中國大陸中央與地方關係之研究：鄧小平時期廣東個案之分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學東亞研究所博士論文. 治政大中國大陸中央與地方關係之研究：立 ‧. ‧ 國. 學. 鄧小平時期廣東個案之分析. er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch engchi U 指導教授：趙永茂博士李英明博士. 研究生：陳華昇. 中華民國一○二年七月.

(2) 目. 錄頁次. 第一章緒論………………………………..……………………………….. 5. 第一節. 研究動機與主旨……………………………………………………. 5. 第二節. 研究方法與研究途徑………………………………………………. 26. 第三節. 研究架構及章節安排………………………………………………. 22. 第二章文獻回顧………………………………………..…………………. 33. 第一節第二節. 中國大陸地方主義與派系主義相關文獻之回顧…………………. 第三章廣東與中央之關係的背景分析：. 33 48 55. 學. ‧ 國. 第三節. 政治大廣東與中央之關係相關文獻回顧……………………...........…… 立. 中國大陸中央與地方關係之相關文獻回顧………………………. 77. 第一節. 近代廣東文化特色與政治文化影響……………………...….……. 77. 第二節. 改革開放前廣東與中央菁英之互動關係：. ‧. 具有廣東特色的發展歷程………………....…………..….….. er. io. sit. y. Nat. 地方主義與派系主義的影響………………………………..……... iv. n. al. n U engchi 結…………………….…………………………………………………….. 第三節小. Ch. 1970 年代中期葉劍英在中央政局的角色及其影響…..………….. 85 111 132. 第四章啟動改革開放政策與建立經濟特區前後廣東與中央之關係…………………………..…………..….….. 143. 第一節. 總體政經情勢分析…………………………………………...…….. 143. 第二節. 廣東與中央菁英之互動關係……………..…………………..……. 152. 第三節. 廣東與中央菁英之策略互動及其影響…………………...……….. 177. 小結……….………………….………………………………………………. 197. 1.

(3) 第五章「鄧小平視察經濟特區」前後廣東與中央之關係….…….. 205 第一節. 總體政經形勢分析……………………………...……………….…. 205. 第二節. 廣東與中央菁英之互動關係……………………….…...…………. 216. 第三節. 廣東與中央菁英的策略互動及其影響…….……………..……….. 238. 小結……………………………..………………………………………..…... 250. 第六章「六四事件」前後廣東與中央之關係…………….….…...…. 255 第一節. 總體政經形勢分析…………………………………...…………….. 255. 第二節. 廣東與中央菁英之互動關係………………………………..……... 268. 治政小結……………………………………………………………………….….. 大立. 287. 第三節. 廣東與中央菁英的策略互動及其影響……………………………. 297. ‧ 國. 學. 第七章「鄧小平南巡」前後廣東與中央之關係………………..…… 299 總體政經形勢分析……………………………...………………….. 第二節. 廣東與中央菁英之互動關係……………………………..………... 304. 第三節. 廣東與中央菁英的策略互動及其影響…………………..………... 320. ‧. 第一節. Nat. y. 299. er. io. sit. 小結……….………….……..………………………………………………... 331 339. 附錄:. 355. n. 第八章結論…………………………………………………..……………. a v. i l C n hengchi U 許世友與鄧小平的特殊關係……………………..………………. 參考書目………………………………………………………………..……... 2. 359.

(4) 圖表目次. 表一：鄧小平時期廣東及中央相關政治行為者…………………….. 27. 表二：中央菁英政治集團及其立場紛歧（1976.10.~1977.11.）…… 148 圖一：研究架構圖…………………………………………………………. 政治大. 29. 圖二：1980 年代葉劍英建構改革聯盟關係網絡圖……………… 197. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(5) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i n U. v.

(6) 第一章第一節. 緒論. 研究動機與目的. 壹、研究動機地方政治體系（local political system）為國家政治體系重要之一環，中央與地方的關係攸關國家政治穩定，也可能帶動政治變遷。過去台灣政治發展經驗顯示，地方菁英和地方派系在政治變遷過程扮演著一定的角色；地方菁英的政治文化影響國家現代化發展，也會左右其參與政治、影響政策的方式和策略。1而且，. 政治大. 地方菁英、地方派系與中央執政政黨之間的關係，也會促成政治轉型，牽動新一波的政治發展與變遷。. 立. ‧ 國. 學. 而過去，中國大陸改革開放後，影響力較大的地方省市如廣東、上海等，其與中央之間的關係，及其對於中共政治發展可能造成的影響，也曾經受到媒體和. ‧. 學界的注意。因而從台灣的經驗，對照中國大陸的發展，中共中央與地方關係當. sit. y. Nat. 為值得關注的學術課題。不過，與台灣相關研究不同的是，台灣派系以縣市為活. al. n. 為研究焦點。. er. io. 動和運作的區域範圍，而探討中共中央與地方關係，宜以中央與各省的互動關係. Ch. engchi. i n U. v. 就中國大陸中央與地方關係而言，中共自建政後一直採行單一制且中央集權的體制；2惟自 1980 年代中共推動改革開放後，地方權力上升，中央與地方的關係也出現重大變化。3其中又以中央對各省區放權讓利的「分權化」（decentralization）改革措施之作用最為明顯、影響最為深遠。4 1. 2. 3. 4. 趙永茂，台灣地方政治的變遷與特質（台北：翰蘆圖書公司，2002 年 12 月），頁 135~139、頁 185。林尚立，當代中國政治型態研究（天津：天津人民出版社，2001 年），頁 333~334；王嘉州，理性選擇與制度變遷：中國大陸中央與地方政經關係類型分析（台北：國立政治大學東亞研究所博士論文，2003 年 6 月），頁 145~149。另有關從各國國體和地方制度的觀點，對中央與地方權力分配、權限劃分型態所進行之分類，以及共黨國家相關體制之類型屬性，詳見趙永茂，中央與地方權限劃分的理論與實際：兼論臺灣地方政府的變革方向（台北：翰蘆出版社，1997 年），頁 3~7、頁 42~45。楊開煌，「中國中央與地方關係」，行政院大陸委員會編，中國研究導論（上輯）（台北：行政院大陸委員會，2007 年 12 月），頁 340~349。徐斯勤，「中國大陸中央與各省關係中的水平性與垂直性權力競爭，1993~2004：菁英政治與投 5.

(7) 就中共與各省之關係而言，中共建政後，除在經濟上實施計劃經濟體制，並在政治上採行中央集權體制，通過中央選任地方黨務領導幹部的人事制度，及地方以黨領政的方式，嚴密控制地方，防止地方主義（localism）出現，避免地方「鬧獨立性」。5雖然，中共為顧及經濟發展需要，時而也會放鬆計劃經濟的調控力度，將經濟決策權力下放地方，以激發或調動地方積極性，但往往不久之後，即又基於避免地方政治勢力擴大的政治考量而重新收權。所以，中共自建政至改革開放前，其中央與地方關係雖然一直是處在「集權」與「分權」的政策反覆循環之中，6但在中共中央集權的領導和指揮下，地方的政經社會發展受到相當的. 政治大 1978 年中共改革開放後，中央為推動經濟發展，在中央和地方大量派任改立. 控制和束縛。. 革派幹部，7並確立了經濟決策權力下放地方、對地方「放權讓利」之原則，其. ‧ 國. 學. 目的在促使地方致力經濟發展，以帶動國家總體經濟成長；但在此過程中，也造. ‧. 成中國大陸「地方化」（regionalization）的發展，8地方自主性（local autonomy）. sit. y. Nat. n. al. er. io. 資政策的議題聯結分析」，中國大陸研究，第 50 卷第 2 期（2007 年 6 月），頁 1。「分權化」是指中央為了鼓勵地方的進取創新精神，保持政策的積極性，將大量決策下放給省及省級以下的政府；見鄭在浩「改革時期中央與地方的關係──評價過去 25 年」，熊景明、關信基編，中外名學者論 21 世紀初的中國（香港：中文大學出版社，2009 年），頁 9。中共建政後所建立的中央集權體制，雖對地方黨政組織進行嚴密控制，但地方主義仍自然客觀地存在，各級地方黨政部門仍在政策執行過程中經常展現出追求地方自主性與地方利益的特質；亦即在觀念上和形式上，中共雖要求地方黨政部門貫徹中央政策，但在現實中，地方不免會有偏離中央政策的傾向；因為當地方黨政領導者根據自身之理解和詮釋以執行中央政策時，便會依其經驗、意識和利益來解讀和執行中央的政策，因而造成最後地方政策執行和中央政策規劃之間的落差。見周雪光，「論一管就死，一放就亂」，李少民主編，中國大陸的社會、政治、經濟（台北：桂冠圖書公司，1992 年 12 月），頁 145~146；張雅君，改革開放後中共省級政府自主性之研究（台北：政治大學東亞研究所博士論文，1996 年 6 月），頁 250。周雪光，「論一管就死，一放就亂」，頁 14~-146。林文軒，「大陸中央與地方關係改革現狀與問題」，展望與探索，第 6 卷第 1 期（1998 年 1 月），頁 77~78。在改革開放前，中國大陸的經濟權力運轉，主要是中央和地方之間在企業的行政關係下收放反覆；見李英明，中國大陸學（台北：揚智文化公司，1996 年 2 月），頁 108。當時鄧小平一方面在中央重用具有省級地方改革經驗和精神的領導幹部，如四川的趙紫陽、安徽的萬里，以指揮全國的改革工作，為中共經濟改革注入活力；同時又大量地任命改革派人士取代原有各個地方的黨政領導幹部，授與地方經濟決策權，以促使其推動地方改革實驗。見吳國光、鄭永年，論中央－地方關係：中國制度轉型中的一個軸心問題（香港：牛津大學出版社， 1995 年），頁 111、頁 189。Hongbin Cai and Daniel Treisman, “Did Government Decentralization Cause China’s Economic Miracle? ” World Politics, No.58 (July 2006), p.518. Goodman 認為，在 1980 年代“regionalization”（區域化、地方化）乃是中共驅動國家現代化最重要的方法；而 regionalization 意指地方經濟體通過市場力量的合作、交換和操作以實現經濟發展的過程。見 David S. G. Goodman, “Political Perspectives,” in David S. G. Goodman ed. China’s Regional development (New York: Routledge, 1990), p.20. 6. 5. 6. 7. 8. Ch. engchi. i n U. v.

