複雜的土地混合使用屬於亞洲特有的地景。認為「這些地區的特點是人口密度高，非農業活動快速增長，勞動力與職業也快速流動，還有農業、家庭手工業、工業區、. 2. 該部分於第六章第一節會做進一步的論述。 desakota 是印尼文，desa 指鄉村，kota 指城市，desakota 指涉城市與鄉村混合的區域。 desakota 在現行學術界的中文翻譯未有統一，「城鄉混合帶」、「城鄉混合型都市化」、「城鄉連續帶」、「城鄉融合區」、「鄉村城鎮化」、「都市鄉村混合型區域」都用來稱呼 desakota，不過也有中文文獻直接以使用 desakota 來書寫。筆者認為 desakota 一詞在學術界已有通用的概念，在許多英文期刊上，也未有使用 desakota 的英文翻譯名詞的情形，顯見 desakota 在國際上已有識別性，於是筆者採以 desakota 來行文與書寫。 4 desakota 會在第二章第四節作仔細說明。Desakota 代表一個概念，同時也指涉一種空間，在行文中若是同時使用 desakota 來代表概念與空間時，容易造成文意的不通順，於是本文針對「概念」意思以 desakota 來稱之，針對「空間」意思，則用「desakota 地景」來陳述。 1-2 3. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(13) 農工混合地景轉變與聚落化過程－以鹿港鎮頂番婆為例. 郊區發展和其他用途的土地使用緊密混合(McGee, 1991:16-17)」，desakota 的描述符合台灣農村常見的離農不離村且人口密度高的現況。以彰化縣鹿港鎮頂番婆為例，農村緊密的血緣或地緣關係，支撐了輕工業的彈性協力分工狀態，也讓農村的勞動力留在農村進行工業生產。 McGee 還區分了都市近郊(peri-urban)與 desakota 的差異，都市近郊(peri-urban) 是受到都市化影響而聚集在都市周遭，但 desakota 地景的出現並非與周遭都市的都市化有關，而是與亞洲的水稻種植、殖民歷史和工業化歷程有關。本文認為以 desakota 解釋台灣的農工混雜地景，較貼近台灣的發展脈絡。不過，McGee 所提出的 desakota，僅描述 1980 年代末期台灣非都市土地的狀況，1980 年代距今約 40 年，台灣非都市土地的空間地景與分工模式恐已有巨大變化，舉例而言，desakota 指涉的是住工農商的混合使用，與現在非都市土地的工農混合使用，有明顯不同，也顯. 政治大 desakota 的空間地景與運作邏輯？若是，為什麼有該變化？本文將提出 post立 desakota 來描述現行非都市土地的空間地景與地景變遷的運作邏輯。示出 desakota 用來解釋現況時的不足。是不是現在台灣非都市土地已經形成有別於. ‧ 國. 學. 1991 年 McGee 提出 desakota，描述了 1980 年代末期台灣農村的住工農商的混. ‧. 合使用狀況，而到現在，住與商的混合情形趨於不明顯，但工農混合使用的情形卻沒有消失，還繼續在台灣的非都市土地上擴張。台灣非都市土地充斥著失序的農工. sit. y. Nat. 混合地景，看似未有土地使用分區的管制。然而，並非如此，台灣在 1974 年頒布《區域計畫法》，1975 年到 1986 年間分區編定完成，在這種失序的 desakota，已. io. n. al. er. 經存在土地使用分區管制。不過，儘管土地使用分區管制已經頒布，農地違章工廠. i Un. v. 四處搶建的新聞屢見不鮮，農工混合情形愈來愈嚴重，筆者不禁探問，為什麼土地. Ch. engchi. 使用分區管制難以落實於 desakota。. 誠如 Jane Jacobs 以都市計畫作為城市規劃的反省，認為城市不適用幾何秩序的空間整頓和由上而下的藍圖式規劃，McGee 提出的 desakota，也是反駁西方傳統城鄉二分的規劃思維，罔顧社會文化與空間的差異而直接套用在亞洲國家，本文進而探問，desakota 的提出是否也是對規劃與土地使用分區管制的一種反省，指出在這種具複雜混合使用的 desakota，規劃(planning)與土地使用分區管制(zoning)不易落實？面對這種難以管制的 desakota 地景，政府將透過何種納管方法與邏輯來予以這種非正式性的地景合法化的地位？. 1-3. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(14) 第一章. 緒論. 由於政府長期視而不見 desakota 混合土地使用的問題，未強制落實土地使用分區管制之下，非正式經濟5成為帶動 desakota 地景變遷的主要動力來源。這些非正式經濟就是帶動農地違章工廠興建的產業，就有研究指出 desakota 地景的擴張和隨後的人口增長並非由都市的郊區化推動，而是由當地的製造業所推動(Wu& Sui, 2016: 322; Hsu, 2019: 84)。然而，依據過往的研究，非正式經濟屬於邊陲且容易消失的經濟體(Alter Chen, 2007: 5)，為什麼這種邊陲且容易消失的非正式經濟，反而成為台灣重要的經濟命脈並且持續於農地上擴張？要瞭解 desakota 對規劃與土地使用分區管制的影響時，需要從主導空間地景的非正式經濟出發，藉由瞭解非正式經濟產業的變遷，才能理解為什麼農工混合地景一直存在。綜上所述，本文主要的研究問題有四個，第一個，是否現在台灣非都市土地已經形成有別於以往 desakota 的 post-desakota？第二個，為什麼這種邊陲且容易消失. 政治大這種具複雜混合使用的 desakota，為什麼規劃與土地使用分區管制不易落實？最後立一個問題，面對這種難以管制的 desakota 地景，政府將透過何種納管方法與邏輯來. 的非正式經濟，反而成為台灣重要的經濟命脈並且持續於農地上擴張？第三個，在. ‧ 國. 學. 予以這種非正式性的地景合法化的地位？. 1.. ‧. 對此，基於以上研究動機與研究問題，本文的研究目的為現行農地違章工廠與客廳即工廠政策的因果關係證明：. sit. y. Nat. 2019 年 6 月主管農地違章工廠的《工廠管理輔導法》修法中，我國政府將農地違章工廠視作 1970 年代客廳即工廠政策所造成的「歷史共業」，而將 2016 年 5 月 20 日. io. n. al. er. 以前既存的農地違章工廠予以就地合法化。然而這些將予以合法化機會的農地違章. i Un. v. 工廠是否真是客廳即工廠政策造成的結果，我國政府也僅是提出該種論調，卻未證. Ch. engchi. 明其因果關係。在未證明該因果關係前，政府卻大赦農地違章工廠，該作法難以說服社會大眾與環保團體，進而造成社會上緊繃的對立關係，故本文的研究目的之一為證明農地違章工廠與客廳即工廠政策的因果關係。 