身心障礙者非典型就業權益之研究：以『新北市政府幸福餐車輔導計畫』為例

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(1)國立臺灣師範大學社會教育學系碩士論文. 指導教授：曾煥鵬博士. 身心障礙者非典型就業權益之研究：以『新北市政府幸福餐車輔導計畫』為例. The Study of the Right to Atypical Employment for Disability –Based on Assistance Project of Happy Food Truck in New Taipei City Government. 研究生：姜志剛. 撰. 中華民國一零七年八月.

(2) 謝誌本論文的完成，要感謝的人真的很多。首先要感謝的是在兩年學習課程中各個老師們的不吝教誨，獲益良多之餘，更在做人處事上重新翻轉了自己若干盲點；簡言之，從系主任德永老師、振春老師、勝分老師、美文老師、靖惠老師等等師尊的經驗傳承中，深刻體會到不同課業箇中的內涵，以及未來將所學印證實務的精隨。當然，指導教授煥鵬老師的一路伴隨，口委勝分老師及實踐大學珮玲老師的悉心提點，都讓我受益匪淺，得以順利在每一個「觸礁」點茅塞頓開向前續航。職場上，深深感激春妹議員的支持，及服務處同事秋玉姐、顧問舞賽相挺分攤我的部份公務，雨潔也適時教會我使用一些平常少用的電腦功能，讓我在最後衝刺的兩個月得以全力以赴。其次，受訪的勞工局秀能姊、仁煜兄、志銘兄，都是之前在媒體服務結識的好友，還有昀諼，一路伴隨總計現勘 6 個準營業場域，及其同仁羚溱、盈穎的專業協助，感謝她(他)們都想把這個幸福餐車計畫盡可能做到完美推向檯面的認同，使得這個跨年度研究論文計畫能夠順利開展，並得到初步的預期效應。另外受訪的學者勝宗教授、華隆、錦倩專家，及身障社團代表東琳、豐璋兄等，都是平日為身心障礙族群打拼的專業人士與好友，也分別在個人專業領域竭盡所能，分別提出良善的意見，使得研究如魚得水順暢進行。記得九旬老母當時在 2015 年初獲悉考上臺師大時，曾以哪有時間照顧身障孩子提出質疑，經過數度溝通後始無意見，這也才讓我稍告寬慰持續在周末上課。兩年中，孩子立鴻狀況還是不斷，歷歷在目的過程也成為支撐自己更加想要完成此一研究論文的信念。在送畢論前，為了專心書寫特別把立鴻帶回越南住了兩個月，也請移民美國的媽媽趕赴越南照顧，自己再趕回台灣繼續書寫，這一段內情也讓自己人生留下另一個難以言喻的獨白。在同屆同學中，最感謝的是學禮了，因為他的畢論過關的經驗，全都鉅細靡遺提供給我們同學們參考，而且還會隨時鼓舞打氣。玉萍姐、嬌女姐及偉諦兄加我應該是本班.

(3) 的「長青組」，從上課階段中的互相激勵，到學業結束後的偶爾關懷，都成為一股不可或缺的動力。當然還有晴斐、秀棻、貞葦、碧真、淑雅經常分組在一起的「姊妹淘」…，還有一位漏網的婉瑜，更要特別謝謝她義不容辭幫我在小論發表及畢論口試的服務。總之，感謝這三年在臺師大所有教導的老師及同學們，讓我透過專業課程及共享學習，耳順前夕留下人生中一頁難忘的紀錄，也感謝職場同仁及所有幕後好友的鼓勵打氣，有您們真好，終歸一切謹以「感恩、多謝」四字在此聊表一、二。.

(4) 中文摘要. 我國身心障礙者的典型就業服務模式主要有一般性(競爭型)、支持性與庇護性三種。近年來因職場「歧視」、「無障礙空間環境」改善有限，促使如街頭藝人、視障按摩、個人創業等非典型就業服務模式興起。目前新北市推出全國首創的『新北市政府幸福餐車輔導計畫』專案，選定分屬公、私單位管理之五址場域以小規模集市經營型態招商，已為非典型就業服務寫下一頁新猷。本研究導入『法律賦權』理論四大框架之獲得訴諸公正司法與法治權、勞動權及商業權三個支柱，詳加檢視該計畫是否符應身心障礙者非典型就業權益之議題。本研究採質化研究，運用深度訪談法，針對研究問題透過半結構式題綱，訪談主責官員、學者、專家、身心障礙社團暨附設機構法人代表、身障者及家長等，使用 2018年 MAXQDA 軟體系統分析計畫執行的可行性，期將研究所得結論與建議提供予各縣市政府參酌。. 關鍵字 : 法律賦權、身心障礙者「就業權益」、非典型就業.