(8) 提高，9以致中央管控地方的能力弱化。由於中共經濟改革是以漸進方式進行，中央逐步地放權予經濟特區、沿海省份和重要城市，10再到沿江、沿邊省份乃至全國各省。在此漸進改革過程中，為向中央爭取較早的展開經濟改革時程、較大的經濟決策授權程度、較佳的財政優惠條件，各省及其領導人乃各自運用其政經資源與中央領導人、中央各部門進行互動，從而促使中央與地方關係出現新的變化。11 亦即中共中央與地方關係的變化，不僅表現在靜態的政經制度、結構的調整，同時也反映在中央與地方政治行為者之間動態的策略互動。12因為中共推行改革. 政治大可能有損國家或中央利益，有礙中央實行經濟調控措施，使得中央政治權威和中立. 開放路線後，其分權化措施促使地方的經濟政策和活動以追求地方利益為導向，. 共領導權力受到挑戰，以致出現中央難以節制的地方保護主義和「諸侯經濟」等. ‧ 國. 學. 現象。13因此，改革開放後，中共對待地方和經濟改革的立場和態度並非一成不. ‧. 變，而中央與地方的關係（如中央與廣東、或中央與上海的關係）不僅影響中共. y. Nat. 推行經濟改革的路徑和方向，同時也攸關中央對地方進行統治、管理的有效性，. er. io. sit. 而涉及其政治穩定的問題。例如，中共選定特定地方作為經改試驗區的決策考量時，其中央領導人會考量地方領導人能否與其建立聯盟關係、其經改構想能否在. n. al. 9. Ch. engchi. i n U. v. 沈理德指出「地方自主性」是以地方政府為代表的利益主體自主參與市場競爭和資源配置，自我設計、自我管理、自我發展的權利和權力及其活動。「地方自主性」也是相對於中央控制地方、相對於中央集權而存在的地方政府和基層社會的能動性，其有利於地方推動經濟運行和制度變遷，以適應政經發展和社會多元利益群體的出現。沈德理，非均衡格局中的地方自主性：對海南經濟特區（1998~2002）發展的實證研究（北京：中國社會科學出版社，2004 年 1 月）。 10 楊開煌，「中國中央與地方關係」，中國研究導論（上輯），頁 349。 11 改革對各省所造成的影響不同。經濟改革的基本原則，是要找到驅動力量，去鼓舞每一個省份去發展自己的比較優勢。改革年代當中，各省的自然資源、省領導階層的自我定位（location）及政治技巧，都是其發展的決定性因素，都對。David S. G. Goodman, “China in reform: The View form Provinces, ” in David S. G. Goodman ed. China’s Provinces in reform: Class, Community and Political Culture (New York: Routledge, 1997), p.2. 12 金太軍、趙暉，中央與地方政府關係建構與調諧（廣州：廣東人民出版社，2005 年 3 月），頁 19。中央和地方並不是一個抽象的實體，而是分別由中央和地方中介者（agent）組成的，包括領導人、官僚和行政管理者等，這些人身據中央和地方的黨政機構，對人民行使權力；所以在研究上欲理解中央和地方關係的發展和變遷，勢須了解中央和地方中介者的策略行動及其彼此間的互動關係。參見鄭永年，政治漸進主義：中國的政治改革和民主化前景（台北：吉弘資訊公司，2000 年 2 月），頁 33。 13 David S. G. Goodman, “Political Perspectives,” pp.20~21, p.26；王振輝，「現階段中共中央與地方關係的演化──政、經、軍三個角度的觀察」，共黨問題研究，第 21 卷第 11 期（1995 年 11 月），頁 55~64。 7.

(9) 地方被忠實地執行等問題。14 1978年中共經濟改革啟動之後，改變了中央與省級地方的關係，但改革對於各省的影響不盡相同。15在此政經發展過程中，各地方、各省區的地方自主性是不對等的；影響各地方、各省區有效運用地方自主性以推動經濟發展的因素，除自然資源多寡、地理位置重要性、經濟發展程度外，省區領導人依其行動策略與中央和其他地方形成的競合關係也是重要關鍵；而地方與中央關係愈緊密，愈有助其提高地方自主性，也愈有利其推動經濟改革與發展。16同時，隨著改革開放、分權政策和經濟發展，中國大陸各省區已引生出高度自主性的地方意識，並發展. 政治大行互動；以追求地方利益為導向（即地方主義）的權力網絡，提供了地方菁英集立. 出以地方利益和地域性為導向的菁英集團，而與代表中央勢力延伸的權力機制進. 體行動的運作架構，也形成了地方菁英和國家或中央勢力抗衡的動員機制。17因. ‧ 國. 學. 此，中央與地方的關係不僅包括黨政、財經方面的規範，也包括中央與地方領導. y. Nat. 經濟面向，實亦受到政治文化因素的影響。18. ‧. 人之間的人際網絡互動所形成的政治關係；故中央與地方的關係，不僅涉及政治. er. io. sit. 事實上，在改革開放後，中央往往採取與特定省區個別談判的方式，處理、解決其與地方之間的矛盾，而此個別談判的過程和結果，都有濃重的個人關係或. al. n. v i n 恩庇侍從關係（patron-client relation）的色彩；亦即地方領導人和中央領導人之 Ch engchi U. 間的個人或派系關係經常產生重要的作用。地方需要在中央尋找自己的保護人以支持當地利益，中央領導人也需要在地方尋找支持者來加強自己在中央的地位。 19. 而如同廣東這樣地方自主性較高的地區，往往能夠採取策略行動以與中央互動，. 而促成中央與地方關係的變遷與發展，從而也能夠對中共政治局勢、政策制訂和 14. 吳國光、鄭永年，論中央－地方關係：中國制度轉型中的一個軸心問題；李英明，中國大陸學，頁 112~119。而與中央領導人建立聯盟關係的地方領導人，日後也會被拔擢前往中央擔任黨政要職，進一步深化雙方的合作關係。見 David S. G. Goodman, “Political Perspectives,” p.28. 15 David S. G. Goodman, “China in Reform: The View from the Provinces,” p.2. 16 David S. G. Goodman, “Political Perspectives,” p.29；David S. G. Goodman, “China in Reform: The View from the Provinces,” p.2. 17 袁易，「中共威權政體轉型的政治動力」，中國大陸研究，第 38 卷第 6 期（1995 年 6 月），頁 10~14。 18 David S. G. Goodman, “Political Perspectives,” p.30. 19 吳國光、鄭永年，論中央－地方關係：中國制度轉型中的一個軸心問題，頁 39。 8.