2.. 從產業發展面向為農地違章工廠納管失靈提出新的關鍵影響因素：. 研究 desakota 的後進學者指出，製造業往往是推動 desakota 地域都市化的主力，這意味著製造業在 desakota 地景變遷中扮演著重要的角色，過去研究往往從土地使用管制的公務執行不力與規劃不周來理解農地違章工廠的出現，但既然知道製造業在 desakota 地景變遷中扮演著重要的角色，也必然要考慮從產業發展的面向來思考為什麼在 desakota 地域，規劃與土地使用分區管制不易落實。目前《工廠管理輔導. 5. 非正式經濟的定義將會於第二章第五節作介紹與探討，本文將農地違章工廠視作為非正式經濟，其理由詳述於第二章第五節。 1-4. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(15) 農工混合地景轉變與聚落化過程－以鹿港鎮頂番婆為例. 法》的修法，也將農地違章工廠的處理定調於土管層次的執行問題，如加強 2016 年 5 月 20 之後的新增建工廠即報即拆、之前的廠房就地合法化，然而這樣處理是否能有效解決農地違章工廠的歷史共業？2019 年修法後，農地違章工廠搶建的新聞屢見不鮮，更直指的就算有法政府也不會執行的行政僵局。於是本文試圖從產業面向切入，試圖找出造成規劃失靈與土地使用分區管制的失靈的產業因素為何，期望能為農地違章工廠的納管失靈提出新的關鍵影響因素，故本文的研究目的之二為，從產業發展面向為農地違章工廠納管失靈提出新的關鍵影響因素。. 二. 研究個案說明本研究的研究區範圍為彰化縣鹿港鎮的頂番婆，頂番婆的空間範圍隨著時間推進而不同，本文的研究區範圍是選定現在指涉的空間，以現在的行政範圍來看，包含了頂番里、頭崙里、溝墘里與廖厝里。頂番婆為一古地名，據說從前是平埔族. 政治大為和福興鄉的中番婆、下番婆相對，於是稱為頂番婆。以行政區來看，頂番婆僅是立. 巴布薩族馬芝遴社的活動地區，在日治時期（1901 年）屬於馬芝堡頂番婆庄，因. ‧ 國. 學. 頂番里境內的其中一個聚落（如圖 1-1 的藍色區域），但因為頂番婆是最大一個聚落，故頂番里以此命名之，頂番婆為四路交通會合的地方，對外有縣道 135 號與 139 甲，交通便利（台灣地名辭書，2004：182-183）。頂番婆位在頂番里，頂番里. ‧. 位於鹿港鎮、和美鎮與線西鄉交界處，被洋仔厝溪分隔兩岸，洋仔厝溪直通彰濱工. y. Nat. 業區旁的曲海口，該村落距離出海口不到一公里。由於臨海，冬天海風強，土質鹽. n. er. io. al. sit. 分高、帶砂質，較合適旱作（李宜修，2011：26）。. Ch. engchi. i Un. v. 圖 1- 1 鹿港鎮頂番婆範圍圖 1-5. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(16) 第一章. 緒論. 註：藍色部分為日治時期頂番婆所指涉的聚落範圍，而黃色部分則為隨著產業擴張後現在的鹿港鎮頂番婆範圍。底圖為農委會農業及農地資源盤查結果查詢圖台通用正射影像圖，紅色小點為疑似農地違章工廠，取用自 https://map.coa.gov.tw/farmland/survey.html，取用日期：2020/05/18。. 頂番婆是著名的水五金產業聚落，過去頂番婆的範圍僅在頂番里內，然而隨著產業聚落的發展，該聚落的範圍隨著新增建的工廠不斷擴張，現在的範圍除了頂番里外，還包括頭崙里、溝墘里與廖厝里，面積約六平方公里，人口數約 16,000 人，合法的工廠約 400 家、農違章工廠約 400 家，臨時登記工廠約 100 家，而其水五金年產值高達 600 億元（王一芝，2018/10/29）。該地的水五金產業興起於 1946 年，因為謝簾、葉何曾在日本兵工廠工作過，在鹿港開設第一家水五金工廠，因為利潤高而帶動當地居民加入製造。1960 年代隨著家庭即工廠政策，家家戶戶開始從事水五金加工，逐漸形成具規模的水五金生產聚落（李宜修，2011：29-30）。在水. 政治大. 五金的生產過程中，都需要金屬表面處理6，讓零件表面平滑不易生鏽。. 立. 本文以彰化縣鹿港鎮頂番婆作為案例，原因有兩個，第一個是，依據 2010 年. ‧ 國. 學. 12 月 25 日前主計處統計，全台 7,364 個村里中，就有 3,984 個村里是屬於都市化地區，與都會區的中心都市或衛星市鎮相連者，就有 3,185 個村里，較符合都市近郊. ‧. (peri-urban)的描述。但未有與都市或衛星市鎮相連，卻仍然有都市化傾向的村里，也有 799 個，這意味著這些地區與都市距離較遠，受到鄰近都市的都市郊區化影響. sit. y. Nat. 較小，但仍然有二、三級產業增加的情形，而這樣的描述較符合台灣農村工業化的特徵，也符合 McGee 所描述的 desakota，其中鹿港鎮頂番婆（頂番里、頭崙里、溝. io. n. al. er. 墘里與廖厝里）就是在 799 個村里之中。第二個，以生產水五金與著稱的頂番婆，. i Un. v. 即將成為全台第一個因非正式經濟群聚而形成的都市計畫區，該地區將透過規劃來. Ch. engchi. 予以新的管制，具有全國指標性，以頂番婆為例便可以凸顯出規劃和土地分區管制與 desakota 的關係。. 三. 研究內容本文的內文主要回應研究問題，一個問題是，McGee 所提出的 desakota 是否仍然適用於現今農工混合的狀況；第二個是為什麼原本屬於邊陲、易消失的非正式經濟反而成為台灣重要的經濟命脈；第三個問題是，現行農工混合的地域特性為何，為什麼會使土地使用分區管制與規劃難以落實；最後一個問題，面對這種難以管制 6. 金屬表面處里業又稱為電鍍，電鍍是一種高污染的產業，透過電解反應把一種金屬鍍於另一種金屬物體的表面，形成一層金屬外殼，製程中需要以強酸酸洗，最後再用大量清水沖洗，因而產生大量的重金屬廢水。這些廢水多直接排入洋仔厝溪，或是排入灌溉渠道最後又流入洋子厝溪，周遭農田取用灌溉渠道中受污染的灌溉水，也造成該地區農地的重金屬污染，成為彰化最嚴重的污農地污染地區之一。 1-6. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(17) 農工混合地景轉變與聚落化過程－以鹿港鎮頂番婆為例. 的 desakota 地景，政府將透過何種納管方法與邏輯來予以這種非正式性的地景合法化的地位？各階段的研究內容如下：（一）既有理論對話：文獻回顧與理論基礎本研究的文獻回顧與理論基礎於第二章討論，內容奠基在三個面向：第一個是，農工混合地景該如何置放於現行鄉村與都市的學術定義中，為了回應該問題，文獻回顧第一節釐清了都市、鄉村與都市化的定義，並再追問農工混合是否繼續都市化，還是永久維持現狀；第二個面向是探問何種學術理論能夠解釋台灣農工混合現況，首先透過第二節來介紹現行能解釋農工混合地景的學術理論，再來藉由第三節來釐清台灣農工混合背景－農村工業化的情形與歷史脈絡，在第二節介紹的相關理論中，最符合第三節台灣工農混合的現況描述的就屬於 desakota，於是第四節在. 