(5) Abstract. There are competitive, supportive and sheltered of typical employments services in our country. Recently, due to the discrimination of workplace and the limited improvement of barrier free environment, the atypical employment model increase, such as busker, blind message and individual start up. The first national wide project originated with New Taipei City’s “Assistance Project of Happy Food Truck in New Taipei City Government” selected five places from public and private sectors to be small type of markets for booth recruitment, it is the latest effort to atypical employment service. The research introduced the four frameworks from “legal empowerment” theory to gain the fair judicial, rule of law, labor rights and commercial rights, to survey atypical employment rights for people with disabilities issues. Furthermore, the research used qualitative research and in-depth interviews to interview the main principal officials, specialists and scholars, legal representatives from welfare for the disabled association, disabled people and their parents by semi-structured interview questions. The research also used 2018 MAXQDA software system to analyze the feasibility of the plan’s execution, the conclusions and suggestions will be provided to county and municipality officials and staffs for their reference.. Keywords: legal empowerment,「the employment rights」 of disability, atypical employment..

(6) 目錄第一章. 緒論 ..........................................................................................................................1. 第一節研究背景與動機 ....................................................................................................1 第二節研究目的及待答問題 ............................................................................................5 第三節名詞釋義 ................................................................................................................8 第二章文獻探討 ................................................................................................................. 10 第一節法律賦權的緣起與內涵 ..................................................................................... 11 第二節各國暨臺灣身心障礙政策分析與就業服務實施現況 ..................................... 15 第三節各國暨臺灣身心障礙者非典型就業現況與困境 ............................................. 28 第四節國外暨臺灣餐車發展現況、困境及幸福餐車計畫之說明 ............................. 40 第三章. 研究設計與實施 ................................................................................................... 51. 第一節研究設計 ............................................................................................................. 51 第二節研究方法 ............................................................................................................. 52 第三節研究實施 ............................................................................................................. 55 第四節研究倫理 ............................................................................................................. 61 第四章. 研究分析 ............................................................................................................... 62. 第一節訴諸公正司法和法治權層面 ............................................................................. 62 第二節勞動權層面 ......................................................................................................... 77 第三節商業權層面 ......................................................................................................... 88 第四節綜合分析 ........................................................................................................... 101 第五章. 結論與建議 ......................................................................................................... 104. 第一節研究發現 ........................................................................................................... 104 第二節研究限制與建議 ............................................................................................... 113 參考文獻 ............................................................................................................................... 119 一、中文部分 ................................................................................................................... 119 二、外文部分 ................................................................................................................... 121 三、網站資料 ................................................................................................................... 122.

(7) 附錄 ....................................................................................................................................... 128 附錄一新北市輔導失業者餐車經營計畫示範契約書 ................................................. 128 附錄二新北市幸福餐車評點辦法 ................................................................................. 141 附錄三新北市幸福餐車申請人暨家戶評點基準表 ..................................................... 143 附錄四新北市政府幸福餐車輔導計畫經營示範契約書 ............................................. 144 附錄五內政部制訂之住宅補貼評點基準表 ................................................................. 158 附錄六新北市 2017 年三重及中和三處社會住宅優勢戶入住統計表 ........................ 159 附錄七研究建議彙整一覽表 ......................................................................................... 160.

(8) 表次表表表表表表表表表表. 2-1 2-2 2-3 2-4 2-5 2-6 2-7 2-8 2-9 2-10. 法律賦權理論內涵示意表……………………………………………P13 各先進國家就業政策一覽表…………………………………………P19 臺灣身心障礙相關政策沿革一覽表…………………………………P20 各國就業服務實施現況一覽表………………………………………P23 各國視障者非典型就業重點摘記一覽表……………………………P29 衛生福利部金鷹獎得獎身障者與非典型相關就業議題一覽表……P33 新北市非典型就業服務項目一覽表…………………………………P35 新北市高灘地失業者餐車進駐記事一覽表…………………………P39 各國餐車困境一覽表…………………………………………………P45 住宅法與就服法扶助弱勢對象比較表………………………………P49. 表表表表. 3-1 3-2 3-3 3-4. 研究流程表……………………………………………………………...P52 訪談對象一覽表………………………………………………………P54 研究步驟一覽表………………………………………………………P55 訪談記錄表……………………………………………………………P58.

(9) 圖次圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖. 1-1 : 身障經濟文化非營利社企商業化模式整合示意圖…………………P4 2-1 : 美國洛杉磯中央車站的行動餐車經營現況一瞥……………………P41 2-2 : 法國巴黎餐車經營現況一瞥…………………………………………P42 2-3 : 日本東京銀座行動餐車經營現況一瞥………………………………P43 2-4 : 高雄旗山老街餐車合法化經營卻淪於樣板一瞥……………………P47 2-5 : 國父紀念館-神燈咖啡一瞥……………………………………………P48 3-1 : 研究架構示意圖………………………………………………………P51 3-2 : 研究進度圖……………………………………………………………P56 3-3 : MAXQDA代碼列表……………………………………………………P60 4-1 : 獲得訴諸公正司法和法治權層面概況分析…………………………P101. 圖 4-2 : 勞動權層面概況分析…………………………………………………P102 圖 4-3 : 商業權層面概況分析…………………………………………………P103.