(10) 制度設計發揮一定的影響力。20雖然在 1990 年代中期後，中共中央重新採取集權的政策措施，以對付地方主義現象，使得地方的政治影響力受到限制。但隨著政經情勢的演進發展，未來中國大陸中央與地方關係仍將持續變遷調整，其發展趨向與結果可能擴大地方的自主性與能動性，形成省級菁英由下而上驅動中國大陸轉型發展，甚或激化中央與地方之間的矛盾，成為中共推動新一波改革之動力，而影響中共未來政治變遷方向。21因此，回顧改革開放以來中共中央與地方關係的演變歷程，有助於觀察、分析影響中國大陸中央與地方關係變遷的因素，以及中共政治轉型、發展的可能方向。. 政治大而且各個地方改革發展模式和歷程不同，也往往分別發展出獨特的方式以與中央立中國大陸的中央與地方關係，乃是在歷史演進的脈絡之中持續變遷和發展，. 進行互動。22因此，改革開放後的中共中央與地方關係，並非中共中央所能完全. ‧ 國. 學. 主導或掌握者；非但不同階段的中央與地方關係呈現出互異的面貌，而且各個地. ‧. 方也各自與中央建立了不同的互動關係型態。惟有從特定地方與中央互動關係進. io. er. 察中央與地方互動關係的演進和變遷趨向。. sit. y. Nat. 行觀察，才能夠真確地掌握和分析該地方與中央之關係的發展歷程，而有助於觀. 但過去有關中國大陸中央與地方關係之研究，或者聚焦於中央用以規範、約. al. n. v i n 制和監督地方的財政經濟、行政管理和人事任免等制度面問題，或者強調以中央 Ch engchi U. 為中心的視角，關注中央對地方放權、收權之權力運作模式下的中央－地方關係。. 20. 例如在 1980 年代初期，廣東省委書記任仲夷與國務院總理趙紫陽之間形成了「上有政策、下有對策」的默契，允許廣東有較大的經濟裁量權；見吳國光、鄭永年，論中央－地方關係：中國制度轉型中的一個軸心問題，頁 65。又如葉劍英、葉選平與中央改革派的關係，亦有利於廣東向中央爭取優惠政策；見 Louis T. Sigel, “The Reform and Restructuring of the Guangzhou Economy: The Question of National Applicability,” in George T. Yu ed. China in Transition :Economic, Political and Social Development (Lanham, Md. : University Press of America, 1993), pp.285~289；David S. G. Goodman and Feng Chongyi, “Guangdong: Greater Hong Kong and the New Regionalist Future, ” in David S. G. Goodman and Gerald Segal eds., China Deconstructs: Politics, Trade and Regionalism (New York: Routledge, 1994), pp.181~182. 21 袁易，「中共威權政體轉型的政治動力」，頁 16；徐斯儉，「黨國蛻變：中共政權的菁英與政策」，收錄於徐斯儉、吳玉山主編，黨國蛻變：中共政權的菁英與政策（台北：五南圖書公司，2007 年 4 月）頁 5；鄭永年，中央地方關係與中國改革新動力，中國評論報網路報，2010 年 8 月 31 日， http://www.chinareviewnews.com/crn-webapp/mag/docDetail.jsp?coluid=0&docid=101432046&pag e=4 22 David S. G. Goodman, “China in Reform: The View from the Provinces,” pp.1~2. 9.

(11) 這兩種觀察分析中央與地方關係的方法，前者重視制度結構層面，而忽略中央與地方政治行為者之間的策略互動；後者則以中央的視角出發，忽略中央與地方互動關係中的地方能動性，以及地方在此關係演進發展動態過程中所扮演的主動、積極角色。23 亦即，分析中央與地方關係之發展與變遷，不宜只進行抽象理論分析，而應從歷史演進的脈絡，關注和重視中央與地方政治行為者之間的策略互動，24並可從地方的視角出發，探討特定地方與中央之關係的歷史演進過程，據以探討地方的能動性及對應中央的策略互動行為，如此可以釐清地方在中央－地方關係中所. 政治大係之發展、變遷為研究主題，擬針對鄧小平時期廣東與中央之互動關係為研究對立. 扮演的角色及其發揮的政治影響力。因此，本研究以改革開放時期中央與地方關. 象，期能有別於「中央中心觀」的研究，而以地方的視角探討在改革開放政策的. ‧ 國. 學. 發軔、擴張、退縮及鞏固等階段裡，廣東與中央彼此間的關係發展、演進和變遷，. ‧. 進而分析鄧小平時期，地方（廣東）與中央之互動關係，以及在此互動關係中，. y. Nat. 地方菁英的行動策略及其發揮的影響。廣東既在中國大陸政治經濟發展歷程中有. er. io. sit. 其相當的重要性，並為中共中央希望作為改革開放實驗先鋒的地區，故通過對廣東與中央菁英之互動關進行動態的檢視，或可就中央與地方關係歸納若干命題，. al. n. 25. Ch. 而有助於研析鄧小平時期中央與地方之關係。. engchi. i n U. v. 貳、研究目的中央與地方關係不僅是國家基於憲政、金融、財政等政經結構所建立的制度，同時也是中央與地方政治行為者彼此間的策略互動關係所形成的一種非正式政 23. 裴敏欣認為地方或者各省，能夠在其與中央的互動中影響中國大陸的政治發展，形成中央維持政治體系穩定的一項挑戰。見吳若予譯，裴敏欣（Minxin Pei）著，「匍匐前行的中國民主化」，田弘茂、朱雲漢主編，新興民主的機遇與挑戰（台北：業強出版社，1997 年 10 月），頁 394。 24 如中央層級政治菁英的權力競爭關係，以及地方菁英的發展競爭及其追求地方發展的策略，兩者之間有互為因果的關係；見徐斯儉，「黨國蛻變：中共政權的菁英與政策」，頁 5。 25 Linda Chelan Li, Centre and Provinces: China 1978~1993 ( Oxford: Oxford University Press, 1998 ), pp.2~3. 10.

(12) 治過程，26而為國家政治運作的重要關係之一。一般認為改革開放後，中央－地方關係歷經「分權」與「選擇性集權」（selective centralization）兩個階段；27在「分權」階段，中央對地方放權，導致地方權力擴大、地方保護主義盛行，故而中央乃在 1990 年代初期採取重新集權或選擇性集權的作法，而壓抑了諸侯經濟的現象，化解了地方對於中央的挑戰。惟此一階段分期較為粗略和簡化，無法反映中央－地方關係變遷的複雜歷史過程，也難以展現中央與地方策略互動過程中的互賴關係；28此外，此一論點亦正呈現當前學術界以「中央」為中心來看待中央－地方關係，而將地方主義視同為地方保護主義，或將地方政經權力提昇視之. 政治大地方與中央的關係，亦有可能為國家政經發展形成正面而積極的影響。因此，在立. 為動搖中央領導權威和危及國家政治穩定的重要因素，忽略了地方與中央的互動、. 及地方在國家政治中所扮演的角色。29. 學. ‧ 國. 探討中共中央與地方關係時，實宜重視在國家決策過程中中央與地方的互動，以. ‧. 事實上，早在 1990 年代，學術界即出現有關中央與地方關係應該重視國家. y. Nat. 能力和中央主導性抑或省市自主和地方能動性的爭辯；前者以王紹光、胡鞍鋼為. er. io. sit. 代表，後者以吳國光、鄭永年為代表。30惟過度強調中央集權或國家能力者，往往將中央與地方描述成零和關係，即地方權力之擴大，必須以中央權力之流喪作. al. n. v i n 為代價；同樣地，特別重視中央主導性者，則否定地方自主性，而主張地方必須 Ch engchi U 26. 例如在中央對地方除會採取紀律約束和宏觀調控等正式制度措施之外，中央菁英在推動政策、進行改革或權力競爭時，會尋求地方菁英的支持，但是也必須提供政經利益以回報地方菁英；而地方菁英對中央菁英可以提供其政治支持，以尋求中央菁英的拔擢或中央對地方的投資。見徐斯儉，「黨國蛻變：中共政權的菁英與政策」，頁 12~14。 27 鄭永年，政治漸進主義：中國的政治改革和民主化前景（台北：吉弘資訊公司，2000 年 2 月），頁 198。 28 袁易認為，中共領導人放權地方、賦予地方經濟決策權力，是為了讓中央和地方都能更靈活地應對各種挑戰。例如地方推行的經濟措施往往和中央規劃、推動的政策不盡相同；中央有一套政策，地方則往往會有一套對策，特別地方是多層次的區域性等級結構，讓各省地方政府保有自主性，能讓地方經濟發展、民眾生活改善。因此，中央與地方關係存在著「上有政策、下有對策」的情況，使得地方有很大的迴旋空間，形成相互依存的中央與地方關係，反而保持中共威權政體的穩定。見陳恩，「習近平將延續胡錦濤的對台政策」，收錄於《大事件》編輯部，十八大政治局之選（香港：明鏡出版社，2011 年 3 月），頁 399。 29 David S. G. Goodman, Centre & Province in the People’s Republic of China: Sichuan & Guizhou 1955-1965 (New York : Cambridge University Press, 1986), p.177. 30 見王紹光、胡鞍鋼，中國國家能力報告（香港：牛津大學出版社，1994 年）；胡鞍鋼、王紹光、康曉光，中國地區差距報告（台北：致良出版公司，1996 年 9 月）；以及吳國光、鄭永年，論中央－地方關係：中國制度轉型中的一個軸心問題（香港：牛津大學出版社，1995 年）。 11.