政治大. 針對 desakota 的學術理論作介紹；第三個面向是，由於有學者指出 desakota 日後會再因非正式經濟－製造業而都市化，非正式經濟在 desakota 的變遷中扮演重要角色，. 立. 於是第五節再針對非正式經濟來釐清其定義與特質。. ‧ 國. 學. （二）農工現象：農工混合地景的轉變描述. ‧. 農工混合地景的轉變描述將於第三章與第四章作討論，本文透過非正式經濟的遷徙歷史與土地區位選擇的釐清，帶出台灣農工混合地景已有了巨大的轉變。而用. y. Nat. sit. McGee 的 desakota 已經不能描述現行農工混合的情形，於是本文再提出 post-. n. al. er. io. desakota 來描述頂番婆現況，並再針對 desakota 與 post-desakota 作出比較與釐清。. i Un. v. 第三章將爬梳鹿港鎮頂番婆 desakota 地景的形塑過程，透過頂番婆產業群聚的. Ch. engchi. 背景介紹，透過人口資料與當地居民的描述，帶出頂番婆與 1960、1970 年代開始，作為周遭農村中知識與技術重要的集散地。不過頂番婆到 2000 年後，透過空照圖比對地景差異，發現對 desakota 的特徵描述恐不適用於 2000 年後的頂番婆。藉由第三章來鋪陳第一個問題：McGee 所提出的 desakota 是否仍然適用於現今農工混合的狀況。第四章則進一步探討鹿港鎮頂番婆 desakota 與 post-desakota 的轉變，將 2000 年作為劃分點，介紹 desakota 與 post-desakota 的特徵差異。在介紹兩者差異之前，會先說明非正式經濟為何能從員工數 2-3 人的小型工業社逐漸邁向農地上占地千坪的大企業，透過解釋非正式經濟的資本整合與跨國遷移過程，來回應第二個問題：為什麼原本屬於邊陲、易消失的非正式經濟反而成為台灣重要的經濟命脈。進一步藉由空間地景的變遷比較，指出現今的農地違章工廠已經非 2000 年以前家庭即工廠的歷史共業，而是源自於土地使用分區管制不彰而形塑投機行為，認為 desakota 只 1-7. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(18) 第一章. 緒論. 能解釋 2000 年以前的情形，並將 2000 年以後的地景劃分成 post-desakota，以回應第一個問題。（三）研究理論與實際現象的再檢討：在 post-desakota 下規劃與土地使用分區管制失靈原因分析由文獻回顧中，影響 desakota 地景的主體是非正式經濟，就有學者指出 desakota 的製造業（非正式經濟）會再推動都市化，於是第五章則是來回應第三個問題：現行農工混合的地域特性為何，為什麼會使土地使用分區管制與規劃難以落實。在頂番婆，曾經有過土地使用分區管制的執行，也有過工業區的規劃，但為什麼卻仍然無法有效解決農地違章工廠的問題，本文認為這與水五金產業的發展現況有關，水五金產業發展的侷限進而帶動廠商與社區利益共好的關係，使得這些農地. 政治大（四）政策回顧與檢討：從水五金田園生產聚落特定區計畫反省政府的處理邏輯立違章工廠更能繼續黏著於農地上。. ‧ 國. 學. 由於政府在頂番婆推動水五金田園生產聚落特定區，以擴大新訂都市計畫的方式，作為納管農地違章工廠的解方，於是本文第六章也回顧台灣未登記工廠的納. ‧. 管政策，並透過前述的產業聚落困境與社會情境，釐清政府提出的水五金擴大都市計畫的「無規劃」規劃之理由。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 1-8. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(19) 農工混合地景轉變與聚落化過程－以鹿港鎮頂番婆為例. 第二節. 研究方法. 一. 研究方法本研究之研究方法主要採取半結構式訪談的深度訪談與文獻分析並行。（一）深度訪談本研究之資料來源，主要以半結構式訪談的深度訪談為主。深度訪談法是透過面對面、電話或視訊會議，藉著言語的交換，引發對方提供資料或表達他對某項事物的意見與想法，目的是為了瞭解個案主觀的經驗（范麗娟，1994：28）。由於本研究主要是為了探究頂番婆工廠主與在地居民的生命經驗與對農地違章工廠的態度，. 治政大定的句型指引、表格，依據不同受訪者的情況採取開放性的問句，並依情況調整訪立談技巧，針對受訪者提及之想法或遺漏的內容釐清或追問（范麗娟，1994：28）。於是採取深度訪談法較能獲取受訪者的主觀想法與態度。半結構式訪談意旨沒有特. ‧ 國. 學. 由於農地違章工廠對工廠主與在地居民而言容易有防禦心態，常常顧左右而言他，採取半結構式訪談較可以透過對話中察覺受訪者對於該議題的接受程度，進而追問. ‧. 更多細節，也較可以依受訪者當下的情緒，就顧左右而言他的部分來改變問法。. sit. y. Nat. 深度訪談法中訪談次數選擇，依據所蒐集的資料是否已經完備，提出當深度訪談不再提供任何有助於瞭解研究主題的新觀念時，就停止深度訪談（范麗娟，1994：. io. n. al. er. 29）。本文每位受訪者的訪談次數平均在一到二次，而台商 C 訪談三次的原因在於. i Un. v. 他過去的人生經歷中同時是台商、農地違章工廠主、彰濱工業區的員工，於是三次訪談才完成資料蒐集。. Ch. engchi. 訪談對象包含台商、農地違章工廠企業主、彰濱工業區開發商、不動產從業者、工業區內的廠商、在地農夫與在地居民、一線環保查緝人員等，分別進行 1 至 2 次的半結構式訪談。訪談對象的挑選可以分成兩個部分，一個是與農地違章工廠較無利益直接相關者，如彰濱工業區開發商、不動產從業者、一線環保查緝人員，這些人都是專門負責頂番婆或特定地區的業務，他們會大量接觸工廠主或在地居民的經驗，提供的觀點則較為客觀且具普遍性。透過彰濱工業區的開發商可得知想遷入工業區內的農地違章工廠業者的觀點，透過不動產從業者可得知農地違章工廠的交易狀況與需用農地違章廠房的業者心態，透過一線環保查緝人員則可以理解農地違章工廠的負外部性與違規的方式。. 1-9. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(20) 第一章. 緒論. 另一個是與農地違章工廠就有直接利害關係，像是農地違章工廠主、工業區內的廠商、在地農民等，因為與農地違章工廠有利害關係，這些人較不願意受訪，於是透過陌生拜訪、電訪來找出願意受訪的，有些只有電訪而未有面訪的原因在於受訪者只接受電話訪談。