(10) 第一章. 緒論. 本研究旨在以「法律賦權」為理論基礎，檢視新北市的身障者非典型就業權益，並針對勞工局就業服務處1(以下簡稱就服處)自2016年中起在河川高灘地內輔導的兩處各1 攤合法餐車經營狀況進行探討，以釐清身障者及其家庭成員於法律賦權四個支柱中的獲得訴諸司法公正與法治權、勞動權、商業權3個支柱的保障內涵。本章計有三節，分別針對本研究的研究背景與動機、研究目的與待答問題、名詞釋義等提出說明，以期界定研究內容。. 第一節研究背景與動機. 一、研究背景全球超過10億人或15％的世界人口伴隨某種形式的身心障礙而生活，且人數正持續增長（World Report on Disability, 2011）。而臺灣身障者總人口依據衛生福利部（2016）統計資料顯示，達1,155,650人，約占全國23,540,000人的5％。其中全國身障者有17.30% 家中是無人工作，而工作人數為1人者占38.20%，工作人數為2人者占 29.84%，收入來源則以政府補助或津貼、兒子(含媳婦)給予居多。因此家庭平均每月收支狀況入不敷出者占45.91%，收支平衡者占 41.82%。顯示身障者家庭經濟狀況，不到半數可以達到收支平衡狀態，主要原因在於其收入來源主要仰賴政府或家屬給予（內政部、勞委會，2011）。臺灣身障者面臨就業困境的因素很多，臺中縣政府（2003）曾針對不同障別身障者在勞動市場所面臨的就業障礙進行就業需求調查。在被提及最多的面向結果顯示除涉及身障者個人的條件因素，其餘各項的就業障礙均涉及社會與進用者對身障者的態度、工作要求與工作安排等。事實上，依照各種障別程度的不同，有些困難經過短期的訓練與協助是有可能克服的，也有部分必須提供持續的支持。因此，若身障者缺乏有系統的職業重建輔導之協助，如果不能在經濟上獨立，就有可能成為家庭及社會的負擔（吳秀照， 2004）。綜上所述，如能協助身障者建立自主就業的能力，政府適時提供相關計畫服務輔助，使身障者在經濟上能自主獨立，將是今後必須審慎多元施行的方向。. 〔1〕新北市就業服務處https://ilabor.ntpc.gov.tw/page/employment-service-office 檢索日期:2018年5月26日。 1.

(11) 目前典型性(競爭型)的就業職場，因為要求身障者工作能力及就業意願的門檻較高，使得許多中、重度的身障者難以進入，加上交通、安全因素等諸般考量，一些中、重度身障者與家長開始轉念，為了脫離「賦閒在家」的噩夢，就逐漸把就業途徑設定往街頭藝人、視障按摩、自主創業或其他非典型之路發展。檢視新北市政府針對身障者就業服務2中的非典型項目，就恰好迎合了這個趨勢與需求。. 二、研究動機身心障礙、原住民、老人、低收入戶等身份常因社會因素糾結，而在經濟弱勢家庭中出現。研究者跟許多身障者家庭相仿，具有多重社會福利身份的特性；2000年研究者因越南胡志明市台北學校沒有特教班而放棄越南工作，攜約3歲多罹患唐氏症智能障礙男孩返台如同「類單親」獨力撫養，並開始赴醫療院所作早期療育的進程。嗣經永和國小資源班、光仁中學啟智班、新北特教學校12年特殊教育學程。 2016年6月間孩子畢業後，因為新北市一般典型性就業場域不足與分布不均，又慮及若是遷移戶口到台北市，將導致工作時間失調不能常態性陪伴而放棄，以致讓孩子暫時賦閒在家。直迄2017年4月間才有了補助型庇護工場職缺申請機會，因為孩子從中和到新店只需一趟公車往返，難度不高，即使出狀況也可以盡快處理，乃同意就輔員轉介到愛盲基金會新店庇護工場，經過一週往返接送訓練，兩週實習結束之後，簽署了半年合約擔任見習生，由於是補助型計畫，最多不能超過一年半的類職訓期程，另因該工場已經滿額30人，想要留用也有難度。同年12月29日，孩子因為「無法穩定工作」，被庇護工場依「沒有工作意願」而終止契約。嗣由勞工局身輔科介入調查發現，庇護工場聘用的許多新進就業輔導員(以下簡稱就輔員)，雖然是社工系畢業，但是對於各種身障別孩子的特質仍然缺乏認知經驗。因為一般典型就業不能解決身障者需求，致而更加深研究者鑽研身障者「非典型就業」之各種可行性途徑，企求深入了解非典型就業權益，遂成為本研究動機之一。 17年來，研究者歷經孩子生命週期早療、就學與就業三個階段。期間也因為生活與實務需要，參加過勞動部辦理的短期多元就業開發方案，也參與或發起成立多個實體 2. 〔〕新北勞動雲https://ilabor.ntpc.gov.tw/browse/employment-service-for-the-disabled/service-for-the-disabled檢索日期:2018年5月27日。 2.