(13) 順服、聽命、扈從於中央，否則即是反抗中央或與中央對立。但事實上，從世界各國中央與地方關係發展的歷史進程來看，過度強調中央集權、國家能力和中央主導性，實難建構健全的中央與地方關係。相對地，本研究重視地方在國家政治變遷和中央政策制訂過程中的角色，並關注地方菁英的能動性與策略選擇，可與中央菁英進行正面而有深遠影響的策略互動，從而對中央－地方關係、中央政局和地方政治產生一定的作用。鑒於鄧小平主政時期廣東在中共政經發展歷程所具有的特殊性與影響性，本研究擬採取質性研究的歷史分析取向，以廣東作為研究對象，探討改革開放以來. 政治大廣東具有特殊的地理和歷史背景，在中國近代經濟發展與政治立. （鄧小平主政時期）廣東與中共中央的關係。長期以來，廣東與中央之關係密切 31. 且有其獨特性。. 變遷歷程中具有相當重要的地位；32同時，廣東有獨特的地方文化，是地方主義. ‧ 國. 學. 和派系主義相當興盛的省份，而影響其與中共中央之互動。廣東地區在民國時期. ‧. 即有地方主義之現象，33其地方菁英具有強烈的地方意識，34時而與中央政府之. y. Nat. 間形成緊張關係。故中共建政後即經常運用「地方主義」作為約制廣東的論述基. er. io. sit. 礎；當中央當局對廣東領導幹部不滿時，即批判其為地方主義者而予以打擊。35 及至改革開放之初，廣東因建置三個經濟特區、率先成為沿海開放省份，而成為. al. n. v i n 改革開放前沿，且因鄰近港澳，容易吸引外資，故經濟發展較好，使其經濟力在 Ch engchi U. 中國大陸舉足輕重，而在改革開放的歷程中有其重要性。但也因此在 1980 年代. 31. Yongnian Zheng, De Facto Federalism in China: Forms and Dynamics of Central-Local Relations (Hackensack, N.J. : World Scientific, 2007), p.xvii. 32 David S. G. Goodman and Feng Chongyi, “Guangdong: Greater Hong Kong and the New Regionalist future,” in David S. G. Goodman and Gerald Segal eds., China Deconstructs: Politics, Trade and Regionalism (New York : Routledge, 1994), p.185；程寶美，地域文化與國家認同：晚清以來「廣東文化」觀的形成（北京：新華書店，2006 年 6 月），頁 30~39。 33 胡春惠，民初的地方主義與聯省自治（台北：正中書局，1983 年），頁 286~300。 34 Louis T. Sigel, “The Reform and Restructuring of the Guangzhou Economy: The Question of National Applicability,” pp.281~306. 35 Yongnian Zheng, De Facto Federalism in China: Forms and Dynamics of Central-Local Relations, p.231；陳華昇，「廣東『反地方主義運動』與派系衝突之分析（1949~1975）」，中國大陸研究，第 51 卷第 3 期（2008 年 9 月），頁 1~36。在實際政治運作上，「地方主義」往往是中共發生派系權力鬥爭與路線衝突時，特定派系用以批判和打擊對立派系的鬥爭工具；見顧速、董方譯， James R. Townsend & Brantly Womack 著，中國政治（南京：江蘇人民出版社，2003 年 8 月），頁 199~200。 12.

(14) 廣東地方自主性提升，乃敢於衝撞中央體制、突破中央政策，而被視為是地方主義傾向最為深重的省份，36；故欲觀察鄧小平時期中央與地方關係，廣東實為最具代表性的省份之一。37 此外，由於改革開放以降，廣東政經地位重要，對中央政策具有較為強大的影響，38且其黨政高層職位乃晉升中央領導階層的重要踏腳石，廣東因而成為中央派系進行政治競爭的重要場域，能夠有效控制廣東的中央領導人，便能提昇其在領導階層的權力和影響力。39也因此，廣東黨政力量也常是中共中央派系試圖聯合或控制的對象。鄧小平在 1970 年代末期至 1990 年代初期曾數度前往廣東訪. 政治大開放以後、鄧小平主政時期的中央與地方之關係為研究主題，而以廣東為研究對立. 視，即有運用廣東勢力而影響中國大陸政經發展方向之用意。40本研究擬以改革. 象，以廣東與中央的互動關係為研究內容，目的在透過質性分析的歷史敘述，探. ‧ 國. 學. 討 1970 年代後期至 1990 年代中後期這一段期間內，廣東地方與中共中央彼此間. ‧. 的互動關係。本研究並不以建立抽象的中央－地方關係之通則或理論為目標，而. y. Nat. 是重視改革開放後中共中央與廣東彼此之間的政治互動和策略選擇的動態過程；. er. io. sit. 而其中亦將研析廣東地方主義與派系主義之政治文化因素，對於廣東在回應中央政策措施時所產生的影響。亦即本研究從廣東地方的視角出發，關注於廣東與中. al. n. v i n 央菁英互動的歷史過程，探討改革開放後，在各個特定的重大政經事件發生前後， Ch engchi U 36. 陳德昇，「中共『十七大』區域經濟發展動向」，東亞研究，第 38 卷第 1 期（2007 年 1 月），頁 258。 37 Yongnian Zheng, De Facto Federalism in China: Forms and Dynamics of Central-Local Relations, p.231; Cheng Li, “Hu’s Southern Expedition: Changing Leadership in Guangdong,” China Leadership Monitor, No.24 (spring 2008), p.4. 38 王嘉州，「政治利益與資源分配：中國大陸各省政策影響力模型之建立與檢定」，遠景基金會季刊，第 10 卷第 1 期（2009 年 1 月），頁 114~122。 39 Cheng Li, “Hu’s Southern Expedition: Changing Leadership in Guangdong,”, p.2. 曾在廣東擔任黨政領導人而晉升為中央領導階層者包括葉劍英、陶鑄、趙紫陽、習仲勛、楊尚昆等。 40 見徐澤榮譯，傅高義（Ezra Vogel）著，廣東改革：中國大陸跨出的第一步（台北：天下文化， 1989 年 11 月），頁 83；鄭竹園，鄧小平路線與廣東發展經驗（台北：行政院大陸委員會，1993 年 5 月），頁 16~17；杜蒲譯，莫里斯‧邁斯納（Maurice Meisner）著，毛澤東的中國及其後：中華人民共和國史（香港：中文大學出版社，2005 年），頁 484；Peter T. Y. Cheung, “The Guangdon Advantage: Provincial Leadership and Strategy Toward Resource Allocation since 1979”, in Peter T. Y. Cheung, Jae Ho Chung, and Zhimin Lin, eds., Provincial Strategies of Economic Reform in Post-Mao China: Leadership, Politics, and Implementation (New York: E. Sharpe, 1998), pp.100~101. 13.

(15) 廣東如何在既有的制度結構、政經形勢下，為因應中央的政策措施而形成種種的策略考量和互動行為，而這樣的地方對應中央的策略互動，又如何地影響中央與地方關係的發展和變遷。此為探討中央與地方菁英互動關係之研究焦點，亦為本研究所關注的核心議題。質言之，本研究將分析鄧小平主政時期（1978~1992），在各個歷史階段重大事件之演進和發展過程中，廣東與中央雙方的策略行動以及因此所形成的互動關係。為此，將探討鄧小平主政時期攸關中央與地方關係之總體政經形勢，諸如政治、經濟情勢、意識形態及政治文化等因素，對於廣東與中央進行互動所形成的. 政治大中央所分別採取的策略互動，以及雙方政治互動的結果，對於中央與廣東地方關立機會、限制與影響，以及在此制度結構條件和特殊政治文化因素影響下，廣東與. 係乃至中共政經發展的影響。因此，本研究分析重點包括：. ‧ 國. 學. 第一，概述改革開放前廣東與中央之關係，並關注廣東地方主義與派系主義之政. ‧. 治文化因素影響，以作為後續章節探討改革開放後廣東在回應中央政策措. y. Nat. 施時的策略選擇，41以及分析中央與廣東地方關係發展之基礎。. er. io. sit. 第二，分析在鄧小平時期各個歷史階段所發生的各項涉及中央－地方關係之重大事件中，廣東在當時所處的總體政經環境條件，及其在政經條件下的機. al. n. v i n 會和限制，藉以探討廣東地方菁英面對中央政策措施、策略行動時，其採 Ch engchi U 取回應策略和互動行為之考量，並據以分析在相關重大事件中，中央與地方之菁英互動過程。第三，分析在每一階段的歷史事件中，中央與地方菁英互動關係對下一階段政經形勢、中央政策之影響，以及其後中共政經局勢的發展演進，以作為進一步研討後續階段廣東與中央如何展開策略互動之基礎。第四，區分廣東政治行為者為屬性不同的菁英行動主體（包括地方領導人、中央 41. 事實上，中國大陸各省均有其獨特的政經情勢和文化特殊性，並衍生其地方認同和忠誠，故在面對環境和情勢變遷時，也會採取不同的行動策略和適應方式。Hans Hendrischke, “Province in Competition: Region, Identity and Cultural Construction, ” Hans Hendrischke and Feng Chongyi eds., The Political Economy of China’s Provinces: Comparative and Competitive advantage (New York : Routledge, 1999), p.2. 14.