農地違章工廠為最重要的訪談資料來源，而在農地違章工廠主的挑選上，又挑出已經遷進去工業區、未遷入工業區但日後（或已經）就地合法化、即將關閉或已關閉的水五金工廠主作訪談；工業區內的廠商則挑選出一開始就到工業區、先在農地後來遷進工業區的廠商；在地農民則會挑出曾經也是工廠主、半農半工廠主、一直以來只有從事農業工作的農民作訪談。而從表 1-1 的受訪者名單中，工廠主的人數有十位以上，但是農民卻僅有一位，乍看恐有引述失衡的問題，不過筆者並非只偏重廠商的觀點，筆者在田野期間，也和許多正在從事耕作的農民訪談，也訪談超過五位以上的農民，不過因應內文論述. 政治大為：2017 年 7 月 7 日至 7 月 9 日，2018 年 4 月 28 日至 4 月 29，2019 年 7 月 31 至 8 立月 5 日、8 月 25 日至 9 月 1 日、12 月 14 日至 12 月 15 日，2020 年 4 月 21 日、4 月鋪排需求，在內文中只使用一位農民的訪談資料。筆者進入頂番婆田野的時間分別. ‧ 國. 學. 24 日、5 月 18 日、8 月 12 日。表 1- 1 受訪者名單. 受訪者. 代號. 高齡 93 歲彰化高工退休老師，曾經到日 A-1. sit. y. Nat. 彰化在地耆老. ‧. 訪談對象分類. io. 設車床加工工廠。（面訪一次）. n. al. er. 本的兵工廠服役。也曾經在彰化市區開. i Un. v. 彰化南瑤里高齡 84 歲的電鍍工廠主。 A-2. Ch. （面訪一次）在地居民. engchi. 在地居民，從事金融業，許多親戚從事 B-1 翻砂產業。（面訪一次）. 台商. 在地青年（面訪一次）. B-2. 在地居民（面訪一次）. B-3. 從事電鍍的台商，也曾在彰濱工業區工 C 作，現為貿易商。（面訪三次）. 電鍍工廠主. 曾在農業區丁建經營電鍍工廠，現在至 D-1 工業區的電鍍廠上班。（面訪一次）電鍍工廠主二代，從小看父親從事電鍍 D-2 業，經歷環保機關查緝的過程。（面訪二次） 1-10. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(21) 農工混合地景轉變與聚落化過程－以鹿港鎮頂番婆為例. 農地工廠主. 彰濱工業區內的電鍍廠主（面訪一次）. D-3. 彰濱工業區內的電鍍廠主（面訪一次）. D-4. 頂番里里長，同樣也是工廠主（面訪三 E-1 次）貿易商工廠主二代（面訪一次）. E-2. 是工廠主也是老農夫，其中一塊農地遭 E-3 受污染而列管中，兒子在自己的農地上蓋車床加工廠。（面訪一次）塑膠射出工廠主，在工廠旁的臨田種植 E-4 蔬菜，也是農夫。（面訪一次）已經退休的翻砂工廠主，退休生活為種 E-5 田. 。治政（面訪一次）大立全台第一家特定工廠合法化的生產園藝. ‧ 國. 學. 噴水器工廠主（面訪一次）彰一興工廠主（面訪一次）. ‧. 拋光工廠主（面訪一次）南佃社區退休工廠主（面訪一次）. E-6 E-7 E-8 E-9. sit. y. Nat. 隴鈦的員工，隴鈦曾在頂番婆，後搬去 E-10. io. al. n. 次）. er. 工業區，在中國也有生產基地（電訪一. i Un. v. 與丈夫共同從事車床加工（面訪一次）農民. Ch. engchi. E-11. 帝寶車燈旁的農地的老婆婆農夫。 F （面訪一次）. 不動產從業人員. 房仲業者，負責頂番婆和美的不動產交 G-1 易（面訪一次）地政代辦人員（面訪一次）. 彰濱工業區開發（面訪一次）. G-2 H. 工承辦地方民代. （電訪一次）. I. 環境整治稽查人一線土壤整治人員（面訪一次）. J-1. 員. 一線環保稽查人員（面訪二次）. J-2. 在地環境倡議者. （面訪二次）. K 1-11. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(22) 第一章. 緒論. 彰化縣水五金產（電訪一次）. L. 業發展協會的工作人員本研究繪製（二）文獻分析文獻包含三個面向，農地違章工廠的政策演進、研究區域實際發展的統計資料與新聞雜誌專題針對研究區域的報導。首先，農地違章工廠的政策演進方面，包含農地違章工廠處理的政策內容、政策演進歷史等分析，如法規、政策相關的公文與學術研究等。再來，針對研究區域實際發展的統計資料，蒐集官方文書及所發佈之數據統計資料，如農委會所公布的農業及農地資源盤查結果還有實價登錄資料。最後，新聞雜誌專題針對研究區域的報導，由於農地違章工廠的問題在媒體報導對外. 政治大日即時更新的新聞，進而造成對公部門的壓力及影響，因此也透過新聞報導作內文立分析的輔助說明。曝光後，如天下雜誌專題報導、遠見雜誌的專題報導、聯合新聞網與自由時報等每. ‧. ‧ 國. 學. 二、研究流程. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 1- 2 研究流程圖本研究繪製 1-12. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(23) 農工混合地景轉變與聚落化過程－以鹿港鎮頂番婆為例. 第二章文獻回顧本研究的文獻回顧內容奠基在三個面向：第一個是，農工混合地景該如何置放於現行鄉村與都市的學術定義中，為了回應該問題，文獻回顧第一節釐清了都市、鄉村與都市化的定義，並再追問農工混合是否繼續都市化，還是永久維持現狀；第二個面向是探問何種學術理論能夠解釋台灣農工混合現況，首先透過第二節來介紹現行能解釋農工混合地景的學術理論，再來藉由第三節來釐清台灣農工混合背景－農村工業化的情形與歷史脈絡，在第二節介紹的相關理論中，最符合第三節台灣工農混合的現況描述的就屬於 desakota，於是第四節在針對 desakota 的學術理論作介紹；第三個面向是，由於有學者指出 desakota 日後會再因非正式經濟－製造業而都. 政治大. 市化，非正式經濟在 desakota 的變遷中扮演重要角色，於是第五節再針對非正式經濟來釐清其定義與特質。. 立. ‧ 國. 都市、鄉村與都市化定義. 學. 第一節. ‧. 都市與鄉村是相對的概念，都市的人口密度比鄉村地區高，都市的社會經濟功能也比鄉村地區來得複雜（黃樹仁，2002：165）。一般認為，都市的人口密度較. sit. y. Nat. 高、人口較多、多從事第二與第三級產業、地景多為人工建築、有正式行政組織來. io. er. 維持公共設施服務的人口密集生活區；而鄉村則是人口密度較低、人口較少、多從事第一級產業、有大片的自然景觀。另外，由鄉村向都市演變的過程，稱作都市化，. n. al. i Un. v. 面臨經濟、社會與空間的轉變，像是由農產業轉向為非農產業、由農村轉向都市文. Ch. engchi. 