(12) NPO，其間並自行成立了「世界身心障礙家庭幸福家園文創園區」網路FB社群，及「新北市共伴家園」賴群，在跟許多身障者或家長頻繁互動中，經常討論到身障者缺乏就業機會及家庭經濟收入普遍拮据等問題，企望為這些需要援助的家庭、家長提供解方，以紓解彼等為孩子是否能獨立面對未來的焦慮。身障家長的意見中，雖然仍以無奈者居多，但還是期待政府能有更多更好的就業政策，提供彼等多元就業或創業機會。所以新北市餐車輔導計畫的推動，若能提供彼等一個就、創業選項，則在法治權的保障為何?此為本研究動機之二。 2015年3月初，研究者受聘擔任新北市某議員辦公室主任兼法案研究工作，因該議員係現有市議會63位議員(總席次66人，3席任期過半當選立委就任)中唯一持有「顏面神經損傷」身障手冊者，因此身障議題一直列為辦公室的問政重點。審視新北市辦理「105 年輔導失業者餐車經營計畫」，思及許多身障者(家戶)就業率仍偏低，如能將就服處輔導之餐車計畫遷移到市區人潮較多公共場所經營，在不影響附近商家商品販售營利前提之下，如能有尊嚴又能保障基本獲利收入的合法營業，將會增加許多身障者(家戶)的就業機會。並由就服處以新北市城鄉局首創全國針對社會住宅保障30%弱勢族群的「評點制」辦法進行討論，修訂出一套全國首創且符合就服法24條的幸福餐車計畫弱勢身份者「評點制」辦法，作為申請的初審資格條件3。此舉是否也適用於保障30%弱勢族群「非典型身障者(家戶)之勞動權，成為本研究的第三動機。 2018年3月9日最後一次增加現勘三重區二重自行車租借站6攤(含原計畫1攤)確定之後，總計可新招商33攤(含原計畫2攤)，同年5月16日會議，萬里區公所以獅子公園以設八攤影響交通動線為由，提案減為6攤通過，使得本案首次新招餐車為31攤(含原計畫2 攤)。由於在這些公共場所已規劃了集市經營的策略方向，使得幸福餐車計畫預期效益又引發出更多的討論空間，即未來能否橫向協助銷售庇護工場的商品?並透過市府既定政策，提供身障街頭藝人、視障按摩者，結合家庭成員施行經濟文化整合，推動非營利社企商業化模式實施，如圖 1-1 所示。這些未來可能引發的就業路徑展項，能否保障其商業權益？非常值得繼續深入探究，此為本研究動機之四。. 3. 〔〕註記 : 由新北市「105年輔導失業者餐車經營計畫」示範契約書起始，至新北市幸福餐車評點辦法、申請人暨家戶評點基準表、「新北市政府幸福餐車輔導計畫」示範契約書，及沿自內政部住宅補貼評點基準表、新北市2017年三重及中和三處社會住宅優勢戶入住統計表成功範例數據等。參見附錄一至六。 3.

(13) 圖 1-1 : 身障經濟文化導向非營利社企商業化經營模式示意圖資料來源 : 本研究整理. 4.

(14) 第二節研究目的及待答問題. 一、研究目的世衛組織與世界銀行聯合撰寫的首份《世界殘疾報告》，總計審查關於世界各地身障者狀況的各種發生證據。在世界總人口中，大約15%的人有某種形式的身障，其中2% 至4%的人面臨嚴重的功能性障礙。在20世紀70年代，根據世衛組織的估計，全球身障率約為10%，而最新的估計又高於此數。造成全球身障率估計數上升的主要原因是，人口老齡化和慢性疾病迅速蔓延及身障評量方法的改進。在各國即使有「定額進用4」的保障，仍然造成身障者應就業而未就業人口的相對提高。 Laura Chabot（2013）年曾提出「如果雇主被假定有接受鼓勵僱用、保留和容納殘疾人士，是因為美國殘疾人法案5（Americans with Disabilities Act，簡稱ADA）和2008年ADA 修正法案（ADA Amendments Act，簡稱ADAAA）的方向是對的，也不等於限定雇用政策的鼓勵有效果。反面推論來說，也有可能不是所有的雇主都有知識能了解關於其合法性的程度或限制義務，所以亦有可能ADA和ADAAA沒有達到預期的效果。因此，如果鼓勵或限制所有雇主僱用殘疾者個人，反而有可能影響他們造成新的就業障礙。」臺灣目前雖然積極保障身障者就業權益，但是也反映了這個正反兩極說詞矛盾的現況。勞動部2014年調查顯示，身障者勞參率為19.7%及失業率為11.0%。另若以新北市勞工局2016年全年統計，身障總人口數為164,117人，15-64歲身心障礙者潛在就業人數99,362 人，依上述勞動部身障者勞參率19.7%換算，估計新北市身心障礙就業人口約為19,574人，扣除2016全年參與典型就業服務總人數2,405人(一般性1,404人，支持性457人，庇護性544 人)後統計，未就業人口約計17,169人，佔應就業人口的87.71%，可見未就業比例實在太高。再比照同一時期新北市公務統計資料網6針對164,117身障者(戶)的統計資料顯示，其. 4. 〔〕定額進用:就業安全半年刊 104 年第 2 期 - 勞動部 https://labor-elearning.mol.gov.tw/base/10001/door/%B4%C1%A5Z%C0%C9%AE%D7%B0%CF/114_10402. 檢索日期:2018年5月23日。 5 〔〕美國殘疾人法案基本內容 https://www.christopherreeve.org/zh/international/top-paralysis-topics-in-chinese/basics-of-the-ada 檢索日期:2018年 5月27日。 6 〔〕新北市公務統計資料網http://oas.bas.ntpc.gov.tw/NTPCT/Page/kcg01_2.aspx?Mid1=382110000G 檢索日 5.