(16) 派駐地方代理人、具地方主義傾向之幹部菁英），根據各階段重大事件中廣東菁英因應中央政策措施、策略行動之方式，研析廣東在中央－地方關係當中的策略選擇與互動模式；以釐清在與中央互動的每一階段中，廣東菁英在不同政經形勢和環境條件下，之所以採取特定策略互動方式之原因；即分析各階段廣東策略行動呈現差異性之原因。第五，綜觀各階段廣東在與中央進行互動的過程中所扮演的角色、發揮的作用，從而分析廣東與中央的關係、廣東回應中央的策略行動，對於中央經濟改革和政治發展所造成的影響。. 政治大從廣東地方視角出發，而非由中央的觀點、北京的視角看待中央與地方的關係；立. 與以往相關研究比較，本研究將展現出以下特色：第一，以廣東為研究對象，. 第二，本研究以特定地方－廣東－與中央之關係為研究焦點，探討中央與地方關. ‧ 國. 學. 係的歷史演進動態過程；第三，本研究係針對個案進行研究，並採取質性的歷史. ‧. 分析，而非採取量化研究或欲建立通則和理論；第四，本研究關注政經形勢和政. y. Nat. 治文化因素（地方主義、派系主義）對廣東地方自主性和地方能動性的影響，42. er. io. sit. 並在此基礎上進行中央與地方關係之研析，同時亦將重視政經形勢、菁英結構、政治文化等總體環境因素之影響，討論中央與廣東地方雙方政治行為者在政治互. al. n. v i n 動過程中的行動策略選擇問題。第五，本研究強調中共中央與各個地方(各省、 Ch engchi U. 自治區、直轄市) 的互動方式有其差異性；即使在一特定階段、特定時期當中，中央及其他政治行為者也會因政經因素考量，而分別對各個不同的地方採取不同的互動策略；因此乃認為有必要將研究集點置於各省區、各地方的實際情形進行分析，始有助於了解有關中國大陸中央與地方關係之真貌。此乃本研究以廣東省與中央互動關係為研究主題之考量。因此，本研究之目的在希望透過對改革開放後各階段重大事件演進過程的分析，探其間討中央菁英與廣東菁英互動關係發展的動態過程，以及雙方的互動策 42. 從比較政治的觀點看，地方主義和地方政府自主性的政治影響，始終是西方學術研究中央與地方關係和地方政治過程相關課程所關注的焦點。見張雅君，改革開放後中共省級政府自主性之研究，頁 3。 15.

(17) 略和模式，並且闡明在此過程中廣東自主性與能動性能夠促使雙方關係變遷，影響中央政經決策，而觸動重大事件的發生，從而又影響到下一階段中央與廣東之關係的發展。此外，本研究不僅在分析影響中央與地方（廣東）關係的因素是多面向的，包括各項制度結構、環境條件、文化因素等，同時也強調這些因素的綜合效應攸關中央對待地方的政策措施和策略行動，也影響地方（廣東）回應中央的策略考量和行動方向。在研究過程中，本研究也將關注總體政經形勢與廣東政治文化因素－地方主義、派系主義－對於廣東地方菁英結構、菁英政治及其回應中央的策略行動所產生的影響，以期釐清廣東與中央菁英的策略互動及其形成的. 政治大. 交互作用，並據以分析和詮釋每一階段、每一時期重大歷史事件之所以發生和演進的原因及其過程和影響。. 立. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 壹、研究方法. ‧. 第二節研究方法與研究途徑. i n U. v. 本研究採取「質性研究」（qualitative research），質性研究的研究方法主要採. Ch. engchi. 深度的、以較少案例（有時候甚至只有一個個案）為導向的研究方法，其重點著重在細節分析，並探討「為何事件會發生」的問題，而執行研究的目標在於「使事實可以被瞭解」。43 而採用質性研究進行中國大陸中央與地方關係之廣東個案研究，較佳的方式即是在一個總體的歷史脈絡中，進行細節的分析，並將不同的證據、事件的時間點等加以綜合性分析，以分辨相關的必要條件與充分條件。採取質性研究的方式，亦將有助於將案例或相關文獻中被忽略的主題進行系統性的分析，以之作為研究. 43. Charles C. Ragin, Joane Nagel & Patricia White, Workshop on Scientific Foundations of Qualitative Research, National Science Foundation. http://www.nsf.gov/pubs/2004/nsf04219/nsf04219.pdf 16.

(18) 的重點。而雖然透過資料的蒐集可能會受到個人主觀因素的影響，但只要是能夠提供有效「可複製性」（repicability）的方式，個人的價值即使可能影響研究的過程，但主要還是研究動機的部份較受影響，但基本上研究內容份是符合科學的設計。44 本研究主要採取「文獻記錄」（archival records）的蒐集與整理，針對廣東與中央的關係進行歷史敘事與分析的質性研究，擬採取歷史制度主義（historical institutionalism）之研究途徑。以下謹先討論中央與地方關係之研究途徑，繼之說明本文之研究途徑。. 立. 貳、研究途徑. 政治大. ‧ 國. 學. 一、中國大陸中央與地方關係研究途徑之分析. 以往有關中國大陸中央與地方關係之研究，大致從三個觀點探討改革開放後. ‧. 其變遷趨勢：第一，結構觀點（structural perspective），從中共中央的視角出發，. sit. y. Nat. 進行較為靜態的分析，從行政、財政、法制、指揮監督機制、經濟決策權力等面. al. er. io. 向，探究中共中央在政治上監控地方、在經濟上影響地方的結構、制度和規範。. v. n. 第二，程序觀點（procedural perspective），以較為動態的觀點研析中國大陸中央. Ch. engchi. i n U. 與地方關係，強調地方（或地方政治行為者）與中央（或中央領導階層、中央政治行為者）之間的政治互動，特別是在面對影響地方政經發展的中央政策措施時，地方菁英往往以多元的回應策略對付中央的策略行動，而非一味扈從或接受中央的命令；此地方與中央的策略互動，實亦為觀察中央－地方關係的重要面向。故其分析偏向從中央與地方政治行為者的互動過程進行動態的分析，並重視地方的能動性，甚至從地方的視角出發來看待中央與地方的互動，而不再將中央－地方關係只視為是中央對地方的監督、箝制、干預和影響（或者地方面對中央只能聽命、扈從或配合），反而強調地方的主動性和能動性，及其因之所採取的種種互 44. Charles C. Ragin, Joane Nagel & Patricia White, Workshop on Scientific Foundations of Qualitative Research, National Science Foundation. http://www.nsf.gov/pubs/2004/nsf04219/nsf04219.pdf 17.