化的價值觀等。促使都市化發生原因，像是工商業興起、因技術提升農產量剩餘、交通設施改良與農業收入低落導致城鄉移民增加等（林春良，2003）。都市與鄉村的概念清楚，但論及實務上的劃分，卻相當困難。實務上區隔都市與鄉村的方式，往往是確立都市認定標準後，再透過刪去法，排除都市部分者即為廣義的鄉村。各國對於都市的劃定標準都不太一樣，以人口來說，在德國，都市人口下限為 2,000 人，在丹麥，都市人口下限為 250 人，而在印度，都市下限人口為 5,000 人。而在台灣，對都市的定義則是，人口下限為 25,000 人、人口密度 1000 人 /平方公里以上、居民有 60％以上從事第二三級產業。我國對於鄉村地區雖然未有認定標準，但鄉村地區的都市化過程，則有相關規範。鄉村地區裡的聚落，又可區分為集村與散村，關於集村地的都市化過程，依據《區域計畫法施行細則》第 14 條及《製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用 2-1. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(24) 第二章. 文獻回顧. 地作業須知》之說明，為了改善農村生活環境，只要人口聚居在 200 人以上，得依據地方情形及需要，就現有建地邊緣為範圍，會同有關機關，劃為鄉村區（法定名詞），聚居人口 1,500 人以上者，如區內既有空地，不敷未來五年人口成長需要時，得增加鄉村發展用地。而當該鄉村區（法定名詞）人口成長至一定程度時，又可依據《都市計畫法》第 11 條第二款，當人口集居五年前已達 3,000 人，而在最近五年內已增加三分之一以上之地區，和第三款當人口集居達 3,000 人，而其中工商業人口占就業總人口 50%以上之地區時，可劃設隸屬於都市計畫的鄉街計畫。由上述可知，針對集村地區與鄉村區，政府都有法規將之引導劃設為都市計畫區。然而，鄉街計畫與都市標準的落差甚大，對此，我國再針對介於鄉村與都市間. 政治大. 的地區，稱為「都市化地區」。只要具有 20,000 人以上之聚居地，其人口密度達每平方公里 300 人以上者，或是不同市、鎮、鄉之二個以上毗鄰聚居地，其人口數. 立. 合計達 20,000 人以上，且平均人口密度達每平方公里 300 人以上者，視作都市化地. ‧ 國. 本過高等理由，於 2010 年 12 月 25 日起停止適用。. 學. 區，用來解釋都市與農村轉換的過渡說法。不過「都市化地區」隨著普查、編修成. ‧. 依據我國主計處統計地區標準分類與營建署官網都市計畫類的定義，台灣的地. y. Nat. 景區變遷可區分如下表 2-1，大致上將地景的演進區分成三個階段：鄉村－都市化. sit. 地區－都市，這也反映出政府對於地景變遷的理解，都是奠基在鄉村成長至都市的. er. io. 模式上。都市化地區代表住、工、商活動愈來愈頻繁，住商工農的混合使用情形也. al. iv n C 「都市化地區」的字義意味著日後會「變成都市」，但台灣農工混合的地景是否也 hengchi U 都代表是「變成都市」的前奏階段？ n. 愈來愈明顯，而同是混合使用的農工混合地景，置放於都市化地區較為合理，然而，. 2-2. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(25) 農工混合地景轉變與聚落化過程－以鹿港鎮頂番婆為例. 表 2- 1 鄉村至都市的發展光譜鄉村 (Rural) ───────────────────────────────────────────── 都市(Urban) 鄉村區都市化地區都市都會區集村人口聚居在二萬人以上之聚人口下限為 25,000 同一區域內， 200 人以上，得依居地，其人口密人、人口密度 1,000 由一個或一個據地方情形及需度達每平方公里人/平方公里以上、以上之中心都要，就現有建地 300 人以上者；不居民有 60％以上從市為核心，連邊緣為範圍，會同市、鎮、鄉之事第二三級產業。結與此中心都同有關機關，劃二個以上毗鄰聚市在社會、經為鄉村區居地，其人口數濟上合為一體合計達二萬人以之市、鎮、鄉上，且平均人口 (稱為衛星市密度達每平方公鎮 )所共同組里 300 以上者成之地區，且其區內人口總數達 30 萬人以上。資料來源：主計處統計地區標準分類，取自 https://reurl.cc/Kk1E1y、 https://reurl.cc/R43RMg；營建署官網都市計畫類的定義，取自 https://reurl.cc/O1KQWv 本研究繪製. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. 以農工混合緊密的鹿港鎮頂番婆為例，工廠主仍多居住於既有的鄉村區（法定. io. n. al. er. 定義的鄉村區），上班時才到較遠的工廠上班，多數的生活機能仍然在既有鄉村區. i Un. v. 內，且受限於土地產權複雜、難以買到既有工廠周邊的農地之下，工廠往往越蓋越. Ch. engchi. 遠。除了既有鄉村地區人口愈來愈密集外，周遭工農混合區域，並沒有出現工廠愈來愈密集的使用，但是工農混合的狀態卻不斷向完整的農田擴張。還是台灣這種農工混合、城鄉混合的地景，本身就是一個獨立的類別？既不會恢復到以農產業為主的鄉村，之後也不會再聚集成更高密度與更多人口數的都市？而是一直維持著半工半農的土地使用？本文需要進一步探討如何判斷這種工農混合、城鄉混合的地景之後會變成都市、還是一直維持現狀，本文將在下一節，從學術的視角來理解對於農工混合的地景的詮釋。. 2-3. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(26) 第二章. 文獻回顧. 第二節. 城鄉混合地帶的理解與詮釋. 台灣西部平原上充斥著工農交雜的地景，農業區與特定農業區裡盡是散落的農地違章工廠。鄉村(Rural)出現非農業的土地使用情形，如與住、工、商等混合使用，於學界的討論並不陌生，都市近郊(peri-urban)、都市邊緣(urban fringe)與半城鎮化 (semi-urban)等概念，都試圖呈現這種兼具都市(urban)與鄉村(rural)特質的地景與現象。鄉村(rural)與都市(urban)的分類，常透過人口密度、農業人口比例、與市中心的距離、商業與行政活動的聚集程度等來區分。符合一定標準時，即為都市(urban)，而鄉村(rural)則採取較間接的定義方式，認為非屬於都市(urban)的部分，即為鄉村 (rural)。現行的分類方式缺乏對於鄉村(rural)與都市(urban)的清楚定義，使得概念. 政治大市近郊(peri-urban)、都市邊緣(urban fringe)與半城鎮化(semi-urban)時，難以放置鄉立村(rural)或都市(urban)任一種分類。. 