(15) 中有低收入戶8,200人、中低收入戶2,585人、其他支領生活扶助金39,719人，總計50,504 人(戶)，佔總人數30.29%，在在顯示身障者家庭經濟弱勢比例也是超過一般戶甚多。綜合以上可知，國內目前的典型就業模式名額僧多粥少，遠遠不能滿足身障者就業需求，並相對影響身障家庭的經濟收入。因此政府政策如何增加非典型就業途徑、開闢新的就業渠道，同時保障其就業權益，就顯得格外的重要。. 本研究參照「聯合國法律賦權委員會」(簡稱CLEP)提出的「法律賦權」四大支柱: 1.訴諸公正司法和法治的權利 2.財產權 3.勞動權 4.商業權為研究架構，因本計畫正式招商尚未進駐，餐車主獲利多寡與儲蓄累積未知能否脫貧，故本研究未將第2支柱「財產權」部份納入檢視，而以1、3、4三個支柱作為主架構。此支柱源自以人權為基礎出發，並含括有1.弱勢群體2.法律3.權利4.機會四個核心要素。以此檢視2018年「新北市政府幸福餐車輔導計畫」，以達成以下研究目的：. 1.是否保障身障者(家戶)獲得非典型就業的訴諸公正司法和法治權? 2.是否保障身障者(家戶)獲得非典型就業的勞動權? 3.是否保障身障者(家戶)獲得非典型就業的商業權?. 二、待答問題待答問題以2016年「新北市輔導失業者餐車經營計畫」示範契約書為準據，導入法律賦權1、3、4三個支柱內涵檢視而擬定，分係:. (一)、本幸福餐車計畫導入法律賦權之「獲得訴諸公正司法和法治權」議題方向 1.政策對於身障者(家戶)非典型就業權益是否有利?. 期:2018年5月27日。 6.

(16) 2.進場及退場機制是否確保身障者(家戶)之權益? 3.如何維護身障者(家戶)營業時的人、車安全，免於遭受非本計畫內的餐車主或外力之可能干擾?. (二)、本幸福餐車計畫導入法律賦權之「勞動權」議題方向 1.針對即將開辦的5個公共場所營業點，是否符合身障者(家戶)之非典型就業權益? 2.身障者(家戶)經營之餐車，是否有保障每月基本勞動所得? 3.身障者(家戶)如在營業時間發生職災或意外事件，社會保險或急難救助管道為何?. (三)、本幸福餐車計畫導入法律賦權之「商業權」議題方向 1.如何輔導身障者(家戶)經營者作好食安防制以建立商品信譽? 2.如何結合身障者創業、庇護工場及身障家戶生產的商品共同銷售? 3.如何設計本幸福餐車商標以建立商業品牌?. 7.

(17) 第三節名詞釋義. 一、法律賦權 (Legal Empowerment) 「Empowerment」英文釋義有賦權、賦能、充能、充權、授能、培力等的解說。「法律賦權」更是近年來新興的一個法律概念，它強調法律是法律賦權的基本工具。法律賦權以喚醒窮人自身的權利意識開始，要求獲得行使權利的能力之後，展開對權利的保護；同時也透過權利行使，讓窮人能夠得到發展的機會，享有同等公平的社會制度及環境，達到使法律賦權”實現拓寬所有人的保護範圍和機遇”的最終目標。聯合國2008年法律賦權委員會通過報告《讓法律為每一個人服務》中，表述了其對「法律賦權」的解釋, 並明確勾勒出四大支柱，分係1.獲得訴諸公正司法和法治的權利2.財產權3.勞動權4.商業權等；委員會認為,法律賦權有兩個條件,分別是身份和話語權。窮人需要獲得官方認可的身份。只有獲得公民身份和法律地位,窮人才能有效行使公民權利和政治權利；只有作為資產所有人、勞動者、經營人的法律地位獲得承認和保護,窮人才能享受財產權、勞動權、商業權,而這些權利都是對應法律賦權的核心價值 (程騫，2012)。本文所稱法律賦權，係指作為身心障礙者在非典型就業權益上的法律地位，必須獲得承認和保護，才能保障其財產權、勞動權、商業權等權益。. 二、身心障礙者「就業權益」 (the employment rights of disability) 「就業權益」即為《憲法》所謂之「工作權」，或被稱為「勞動權」。而身心障礙者就業權益係指2007年7月11日修正之《身心障礙者權益保障法》中「第四章就業權益（第 33條-47條）」內文及相關11個子法所述，規範相當明確。內容包括個別化職業重建服務（第33條）、支持性、庇護性就業服務（第33至36條）職業輔導評量、職務再設計及創業輔導（第37條）、定額進用（第38條）、身障特考（公部門僱用-第39條）、同工同酬原則、基本工資保障、庇護性就業者產能核薪議定並報核備（第40條）、書面契約（第 41條）、職災補償標準（第42條）、就業基金差額補助、用途規範（第43、44條）、進用績優獎勵（第45條）、視障按摩保障（第46條）及提早退休（第47條）(郭淳芳，2008)。依上述身權法第 33條全文係 :各級勞工主管機關應依身心障礙者之需求，自 8.