(19) 動策略（如對政策採取拖延、選擇性執行、排拒、陽奉陰違的作法，或對中央採取協調、對抗等策略），對於中央與地方關係產生實質的影響與衝擊。第三，在前述兩者之外，亦有文化觀點（cultural perspective）強調文化因素對於中央與地方關係之影響的相關研究，認為地方之所以採取種種策略以與中央互動，實際上乃受到文化因素的影響；45其中又以地方主義與派系主義之影響最為深遠，46故而從地方主義對中央與地方關係之衝擊，以及派系主義影響特定地方政治集團與中央領導當局之政經互動47作為研究之重心。以上各類中央與地方關係研究取向所關注的重點雖不相同，卻指引出研究者. 政治大特定的時空當中，受到既有政治制度、結構和政經環境的影響。二、中央與地方立. 進行中國大陸中央與地方關係研究時所宜注意的面向：一、中央與地方關係處在. 關係不只靜態的鑲崁於結構與環境之中，同時也動態地展現於中央與地方行動者. ‧ 國. 學. 彼此的策略互動過程。三、中央與地方的互動，發生於歷史演進的過程中，不但. ‧. 過去的歷史事件、過程和結果，會影響下一階段的歷史發展（而呈現出一種辯證. y. Nat. 發展的歷史過程）；而且在歷史演進過程中，政治文化因素也會影響地方與中央. er. io. sit. 進行互動時的行動策略考量，展現於中央與地方的互動關係，從而形成重大歷史事件，面對特定重大歷史事件發生前後的政治過程，則會反映出中央、地方彼此. n. al. Ch. 對各項重大事件的行動策略和基本立場。. engchi. i n U. v. 因此，觀察中共中央與地方關係，宜從制度結構、策略互動、文化因素等三個面向同步進行觀察，並且可以特定地方為對象，從地方的視角進行其與中央互 45. 以上三種觀點之討論，詳見 Jae Ho Chung, “Studies of Central-Provincial Relations in the People’s Republic of China: A Midterm Appraisal,” The China Quarterly, No. 142(June 1995), pp.488~490；王嘉州，「財政制度變遷時中央與地方策略互動之分析－以分稅制與廣東省為例」，中國大陸研究，第 46 卷第 5 期（2003 年 9、10 月），頁 82； Yongnian Zheng, De Facto Federalism in China: Forms and Dynamics of Central-Local Relations, pp.7~30. 46 在中共政治中，文化因素可以解釋政治聯盟的本質，如其政治行動的趨向、權威關係之態度、組織力量的強度等，而地方主義是最主要的文化因素之一，能夠影響中央與地方關係。 Yongnian Zheng, De Facto Federalism in China: Forms and Dynamics of Central-Local Relations, p.25. 47 改革開放前，中共政治文化當中即有派系主義色彩，並反映在其中央與地方關係上；過去許多省級領導人遭到整肅的事件，通常並非肇因於中央和省在政策路線上的直接衝突，而是由於中央領導階層發生政治鬥爭，以致於從中央到地方諸多領導菁英乃被劃分出彼此的派系分野，而被劃歸為在權力競爭中失勢派系的地方領導人即會遭到中央當權派的整肅。見 Yongnian Zheng, De Facto Federalism in China: Forms and Dynamics of Central-Local Relations, p.94. 18.

(20) 動的動態過程分析。故本文從地方的視角出發，以廣東菁英與中央菁英的互動與策略作為分析重心，探討中央與地方關係，將整合結構、程序、文化三種分析途徑，而採取歷史制度研究途徑，並納入政治文化因素影響之考量，而針對廣東與中央之間的關係進行動態的歷史分析敘述，以釐清其過程、發展、特質和影響。. 二、本研究之研究途徑鄧小平時期所推動的改革開放政策，促使中共中央與地方關係調整；而改革開放即是鄧小平時期的一項重大制度變遷。48在改革開放過程中，中央與地方關. 政治大絡中，持續地形塑後續的中央與地方策略選擇、互動關係及其他非正式政治制度；立. 係不僅因正式的法令規範或制度設計而發展與調整，同時也在實存的歷史演進脈. 而且，中央與地方關係本身也是受到中央和地方政治行為者各項政治策略、政治. ‧ 國. 學. 衝突和行動選擇所影響的結果。49本文以探討中央與地方政治行為者的互動關係. ‧. 為主旨，故在研究中央與地方關係時，關注中央政治行為者（如中央領導者、政. y. Nat. 治派系）與地方政治行為者（如地方領導人、派駐地方的中央代理人、地方權力. er. io. sit. 菁英或具地方主義傾向之派系勢力等）其彼此間的策略選擇和互動行為，還有影響中央與地方菁英互動的種種政經環境、菁英結構，其影響、變遷過程及其回過. al. n. v i n 頭來影響或反饋到中央與地方關係，以及特定制度、結構、環境、文化條件下， Ch engchi U. 中央、地方雙方的聯合或對抗等策略互動所引發的重大事件。50而某一階段中央與地方行為者的策略互動、政經環境影響及其形成的重大事件，也會影響和衝擊下一階段的中央與地方的策略互動，促使其採取必要的政治行為和政經決策，而. 48. 楊光斌，中國政治發展的戰略選擇（北京：中國人民大學出版社，2011 年 6 月），頁 225~226。經濟改革帶動中國大陸巨大的變化，經濟改革和建設市場經濟體制就是制度創新過程；經濟改革的重大成果在相當程度上是因為市場經濟觀念的指導並在實踐中成為一種制度。 49 歷史制度主義認為，作為歷史制度分析核心的制度，能夠以重要的方式形塑和限制政治策略，但制度本身也是政治策略、政治衝突和行動選擇形成的結果。見 Sven Steinmo, Kathleen & Frank Longstreth, Structuring Politics: Historical Institutionalsm in Compaarative Analysis (NY.: Cambridge University Press, 1992), p.10. 50 例如，在中共實際政治過程中，常出現不同的具地方主義傾向之地方集團勢力（如廣東幫、上海幫）相互爭取中央黨政領導權與國家資源分配權之情勢，無法認同中央集權政策的地方主義集團往往成為威脅中央領導的非正式政治勢力；迫使中央領導階層不得不採取行動，以因應地方集團勢力擴張和地方主義現象擴大。 19.

(21) 造成中央與地方關係後續的變遷，也推進了中央與地方關係的在歷史演進過程中的動態辯證發展。基此考量，本研究擬採取歷史制度研究途徑，51以廣東為研究對象，探討鄧小平時期中央與廣東地方之關係。「歷史－結構」（historical-structural）取向的歷史制度主義重視歷史因素的影響，故歷史制度研究途徑關注歷史因素對於制度產生的作用，認為制度不只是作為行為者的策略選擇背景，或影響行為者彼此間進行策略互動的背景條件和一種機制而已，制度更是崁入於歷史之中，故行為者乃是以歷史作為策略選擇的背景：歷史（以及包含於歷史演進脈絡中的制度、環境和文化）不但是行為者進行. 政治大為者的行動策略，乃至其據以進行策略選擇的偏好、利益、目標，都受到歷史和立. 策略選擇的背景，更是行為者的偏好、利益、目標之所以形成的背景。52亦即行. 制度的制約、形塑和影響。歷史制度主義也重視行為者的能動性，重視行為者在. ‧ 國. 學. 歷史和制度中進行策略選擇的可能性；同時也主張將歷史因素中的序列拉長，以. y. Nat. 標是行為者在制度和歷史中的行動實踐過程所形成的。53. ‧. 分析行為者的行動和策略，以及行為者間的互動關係；亦即強調偏好、利益和目. er. io. sit. 對歷史制度主義而言，行為者受到制度、規範和歷史趨力制約下尋求滿足（但並不是利益極大化的過程），但行為者可以反過來制約制度、規範，從而也就進. al. n. v i n 一步創造、形塑和建構了歷史。在歷史以及嵌入歷史中的制度、結構、規範，能 Ch engchi U. 夠形塑和限制行為者的政治策略的選擇，但它們本身也是行為者彼此的政治策略、政治衝突和選擇的結果；亦即在制度、結構和規範中，行為者不只是受到制約、限制，也可能依其「理性選擇」和「主體能動」而行動，而在這種制約下去創造、形塑和建構制度和歷史。因此，制度是在歷史中運作，而行為者的偏好是由制度形塑而成的，其選擇或行動的結果，則是由各種群體、利益、觀念以及制度結構. 51. 歷史制度研究途徑即新制度主義中的歷史研究途徑，其用於社會科學之解釋與研究，較之傳統比較制度的方法更具適用性。見徐正戎、張峻豪，「從新舊制度論看我國雙首長制」，政治科學論叢，第 22 期，2004 年，頁 150~153。 52 徐斯勤，「新制度主義與當代中國政治研究：理論與應用之間對話的初步觀察」，政治學報，第 32 期（2001 年 12 月），頁 95~169。 53 李英明，新制度主義與社會資本（台北：揚智文化公司，2005 年 4 月），頁 14。 20.