上對於鄉村(rural)與都市(urban)的區分，有相當大的模糊空間。這也造成，論及都. ‧ 國. 學. 半城鎮化(semi-urban)為描述某一空間特性，指具有一半的城市特質、介於都. ‧. 市(urban)與鄉村(rural)特質的空間，而具有該特質的空間往往坐落於都市周圍，於是常與都市近郊(peri-urban)視作相同的概念。都市近郊(peri-urban)是指圍繞在大都. sit. y. Nat. 市周圍的區域，這個地區可以被視作大都市的延伸，因為它們在生態、社會與經濟上都與城市的運作機制相結合。都市近郊(peri-urban)也被視為「充滿衝突、紛爭與. io. n. al. er. 轉變的區域」(Legates & Hudalah, 2014: 335; Hudalah & Winarso & Woltjer: 2007: 505)，. i Un. v. 呈現一種「不安定」的現象，一方面喪失農村肥沃的土壤與自然景觀，另一方面又. Ch. engchi. 缺乏城市的易達性與基礎設施服務，使都市近郊(peri-urban)作為一個具有混合農村與城市特徵的區域的概念(Allen, 2003: 136)。這種地景的出現被認為是受到都市發展的壓力影響，隨著都市化與都市蔓延而形成(Meeus & Gulinck, 2008: 10)。都市邊緣(urban fringe)則是用於強調空間區位，指的是都市地區的模糊邊界區域。都市邊緣(urban fringe)的概念奠基於都市偏差(urban bias)。開發中國家政府將資源與資金主要投注於都市，其他農村相對缺少資源之下，大規模農村移民進入城市尋求工作，而城市往往未有足夠的公共設施容納這些人口時，農村移民便於生活成本較低的都市周遭居住，其坐落的地方稱作都市邊緣(urban fringe)，被視作貧窮、非正式部門充斥的區域。都市邊緣(urban fringe)受到都市化趨勢，原有的農業或是天然森林土地也漸漸轉作為都市用地，在該區域上呈現農業與都市需求用地的使用衝突，如農業住宅衝突。 2-4. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(27) 農工混合地景轉變與聚落化過程－以鹿港鎮頂番婆為例. 論及半城鎮化(semi-urban)、都市近郊(peri-urban)與都市邊緣(urban fringe)時，便同時表示兩種面向的描述，一種是空間上，屬於都市邊緣的區域，另一種是特質的描述，指該區域為城市與鄉村的特徵混合。半城鎮化(semi-urban)、都市近郊 (peri-urban)與都市邊緣(urban fringe)的概念具有一個共同點：皆是以都市化理論解釋城鄉混合地帶的出現，皆以都市作為出發點，如 Alonso、Friedman 所認為都市的規模經濟為都市化的基礎，於是農村人口移往都市是不可避免的「推」與「拉」的過程。位於都市周遭的鄉村，受到鄰近都市的影響與發展壓力，逐漸都市化，失去部分鄉村區域的特性。半城鎮化(semi-urban)、都市近郊(peri-urban)與都市邊緣(urban fringe)為都市周圍複雜的土地混合使用給予了一個合理解釋，認為都市化、都市蔓延與都市偏差 (urban bias)造成這種地景的出現。然而，這種解釋是否適用於北彰化大片農工混合. 政治大. 的地景？筆者將依據都市化、都市蔓延與都市偏差(urban bias)的概念來對照北彰化的案例。. 立. ‧ 國. 學. 都市化於實務上的認定標準是人口的組成，如人口密度與規模，然而都市化不僅關乎於此，還包含經濟部門的組成，如非農業勞動人口佔多數，社會心理的組成，. ‧. 如從價值觀、態度、品味與行為都呈現都市特質而非農村居民的特質（Iaquinta & Drescher, 2000: 2）。而就北彰化而言，在大片農工混合的地區，由於許多人是在. sit. y. Nat. 自家農地蓋工廠進行生產，並未離開所處的農村，城鄉移民並不顯著，但在經濟部門的組成與社會心理的組成方面，北彰化確實有著類似都市的特質，例如其非農業. io. n. al. er. 勞動人口比例佔比愈來愈高，還有對於社會心理的組成，呈現是一種既是農民又是. i Un. v. 工廠主的認同感。從農村人口離農不離村的事實來看，將都市化視為城鄉交融地景. Ch. engchi. 出現的解釋，顯然有解釋不足之處。. 郊區都市化的過程，伴隨都市蔓延的現象，都市蔓延是由於都市內人口過多，公共設施供不應求，許多中產階級的家庭為了追求更好的生活環境，向郊區移動。這些中產階級於郊區購置住宅，使得都市邊緣的鄉村地區成為低密度使用、通常倚賴汽車通勤的社區，而將這些低密度使用的鄉村地區納入都市生活圈內。然而這種對於郊區都市化與都市蔓延的描述，卻不適用於台灣農工混雜的情境，以北彰化為例，有三點的不一致，首先如前所述，都市蔓延是由都市內向都市外移動，有人口的遷移，但台灣農村人口有著離農不離村的型態，較無人口遷移。第二點，在彰化市近郊的雖然有小型住宅社區的出現，或許可以解釋郊區都市化情形，不過都市蔓延指的主要是住宅，而非工廠，仍然沒辦法解釋散落於農村的眾多工廠。最後，這. 2-5. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(28) 第二章. 文獻回顧. 些工廠是以相當高的密度出現，而非低密度的佔用。從這三點來看，都市蔓延也難以完全解釋北彰化農工混雜的情況。吳柏澍（2019：42-45）以圖 2-1 來比較北美都市蔓延與亞洲城鄉混合帶的差異，指出西方的都市蔓延是以住宅為主的機能，蔓延方式為跳島式點狀型態、低密度、單一使用，已經脫離原本的都市核心；反觀台灣的都市蔓延是以工農多重使用的機能，沿著省道縣道的線狀蔓延，且高密度、混合使用、與原本的都市核心相連。吳柏澍解釋描述了都市周遭的工農混合情形，而這也反映了台灣絕對多數與都市相連的農工混合帶的狀況。依據 2010 年 12 月 25 日前主計處統計，全台 7,364 個村里中，就有 3,984 個村里是屬於都市化地區，而與都會區的中心都市或衛星市鎮相連者，就有 3,185 個村里，占了快八成。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 圖 2- 1 西方都市蔓延與亞洲城鄉混合帶比較. i Un. v. 資料來源：吳柏澍（2019）。「農村長工廠」到「農地種工廠」：台中都會區的延展都市化（頁 44）。國立台灣大學：台北市。都市偏差(urban bias)指在都市內具有國家所投注的大部分資源，於是城鄉移民大量移入，都市無法容納這些城鄉移民時，城鄉移民便於都市周遭落腳，形成大量的非正式住居與非正式經濟的環境。