(18) 行或結合民間資源，提供無障礙個別化職業重建服務。前項所定職業重建服務，包括職業輔導評量、職業訓練、就業服務、職務再設計、創業輔導及其他職業重建服務。故本研究所指身障者之「就業權益」，是指身權法第 33條中之「就業服務」及「創業輔導」兩大部分。. 三、非典型就業（Atypical. Employment）. 「非典型就業」有著不同的名稱，包括非傳統或非標準的聘僱關係（Non-Traditional or Non-Standard Employment Relationship）、非典型的聘僱關係（Atypical Employment Relationship）或不安定的聘僱關係（Precarious Employment Relationship）；這些聘僱關係所指的是一種非全時、非長期受聘僱於一個雇主或一家企業的關係，大體上包括部份時間工作、定期契約工作、派遣勞動和自營作業者或自僱型工作。顯然地，這樣的工作型態或聘僱關係與一般不定期（Open-Ended or Without-Limit-of-Time）、全時工作和勞務提供對象是單一雇主的聘僱關係或「典型就業型態」是不同的(成之約等，2012)。而身心障礙者之典型就業與非典型就業的區分亦依照勞工保險條例7第六條規定界定，即年滿十五歲以上，六十五歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人：(一)、受僱於僱用勞工五人以上之公、民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、林場、茶場之產業勞工及交通、公用事業之員工。 (二)、受僱於僱用五人以上公司、行號之員工。(三)、受僱於僱用五人以上之新聞、文化、公益及合作事業之員工。(四)、依法不得參加公務人員保險或私立學校教職員保險之政府機關及公、私立學校之員工。(五)、受僱從事漁業生產之勞動者。(六)、在政府登記有案之職業訓練機構接受訓練者。(七)、無一定雇主或自營作業而參加職業工會者。(八)、無一定雇主或自營作業而參加漁會之甲類會員。故本研究所指的非典型就業，是指依照勞工保險條例第六條中第(七)款：「無一定雇主或自營作業而參加職業工會者」。新北市勞工局也確認此一規範亦適用於身障者，勞政單位泛稱為廣義的勞工，或是非典型勞工。. 7. 〔〕勞工保險條例https://www.bli.gov.tw/sub.aspx?a=ypcoSYa3mDA%3D 檢索日期:2018年5月24日。 9.

(19) 第二章. 文獻探討. 本章係依據研究目的進行相關法規政策與文獻的蒐集。首以2008年聯合國正式成立「法律賦權委員會」作為一個論述起點，第一節探討「法律賦權」緣起與相關內涵，第二節蒐集各國及臺灣相關身心障礙就業政策與實施現況彙整析論，第三節分析國內外身障者非典型就業現況與困境，第四節整理各國及臺灣餐車現況，並將呈現的問題與本幸福餐車輔導計畫工作期程逐一探究比較說明。聯合國世界衛生組織(WHO)早在 1971 年即開始定義「impairment」、「disability」及「handicap」三個相關名詞。1981 年訂為「國際障礙年」（the Year of Disability）之後，不斷強調障礙者的人權，倡導障礙者應當和你我一樣，有「平等機會」分享因經濟與社會發展所帶來的資源。2000 年 WHO 回應 1980 年代倡議的社會模式觀點，重新定義「障礙」，視障礙不再只是個人的議題，更是社會文化建構的議題，是人權的議題。其實在 1990 年中期，WHO 即針對「國際損傷、障礙、殘障的分類」（International Classification of Impairment, Disabilities and Handicaps；簡稱 ICIDH）予以修訂，自此不再使用「損傷」（Impairment）與「殘障」（Handicap）的詞彙，而以「功能」（Functioning）和「健康」（Health）取代了「國際功能、障礙與健康分類」(International Classification of Functioning, Disability and Health) 。臺灣則自 1980 年《殘障福利法》實施之後，開始使用「殘障」（Handica）一詞，沿用到 1997 年《身心障礙者權利保護法》立法之後，始將之更名為「障礙」（disability）詞彙沿用迄今(周月清等，2015)。因此，本研究在 2018 年 5 月 28 日文獻查找時，首先利用國家圖書館「臺灣博碩士論文知識加值系統」進行國內文獻檢視索，為避免中文翻譯產生用語上的誤差，故先以英語「disability」作關鍵字查詢，共計查得 919 筆文獻。至於國外文獻部分，則運用臺灣師範大學期刊資料庫系 ProQuest 資料庫檢索，鍵入「disability」進行進階全文檢索，得到 3,754,224 筆文獻，資料相當充足。然而「disability」也有許多相關的專題演講、研究報告、手冊扎記、新聞報導與專書著作，將分別註記於參考文獻之列。. 10.