(22) 相互作用下的產物；這些結果反過來會制約制度，從而也創造了歷史的內容。54 歷史制度主義認為，制度是行為者展現其作為一種歷史存在的一種介面或場域，55並且提出「路徑依賴」（path dependence）的制度變遷觀點，強調制度的變遷是在歷史演進中發生，不是激進與突然間的創新變革，亦即制度與政策設計並非「新與舊」的替代或斷裂關係，而是依循既有的制度條件或制度遺緒而變遷或演進的漸進過程。56因此，歷史制度研究途徑認為，必須從整體的歷史觀照政經社會體系的變遷，強調過去歷史遺緒的影響性，即先前的歷史事件、活動和結構，會對下一階段制度變遷產生作用和影響，從而又形成新的歷史事件、現象和活動，. 政治大. 繼之又影響再下一階段的發展、變遷，歷史即是在如此辯證演進過程中持續發展。. 立. 歷史制度研究途徑亦屬新制度主義，認為制度是一套規則、程序或標準作業. ‧ 國. 學. 流程，而且制度包括正式的組織和非正式的規則和過程。正式的制度和非正式的. ‧. 制度是相互支持、相互影響的；正式制度的力量必須透過非正式制度力量來展現、. y. Nat. 擴大影響力，而「正式制度外的力量」也必須依托正式制度來遂行影響力。57因. er. io. sit. 此，研究者在進行觀察分析現象時，宜同時重視正式與非正式的制度、規則，以及行為者通過策略選擇和行動所促成的互動網絡。在行為者的互動過程中，存在. al. n. v i n 著正式制度、規則這種「顯性協定」，以及非正式制度、規 C h （explicit agreement） engchi U 則這樣的「隱性協定」（implicit agreement），而非正式制度、規則往往是文化因素所形成，而可謂之為的「潛規則」；這些非正式制度規則或潛規則所具有的約束力未必低於正式規則。再者，歷史制度主義並非將制度視為自變項，而所欲分析的行為、結構、現象視為因變項，而是將制度視為研究對象，研究主題中包括了制度如何因為行為者的行動策略而產生、制度如何影響政經社會體制的表現與實踐，以及制度如何在政經結構改動和外部環境變易的影響下進行調整改變。 54. 李英明，新制度主義與社會資本，頁 15~17。李英明，新制度主義與社會資本，頁 15。 56 Ellen M. Immergut, “The Theoretical Core of The New Institutionalism,” Politics & Society, Vol. 26, No.1 (March 1998), pp.5~34. 57 李英明，新制度主義與社會資本，頁 16、頁 19。 21 55.

(23) 歷史制度研究途徑的研究議題，乃是正式或非正式制度的動態與變遷之研究，關注行為者策略互動與制度結構的動態關聯。58在適用於社會科學時，可以宏觀視野檢視制度環境，進而分析制度結構和環境條件與政治行為者策略行動之間的交互作用，以及行為者彼此間的互動與政治社會制度環境的交互影響。歷史制度研究途徑整合社會科學研究（特別是在政治社會轉型方面）之歷史結構研究途徑（historial-structural approach）與權變策略研究途徑（contingent strategy approach），同時重視歷史結構因素及行動者策略選擇對於政治社會現象、制度和架構之影響。亦即強調制度結構是先前人類社會選擇的產物，可以建構行. 政治大的互動模式，而影響未來制度結構的建立，因此在政治社會變遷及其影響的研究立動者採取行為的誘因，提供行動者適用不同策略的機會和限制，塑造人類彼此間. 上，都必須將制度或結構因素納入分析架構中59。而同時，歷史制度研究途徑也. ‧ 國. 學. 強調在特定歷史結構與制度環境下，政治行為者的策略與互動關係，資源動員的. ‧. 能力與效果、政經關係的合縱連橫、政治協定的形成及策略運用等，比較能夠掌. y. Nat. 握動態變遷的政治社會過程。. er. io. sit. 故歷史制度研究途徑即如鄒讜提出的中國政治研究途徑，是可以跨越制度結構和政治行動兩個研究途徑之間的樊籬，而將宏觀的歷史制度結構與微觀的政治. al. n. v i n 行動者策略選擇予以整合的研究途徑與方法。一方面強調歷史演進過程中各個 Ch engchi U 60. 階段的制度結構和環境條件，及其對於政治行為者所形成的機會與限制，另一方. 面則強調在此制度結構和環境條件下，政治行為者彼此間採取的策略互動，會促使重大事件發生，造成既有制度結構和環境條件的改變，而觸動歷史的變遷。61. 58. Stephen Krasner, “Approaches to the State: Alternative Conceptions and Historical Dynamics,” Comparative Politics, Vol.16, No.2 (Jan. 1984), pp.223~246. 59 Juan Linz, and Arturo Valenzuela eds., The Failure of Presidential Democracy: Comparative Perspectives (Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press, 1994) . 60 鄒讜稱此為「『宏觀歷史與微觀行動』研究方法」，即呈現和反映新制度主義、歷史制度研究途徑的發展趨勢；見鄒讜，中國革命再闡釋（香港：牛津大學出版社，2002 年），頁 117~150。此觀點並見李英明，中國研究：實踐與反思（台北：生智文化公司，2006 年 2 月），頁 67。 61 策略互動是指政治行為者的一系列策略行動，會立即影響其他政治行為者可以選擇行動方向和策略（故能對其他行為者形成策略互動選擇上的限制），從而影響或促動政治行為者間新的互動關係；而持續的歷史變遷，也都是政治行為者策略互動所形成的結果。鄒讜，中國革命再闡釋，頁 137。 22.

(24) 而在重視制度結構和行為者策略互動之外，歷史制度研究途徑也可以納入文化因素的考量，而整合文化分析和制度分析。62歷史制度研究途徑能夠提供整合文化分析與制度分析的內在張力；因為新制度主義者認為，「社會和政治結構、過程、制度和關係，既是正式也是非正式的」，而非正式制度（或非正式約束）即是促使正式制度變遷的文化因素。63因此，歷史制度主義強調，制度有其歷史的基礎，行為者的行動和策略選擇也以歷史為背景、形成於歷史的演進脈絡中；因此，行為者的「理性選擇」與策略行動是同時受到制度規範與無形的文化價值所制約或影響，而研究者宜將制度和文化視為影響行為者行動方向與策略選擇的. 政治大所提出的派系研究方法中，則主張應調和制度主義向度和關係網絡向度。立. 兩個變項。在各項文化因素當中，新制度主義重視意識形態和習慣；64而黎安友 65. 歷史制度研究途徑除承襲新制度主義有關制度影響行為之理論，強調個人或. ‧ 國. 學. 政治行為者的行動，並不能單從其動機、策略選擇和理性思考，即能夠適切予以. ‧. 解釋，而必須兼顧到能夠影響個人和政治行動者其動機、策略和理性思考的制度. y. Nat. 和環境因素66。此外，歷史制度主義也認為行為者的策略選擇除受到制度、環境. er. io. sit. 的影響，但也會受到許多偶發與非預期因素的影響，凡此均會形成歷史事件或歷史現象。研究者宜將研究對象視為歷史事件或歷史現象，並且是處在於某個更長、. al. n. v i n Ch 亦即從研究方法的角度看，可以運用正式和非正式政治的架構研究中國大陸政治變遷與發展。 e n g，二十一世紀（香港） chi U 見朱德米，「精英互動中的正式與非正式政治」，總第 88 期（2005 年 4. 62. 月），頁 149。新制度主義者則認為非正式制度（或非正式約束）是一個社會在漫長的歷史演進中逐漸形成，而不依賴於人們主觀意志的社會文化傳統和行為規範，包括意識形態、價值觀念、道德倫理、風俗習慣等。而影響行為者行動選擇的非正式約束，決定著正式約束和制度的演變，即使一個正式制度結構有了整體性的改變，其實際結果如何也要取決於新建立的正式制度和那些只能逐漸改變的非正式行為規則之間的互動關係的變化。而非正式約束、制度的狀況及變化在相當大的程度上影響正式制度變遷是否順利甚至成敗。見王躍生，制度、文化與經濟發展（北京：北京大學出版社，2005 年 9 月），頁 148~150。 64 王躍生，制度、文化與經濟發展，頁 148-150。 65 黎安友和 Tsai 在 2001 年的新一波研究中，回顧和省思過去的派系研究，而提出了「從新制度主義視角看中國政治中的派系主義」一文，黎安友和 Tsai 認為「派系主義模式的許多問題都根源於它在解釋政治行為方面沒有在結構（制度）和文化變量之間推行成功的區分。」為了分析的需要，黎安友和 Tsai 對結構（制度）和文化下了明確的定義：結構，來自行動者頭腦外，主要是環境的一個部分，並作為一種激勵的模式；文化，來源於行動者頭腦裡，是一種主觀認識的一個部分，是作為態度、價值和信仰。此即認為派系政治模式可以在另一個邏輯層面上來認識，亦即制度所提供的激勵和可能的選擇範圍，有著深厚的文化基礎，為進行派系研究或政治行動集團研究宜重視的面向。見李英明，中國研究：實踐與反思，頁 63~69。 66 Peters Guy, Institutional Theory in Political Science： The New Institutionalism (London: Methuen. 1999), pp.18~19. 23 63.