然而提及都市偏差(urban bias)而形成的都市邊緣(urban fringe)時，往往強調城鄉差距極大，使得農村人口在農村資源匱乏下，只能到都市謀生。然而台灣自日治時期打下良好的水利與公路設施，使得農村有著良好的基礎設施，許多農民便逕自於農村就可進行生產。此外，由於隨處可以進行生產，北彰化人民並非屬於「貧窮」，反而是隨處都有工作機會，且這些工作都能獲. 2-6. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(29) 農工混合地景轉變與聚落化過程－以鹿港鎮頂番婆為例. 取相當優渥的報酬。由此可見，當以都市偏差(urban bias)形容北彰化時，難以作為解釋的理由。或許會有質疑，北彰化受到鹿港港埠影響，早期即有貿易往來的歷史脈絡，自然會帶動鹿港地區的工商業發展，北彰化靠西部的農村能夠出現工農混合的情形，便是受到港口貿易所帶動的貨物與人流聚集的影響，因為交易方便，便在港邊的農村地區從事工業生產。然而筆者認為這樣的說法並不合理，因為鹿港港埠於 1943 年正式廢港，港口貿易所帶來的產品製造機會，應該於 1943 年以前最為活絡，於 1943 年後開始沒落，然而依據鹿港鎮戶政事務所的資料，頂番里在 1940 年代卻只有 2 人從事工業製造的工作，而工業人數開始飆升也要到 1970 年代之後，顯見港口並未帶動頂番婆的工業生產與製造，港埠所帶動的工業發展也只屬於舊鹿港鎮內的工藝品製造。. 政治大. 從上述的差異會發現，半城鎮化(semi-urban)、都市近郊(peri-urban)與都市邊緣. 立. (urban fringe)的概念主要強調都市化帶出的發展壓力，這些理論的討論基礎，是假. ‧ 國. 學. 設「城市」與「鄉村」有著明確的區隔，也就是城鄉二分法(Xie & Yu & Bai & Xing, 2006: 1298)，鄉村地區受到都市化的影響而變成都市地區。由此帶出鄉村人口大量. ‧. 移往都市，鄰近都市的鄉村受到都市化壓力，而變成城鄉混合的狀態。然而這種論述卻忽略了，台灣獨特的農村工業化7的歷史發展脈絡，忽略了農村因為客廳即工. sit. y. Nat. 廠政策，使得農村本身即具有拉力，將農村人口留在農村。也使得以都市化作為主. io. 劃與城市鄉村研究中，也被提出討論。. al. er. 因來解釋城鄉混合地景時，顯得解釋不足。而這種解釋不足的問題，於土地利用規. n. iv n C 在現今土地利用規劃與城市鄉村研究中，作為都市化前提的城鄉二元劃分受到 hengchi U 了極大的挑戰(Woods, 2009: 852)。最主要的挑戰為，城鄉二元的界定方式愈來愈無法解釋真實世界中城與鄉的模糊狀態。城鄉二分法將城鄉間難以區分的地區，歸類為農村到都市土地間的過渡地區，然而，這種說法卻忽略了這種都市邊緣地景的複雜性與內部衝突(Woods, 2009: 852; Qviström, 2007: 269)，也忽略了不同地區獨特的歷史發展脈絡。許多城市研究的學者也批評，忽視與實地社會現實脫節與不同國家的城鄉定義差異下，直接將西方城鄉二分的邏輯直接移植至亞洲地區，這根本是「城市理論的西方偏見」(Ortega, 2012: 1121）。於是，McGee(1991)提出了 desakota，以對應亞洲都市化的城市模式和獨特性。而筆者認為 desakota 的觀點相當符合台灣農工混合的歷史脈絡，原因有兩點：第一點，McGee 跳脫了城鄉二元論的前提，在複雜的土地混合使用的空間，又區分了 7. 將於第二章第三節作更仔細的介紹。 2-7. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(30) 第二章. 文獻回顧. 都市近郊(peri-urban)與 desakota，這樣的分類為城鄉混合地景增加了都市化以外的其他種現象解釋，不再將都市化視作地景運作的唯一動力，依據 2010 年 12 月 25 日前主計處統計，全台 7,364 個村里中，就有 3,984 個村里是屬於都市化地區，而與都會區的中心都市或衛星市鎮相連者，就有 3,185 個村里，但未有相連卻仍然有都市化傾向的村里，也有 799 個，其中鹿港鎮頂番婆就是其中之一。透過 desakota 較能解釋像是鹿港鎮頂番婆，非緊鄰於都市周遭，受到都市化影響小，但是仍然是高度農工混雜的情況。第二點，指出 desakota 的出現是受到亞洲國家特殊快速的經濟發展與水稻耕作的影響而出現的複雜的土地混合使用，從該角度便也納入亞洲發展中國家特殊的農村工業化脈絡，也使 desakota 的解釋更貼近台灣的發展脈絡。而關於 desakota 詳細內容，於第四節作解釋。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 2-8. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(31) 農工混合地景轉變與聚落化過程－以鹿港鎮頂番婆為例. 第三節. 台灣農工混雜的背景：農村工業化. Desakota 對於台灣農村的描繪，以水稻種植特色為論點，透過農忙時需要勞動力支援的需求來解釋勞動力不會離開農村的原因。不過勞動力不離開農村的原因，除了水稻文化特色，還有約束農村人口流出的國家政策。農村規劃(Rural planning)提倡城鄉之間的平衡發展，像是藉由加強鄉村生產力來抑制農村到城市的遷移，具體政策如因農村工業化(rural industrialization)計畫 (Allen, 2003: 139)。台灣早期也為了解決農村的剩餘勞動力與生計問題，1972 年時任台灣省政府主席謝東閔先生推動了小康計畫，為了消除農村貧窮問題，進而推動了家庭即工廠政策，讓農村剩餘勞動力加入輕工業的生產，這也使台灣農村經歷了農村工業化的發展過程。工業工廠散佈於農村與農村工業化密不可分，以至於現今. 政治大. 農村既存許多違章工廠。農村工業化相關的文獻，包含總體現象的探討與農村個案. 立. 的研究。. ‧ 國. 學. 一. 總體現象的探討. ‧. 在總體現象的探討中，又可以分成形成原因與結果。在形成因素裡，不同時期有不同的因素來促成農村工業化的形成，像是日治時期奠定的基礎建設與農業技. sit. y. Nat. 術、國府來台後的土地改革與農村教育，還有農業機械化、農業蓬勃發展、出口導向的產業政策與基礎交通運輸系統的完備等。而在結果，則會發現台灣空間上離散. io. n. al. er. 的工業化模式帶來快速的工業化效果，也使得農村勞動力離農卻不離村。. Ch. i Un. v. 日治時期日本政府改善台灣的水利、交通設施與農業技術，使得台灣有生產. engchi. 多樣化農產品的能力，後來國民政府進行系列土地改革來增加農民生產誘因，這使得台灣農業得以蓬勃發展。