(20) 第一節法律賦權的緣起與內涵. 一、「法律賦權」的緣起二次戰後各國百廢待舉，歷經近20年的療傷止痛，全球社經逐漸恢復穩定，在均衡發展過程中，美國1960年代首先發起「法律與發展」（law and development）運動席捲拉丁美洲、亞洲等地，逐漸影響許多發展中國家進行法律制度改革，反觀經濟發展也隨之帶來社會衝突與貧富不均。許多發展中國家、地區，對於弱勢群體關照的法條並不匱乏，惜因主政者欠缺對公民社會治理及支持貧困人群的能力，等同限制窮人分享經濟成果的權益，導致減貧成效不彰。因此就有關心社會均衡發展學者，開始將焦點投向了法律賦權（legal empowerment）這一新興概念。法律賦權係以社區為導向、以權利為基礎的發展模式，其根植於基層的需求和活動，又能使社區層面的工作對國家法律和制度產生影響；又其將公民社會的支援放在首位，成為增強窮人法律能力和權利能力的最佳選擇。這個理念，獲得聯合國開發計畫署、世界銀行、東亞發展銀行等機構廣大迴響，分在各自發展項目中引入此一理念。2005年，丹麥、英國、加拿大等10國在聯合國開發計畫署和聯合國歐洲經濟委員會合作下，呼籲建立了第一個專注於非正式經濟與貧困的關係的國際行動(Stephen Golub, 2006)。學者程騫(2015)指出，聯合國2008年「對窮人法律賦能委員會（Commission on Legal Empowerment of the Poor，後稱“法律賦權委員會”）」正式獲得授權啟動工作。法律賦權委員會的主要報告《讓法律為每一個人服務》於2008年6月3日在紐約發行。這一報告正式提出了聯合國的法律賦權框架。在聯合國的這一框架中，法律賦權被定位為減少貧困的發展戰略。. 二、「法律賦權」的內涵法律賦權(Legal Empowerment)目的是讓弱勢群體學會自己運用法律, 強調通過法律，保護自身權益、擺脫貧窮、獲得發展，其定義各派學者存在不同的理解，但無疑是近年來新興的一個法律概念。體察、順應時代趨勢，聯合國設立窮人法律賦權委員會，並通過「讓法律為每一個人服務」的報告,闡述法律賦權的意義,勾畫出聯合國的法律賦權框架 (Stephen Golub, 2003)。 11.

(21) 法律賦權的物件和重要主體，主要是妥慎處理窮人的人權問題，特別針對貧弱者的人權問題，舉凡所採用的工具、路徑、涉及的議程、內容及要達到的目標，都要與窮人的人權問題緊密勾串，確實依照窮人的需求和特點來設計，兼顧窮人作為法律賦權主體的身份，過程中更應喚起、激發窮人意識到自身權利的本質，藉由自身重視、學習、尋求多方管道幫助，學會運用這些權利達到實效。至於法律賦權的基本工具是法律。法治國家須透過立法程序，透過利用法律賦權，整合公私平臺，由法、理，社會等方面提供照顧，通過法律，全方位地保護和促進窮人權利與利益，讓窮人、弱勢族群獲取公平、公正地發展機會。在實務方面，通過立法讓窮人確認弱勢身份和話語伸張權利，在執行方面，落實法治、執法，全面幫助窮人享有法治權利，並利用司法保護和救濟權利，促使社會正視窮人自謀生計的意義與能力，協助弱勢身份者跨出家庭保護傘，減少家庭負擔與國家福利支出(程騫，2012)。貧窮人口法律賦權委員會在《讓法律為每一個人服務》（第一卷）中指出，法律賦權是一個系統改革的進程，窮人和被排斥者依此可以利用法律、法制和法律服務來保護、推進他們作為公民和經濟行為人的權利。並使窮人受到保護並運用法律來推動其在國家和市場中的權利和權益的過程。它的內涵包括窮人實現其全部權利、通過公眾支援、自身努力以及支持者和更廣泛的網路來獲取機會。但是法律賦權委員會並未對這一定義作出積極闡釋，中國學者程騫認為，此一框架其實存在四個核心要素，即弱勢群體、法律、權利、機會，理解這四個要素，即是認識聯合國法律賦權框架的起點(程騫，2015)。參見表 2-1。. 12.

(22) 表 2-1 : 法律賦權理論內涵示意表. 理論定義. 內涵. (一)、基礎. 人權. (二)、工具. 法律. (三)、對象. 1.權能缺乏者、無權者。 2.窮人、被排斥者。. (四)、四大框架. 1.獲得訴諸公正司法和法治權。 2.獲得勞動權。 3.獲得財產權。 4.獲得商業權。. (五)、四大核心價值. 1.弱勢群體。 2.法律。 3.權利。 4.機會。. (六)、終極目標. 脫貧. 資料來源 : 本研究整理. 小結: 源自上世紀60年代興起的法律賦權觀念，影響臺灣開始重視「殘障」在社會中隱藏的問題，並於1980年頒布《殘障福利法》；至1997年修訂《身心障礙者權利保護法》將之更名為「障礙」（disability），在法定的意義方面，不僅更為明確、清晰，在執行面也能就需要幫助、關懷的弱勢族群提供實質的幫助。但揆諸立法迄今，執法實務上均集中在保障國家機關、公營或公司的殘障進用保障員額。就現實面分析，上述機關、機構工作內容多以文書處理或高技術性工作居多，對於部分「障礙」人士無疑有寄人籬下、學非所用或無法適應的問題，甚或遭到異樣眼光，對「障礙」人士無疑形成二次傷害。因此，本研究旨在探討「障礙」人士另類的就業選項，藉由工作參與實際與社會、 13.