(25) 更大的時間序列結構之中；研究者宜在敘事賦意的研究過程中，對研究對象進行時間序列的情節安排，以詮釋、分析行為者的策略選擇和行動方向。研究對象處在時間序列的長河中，歷經不同歷史階段，而歷史事件、現象形成交互影響，或其本身就形成了歷史的事件、現象，研究者必須將研究對象在各歷史階段的發展演進狀況加以接連起來，依時間序列作完整的敘事和分析，並採取整合微觀與宏觀，或（個體能動）建構與結構的研究取向。67 綜合以上所述，歷史制度研究途徑具有若干重要特徵：一、傾向從廣義來界定制度（包括正式與非正式的結構、規則、程序和關係等）與行為者策略選擇、. 政治大的機會和限制。三、在分析制度的建立與發展過程中，除強調制度上的路徑依賴，立. 行動之間的關聯。二、強調政治行為者的權力資源和稟賦，及其彼此間參與互動. 也重視行為者能動性所可能促成的歷史偶發、意外後果。四、整合制度分析與能. ‧ 國. 學. 夠產生政治影響、政治後果的其他因素（特別是文化因素）之研究，用以處理歷. ‧. 史時間序列中的各個事件、現象（往往是行為者互動的過程與結果）。五、重視. y. Nat. 前一階段歷史過程對於後續階段歷史演進發展的影響，故在研究上乃將個別事件、. er. io. sit. 現象的過程加以動態地聯結，以進行歷史個案的比較研究，或對歷史演進中的政治過程、制度變遷的連續事件和現象，依其時間序列進行研究處理，以作歷史綜. al. n. v i n 觀的分析解釋；即在研究時，宜聯結那些在時間序列上接續發生的歷史個案（事 Ch engchi U. 件、現象），以進行歷史的動態分析和解釋。六、由於歷史發展的動因相當複雜，往往是由多種因素相互作用融會而成，既有歷史、環境（社會）、制度的因素，也有文化方面的深刻原因。而文化的力量往往是通過歷史人物體現出來的。68因而歷史過程中政治菁英互動所展現的政治影響，及其對於政治結構、國家政策調整和歷史演進發展所造成的（政治）結果，實為值得重視和研究的課題。本研究擬採取歷史制度研究途徑，以廣東作為個案研究之對象，立基於地方的視角和動態的觀點，探討鄧小平時期中央與廣東地方之互動關係；將惟同時也 67 68. 李英明，中國研究：理論與實際（台北：三民書局，2007 年 1 月），頁 85~87。蘇浩峰，「歷史審美超越中的說理藝術（代序）」，收錄於張勝友著，珠江故事：東方的覺醒（北京：五洲傳播出版社，2008 年 7 月），頁 4。 24.

(26) 將分析廣東與中央雙方關係在改革開放前之歷史背景，及其在 1970 年代後期政經文化形勢下的變遷發展，以作為研究分析之基礎。而本研究援用歷史制度研究途徑，探討鄧小平時期廣東與中央之關係，透過對此一時期各項重大關鍵事件的分析，釐清各事件發生前後影響中央與地方關係之制度結構因素，及其分別對中央和廣東政治行為者的策略行動所形成的機會和限制；同時，本研究將納入政治文化因素之分析，探討意識形態、地方主義和派系主義等文化因素，對於廣東地方政治行為者在因應制度結構和中央行動策略時的影響，進而研議在制度結構、總體形勢以及文化因素的影響下，中央與廣東地方政治行為者的策略選擇、互動. 政治大及其影響，從而可以根據各項重大事件發生過程中的廣東與中央互動關係，分析、立. 方式和交互影響，以分析在重大事件發生過程當中，中央與廣東地方的互動關係. 解釋改革開放後中央與地方關係的演進、變遷與發展。. ‧ 國. 學. 進言之，本研究將同時重視宏觀的、總體的環境和結構因素，對中央－地方. ‧. （廣東）關係發展和變遷形成的機會和限制（制度結構取向），並在微觀基礎上. y. Nat. 強調中央和地方（廣東）行為者的策略互動對於中央與地方（廣東）關係變遷的. er. io. sit. 影響（策略互動取向）。而在兼顧制度結構取向和策略互動取向的同時，本研究並將特別關注政治文化因素對於中央與地方行為者的影響；強調中央行為者的意. al. n. v i n 識形態，以及廣東地方行為者地方主義和派系主義文化因素，在雙方非正式政治 Ch engchi U. 互動過程當中所造成的影響，及其對於廣東與中央關係的衝擊（文化因素取向）。這些制度結構、策略互動和文化因素的取向，影響中央與地方的互動、形塑中央與地方的關係，而具體表現在改革開放後的各項重大事件，並且又影響改革開放政策的調整變遷。綜合而言，本研究將以鄧小平時期中央與廣東地方之關係為研究主題，採取可以整合靜態與動態研究的歷史制度研究途徑，以探討各個因素所造成的影響，以及在此制度結構中中央與地方菁英彼此之所採取的互動策略，並分析中央與廣東地方關係因而產生之變遷及其政治影響。. 25.

(27) 第三節. 研究架構與章節安排. 本研究採取歷史制度研究途徑，分析在歷史演進脈絡中、制度結構條件下，中央與地方（廣東）之菁英互動關係。就研究架構之規劃而言，將先以影響中央與地方關係的制度、結構、環境和文化等因素作為分析基礎。首先探討特定重大事件發生的各個歷史階段中，攸關廣東與中央關係的各種結構性因素；這些因素涵蓋總體環境情勢、菁英政治結構、政治文化因素等面向。其中，在菁英政治結構方面，包括中央派系政治形勢與政治繼承過程，都會影響中央與地方菁英的互動關係；在總體環境條件裡，則包括中共黨政人事規範及派任制度、中央財經措. 政治大與地方關係變遷的重要因素；而在政治文化因素方面，地方主義和派系主義實為立. 施影響、地方經濟社會發展狀況，以及總體經濟景氣和通膨情勢，都是促使中央. ‧ 國. 學. 地方菁英在與中央菁英進行互動時，影響其策略選擇之重要因素，而中央則會透過黨政機構發動意識形態攻勢，以抑制地方主義和派系主義，此為影響中央與地. ‧. 方關係之政治文化因素。. sit. y. Nat. 在分析影響中央－廣東關係之制度、結構、環境、文化等總體政經形勢後，. al. er. io. 將討論在各該階段總體政經形勢下，廣東政治行為者與中央菁英進行互動的策略. v. n. 考量，以及因此而形成的互動關係。在不同歷史階段中，若干影響廣東－中央關. Ch. engchi. i n U. 係的因素將較為明顯而突出，在特定歷史階段中，會出現許多影響因素同時出現而產生綜效，而衝擊既有的穩定的廣東與中央之關係，而對廣東與中央政治行為者能夠採取的互動策略選擇，形成一種制約，即在其雙方進行策略互動時形成策略選擇的機會和限制。因此，本研究在分析個別歷史階段、特定歷史階段裡，影響廣東與中央關係的各個面向、各項因素及其形成的綜合效應後，將針對廣東政治行為者與中央政治行為者彼此互動過程中的策略選擇考量進行深入探討。在研究過程中，將依廣東與中央政治行為者之不同身份屬性和政策立場，分別區分之：廣東地方政治行為者將區分為地方領導人、派駐地方之中央代理人（有時地方領導人即中央代理 26.

(28) 人）、具地方主義傾向之菁英；而中央政治行為者則區分為中央最高領導人、中央各派系菁英、任職中央之地方代表人──往往成為地方政治領袖（對於鄧小平時期廣東與中央主要政治行為者之初步區分，請參見表一）。. 表一：鄧小平時期廣東及中央相關政治行為者地方（廣東）政治行為者派駐地方之中. 地方領導人. 韋國清. 習仲勳. （省委第一書記）. 六四事件. 許世友. 葉劍英. 華國鋒. (廣州軍區司令員）. (中央副主席、中央軍委副主席). 凡是派. 吳南生等. 許世友. 葉劍英集團. (省委書記) 許世友. 葉劍英. (廣州軍區司令員）吳南生、. (中央副主席、中央軍委副主席、全國人大委員長). (政治局委員). 任仲夷(省委書記). 葉選平(副省長). 葉劍英. al. 林若等 (省委常委). 實踐派. 鄧小平. 改革派保守派. sit. y. 許世友. 梁靈光(省長). 中央派系. (政治局委員). (省委書記). n. 1989. 領導人. 張根生等. io. 鄧巡視經濟特區. 地方代表人. （省委第二書記）. Nat. 楊尚昆. 1984. 之菁英. 鄧小平. er. 建立經濟特區. 中央最高. ‧. 啟動改革開放. 任職中央之. 學. 1978~1980. 立. （省委第一書記，省長）. ‧ 國. 改革開放前夕. 具地方主義傾向. 政治大. 央代理人 1976~1977. 中央政治行為者. C葉選平(省長) hengchi Un. iv. 改革派保守派. 鄧小平. 改革派保守派. 林若（省委書記） 1992 鄧小平南巡. 葉選平（全國人大副委員長）朱森林(省長) 謝非（省委書記）. 27. 改革派保守派.