又隨著農業機械化，使得農業收入提高且不必全年耕作，收入提高後對於非農業產品的需求提升，像是紡織服裝、家具等，使得中小型的企業開始在農村周遭生產來滿足農村對該產品的需求，同時又因為耕作時間縮短，這些剩餘的勞動力大量投入工業生產。對於工業部門而言，農村勞動力極具有吸引力，除了人力資源豐沛與工資偏低外，還有良好的基本教育，由於自 1945 年以來，農村教育持續推廣，使得台灣農村有著高比例的識字人口，在 1970 年的農業普查報告便指出，台灣三分之二的農業人口接受過正規教育，這使得工業部門可以直接吸納農村勞動力作系統性的操作與管理(Barrett & Whyte, 1982: 1081)。公路、鐵路與電力基礎設施的改善，國家的外匯政策與產業政策，成為工業工廠散佈於農村的重要關鍵。發達的交通網絡使得工廠在農村也可以進行原料與產 2-9. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(32) 第二章. 文獻回顧. 品的運送，坐落於農村的工廠即可直接吸納農村剩餘勞動力。台灣一些快速發展的行業中女性工作者比例很高，如紡織品、服裝與電子產品，顯見很多工廠設置於農村附近，以快速吸納農村女性勞動力。由於台灣採取出口導向的工業發展策略，控制外匯匯率，使得減少了相對價格的扭曲，避免小型工廠因為資本少而容易受到市場價格波動的影響，這都有益於小型工廠的成長。受到產業政策影響，為了配合我國加工出口政策，1960 年代之後，工業區的代工網絡延伸至農村，使得農村的剩餘人口紛紛加入工業生產( 瞿宛文,2017: 143)。其他因素，像是台灣人黑手頭家性格、都市人口上升與都市蔓延，也都是造成工廠散佈於農村的原因。台灣人喜歡當頭家的文化性格，喜歡自己創業當老闆，使得中小企業蓬勃發展。隨著都會人口愈來愈多，市場需求也愈來愈大，這讓農村裡的工業工廠得以快速增長，使得農村工業化的情形更蓬勃，農村也被視為潛在企. 政治大大量移入都市，都市的空間無法滿足廠商用地需求時，廠商便進入鄰近都市的農村立尋找可使用的土地。業的溫床。另外，都市蔓延也是造成農村出現工業工廠的一個重要原因，隨著人口. ‧ 國. 學. 基於上述因素推動農村工業化，這種空間上分散的工業化模式，帶來高效率. ‧. 的工業化，也使得中小企業更容易在農村地區發展。而這種情形不只發生在民間自發性地在農村蓋起工廠，我國政府也多將工業區設置於非都會區。在 1960 與 1970. sit. y. Nat. 年代，台灣建立了 38 個工業區之中，其中有三分之二遠離台灣的主要城市與郊區。. io. 村地區，所占面積為 67.9%（郭大玄，1991：33）。. al. er. 在 1980 年代涵蓋 8,891 公頃的 62 處已開發工業區，就有 52 個坐落於都市邊緣或鄉. n. iv n C 儘管經濟結構由農轉工，卻不代表在空間上，農村勞動力也都移入都市內廠 hengchi U 房，而使農村勞動力有著離農卻不離村的現象。戰後工業活動同時也相當程度存在於農村，製造業在農村地區中崛起，在某些時候，農村工業的增長速度甚至超過台北與其他大城市的工業。在 1930 年至 1956 年間的台灣就業年成長率，總體為 1.6%，農村為 1.1%，在 1956 年到 1966 年則為 4.4%與 3.8%，農村與總體相差並不大，而在 1956 年到 1966 年間，製造業就業量的年平均成長率，整體為 6.2%，農村為 7.2%，可見農村的製造業就業高於平均的成長速度（瞿宛文, 2017: 142）。而這樣農村工業化過程，也讓大多的農村勞動力仍存在於農村，使得農村居民實踐「勞動遷徙」的必要性因而降低，造成「離農不離村」的現象，同時也帶動了農村的經濟水準（李俊豪，2004：70）。. 2-10. DOI:10.6814/NCCU202001505.

(33) 農工混合地景轉變與聚落化過程－以鹿港鎮頂番婆為例. 二. 農村個案研究台灣目前的農村工業化個案研究中，呈現類似的特徵，如由專業農轉為兼業農、產業結構由農轉工商業、工業產業屬於高勞力密集且低技術層次、工業工廠的規模小且以家庭為單位作經營，且工業工廠多為代工網絡的外包工廠、農村居民離農不離村。受到農業地位下降與國家扶植工業生產的影響，專業農於 1960 年代與 1970 年代轉變為兼業農。龍潭鄉茶園的案例中，1934 年至 1955 年間，間作物多且耕作集約，以專業農為主，但在 1955 年至 1965 年間開始發生轉變，間作物漸漸減少，專業農也逐漸減少，而在 1976 年至 1991 年間，無間作物，耕作粗放，且部分廢耕，. 政治大庭完全脫離農事，36%為兼業農，7%為專業農，20%從事自家農場但因年邁而處半立. 而農耕以兼業農為主（郭大玄，1991：90）。台中南屯劉厝，1977 年有 36%的家退休狀態（胡台麗，1978：92-93）。郭大玄（1991：40）也指出，在 1960 年專要. ‧ 國. 學. 農比例高峰 47.61%後，專業農比例持續下降，兼業農比例持續上升，在 1985 年時，專業農比例只剩 11.45%，而以兼業為主的第二種兼業農比例已高達 68.7%。. ‧. 從兼業的行業別便會發現，農村的經濟結構由農轉向工商業。1991 年龍潭鄉. Nat. sit. y. 茶園受訪的 50 戶茶農中，75%為兼業農，兼業的內容包括：(1) 半雇傭勞動者：如. io. er. 農業工人、工廠工人、水泥工、各種雜項工作及服務業、(2) 小資本家：如蔬果販、經營雜貨店或小型茶藝店、小型茶廠、小吃店、(3) 農村資本家：如從事各種工廠. n. al. Ch. i Un. v. 經營、開設大型休閒茶館、餐館等（郭大玄，1991：93）。台中南屯劉厝，1977. engchi. 年，36%為兼業農，其兼業內容屬零工者：風水工（造墳墓、掘骨、洗骨等）、鋪路、砌磚、婚喪打雜等；兼業內容屬正式工作者：公務員、風水師傅、豬販、廠長、工廠員工、推銷商、水泥工與木匠等。而 36%完全離農者，多則成為技術或半技術工人，其中 13 歲已為就業的未婚子女中有 95%在工廠工（胡台麗，1978：92-94）。岩村是桃園典型的農村聚落，而在龜山工業區設立後，大量吸納了農村勞動力，在 1960 年代後期，農村四十歲以下的人都到工廠做事，幾乎放棄了農業生產，在 1973 年經濟景氣最好時，連五十幾歲的婦女也加入工業生產的行列（徐正光， 1976：27）。農村中的工業工廠的數量於 1960 與 1970 年代急速增加，類型屬於高勞力密集且低技術層次、小型家庭工廠與附屬於外包網絡之中。桃園龍潭鄉與台中南屯劉厝都是屬於都會區外圍，劉厝只有 110 戶左右，卻在 1970 年以後開設二十幾家小 2-11. DOI:10.6814/NCCU202001505.