(23) 人群接觸，並以自我具有興趣的技能、方式或管道達到自立謀生，贏得消費者、社會大眾的支持與肯定，使之重新融入社會、社區，進而減少依賴家庭供養、照顧，為弱勢族群家庭、家長舒緩經濟上的壓力，同時減少政府福利支出及社福人力不足等多重困擾。更重要的還是需要「障礙」人士能以自已想要或自有的專業技能，不受限於現有法規提供的有限福利或幫助，在生涯規劃中實現自我，提升個人社會價值，建立有形的社經地位。. 14.

(24) 第二節各國暨臺灣身心障礙政策分析與就業服務實施現況. 依據1948年聯合國發佈之《世界人權宣言》8第二十三條第一款指出：「人人有權工作，自由選擇職業、並受公正和合適的工作條件並享受免於失業的保障。」因此，確認工作權是一項基本人權。另《經濟、社會及文化權利國際公約》第六條第一款進一步確認工作權之保障：「人人有工作之權利，包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利，並將採取適當步驟保障之。」其中承認人人有權享受公正、良好與安全之工作條件，明確工作權之個人內涵，並且闡述工作權之集體內涵，亦要求國家為實現工作權須採取相關措施。 2006年聯合國《身心障礙者權利公約》（The Convention on the Rights of Persons with Disabilities；CROD）(以下簡稱《身權公約》)9 中「第二十七條工作與就業」指出: (一)、締約國承認身心障礙者享有與其他人平等之工作權利；此包括於一個開放、融合與無障礙之勞動市場及工作環境中，身心障礙者有自由選擇與接受謀生工作機會之權利。締約國應採取適當步驟，防護及促進工作權之實現，包括於就業期間發生障礙事實者，其中包括，透過法律…… (二)、締約國應確保身心障礙者不處於奴隸或奴役狀態，並在與其他人平等基礎上受到保障，不被強迫或強制勞動。上述內容不但將身障者的權益標示的相當清楚，更將如何落實身障者的就業政策、方向及作法明確界定，成為締約各國制定身障者工作權益至為重要之依據。. 一、各國就業政策分析近年先進各國制定的身障就業政策，多依據聯合國《身權公約》而來，該公約要求簽約國制定法律及其他措施，提升身心障礙人士權利，包括消除歧視的法令及風俗習慣、身障者擁有免受剝削及虐待的自由，保障他們既有的權利等。締約國同時必須對抗社會大眾對身心障礙者的負面刻板印象和偏見，將身障者的問題，從社會福利角度轉移至人. 8. 〔〕《世界人權宣言》全文|聯合國 http://www.un.org/zh/universal-declaration-human-rights/ 檢索日期:2018 年 5 月 27 日。 9 〔〕身心障礙者權利公約中文版 - 身心障礙 e 能網 http://www.enable.org.tw/scope/doc/20161205-1.doc 檢索日期:2018 年 5 月 27 日。 15.

(25) 權角度，要求締約國逐步落實大部分條款，但亦將考量各國資源狀況而定。以下即以英、美，德、日及臺灣身障就業政策、服務現況實施分別進行探討。. (一)、以英、美為例英國自20世紀90年代以來，身障者就業政策進入到高速發展時期；1944年為保障身障者就業而頒佈實施《殘疾人就業法案》，成為世界上第一個在立法中規定按比例安排殘疾人士(大陸用語，以下簡稱殘疾人10)就業的國家。1995年頒佈了《反殘疾歧視法》（Disability Discrimination Act，DDA），1970年的《慢性病和殘疾人法案》更進一步規定地方政府通過向殘疾人提供適當服務，使其在社區中獲得更多生存機會，並明確述明殘疾人與正常人擁有同等的社會權利。2005年又修訂《反殘疾歧視法》，涉及的範圍廣泛且法條細緻明確，規定任何人如果對殘疾人有下列舉動則視為有歧視行為：如因對方是殘疾人而與正常人區別對待；無法證明以上被認定的歧視行為是有合理原由的等等…。此外，殘疾人士有工作的權利，雇主也有義務改善在職殘疾員工的工作環境，保證殘疾人不會因工作安排或無法適應具體的工作環境而受到歧視。這不但讓殘疾人得到正常教育，也比較容易實現就業保障。同時，也要求公共機構為殘疾人建立平等就業的平臺，並拓展了“殘疾人”的定義，使其覆蓋範圍擴大到了愛滋病、癌症和多發性硬化症患者(許潔明、劉蘇榮，2012)。根據統計，美國11現有殘疾人5400萬人，大約佔其全國人口總數的20%。美國的殘疾人立法始於上世紀30年代，隨後於上世紀70年代相繼頒布了《職業康復法案》和《殘疾兒童教育法案》，規定殘疾人和正常人一樣可以獲得同等的工作機會。1990年的《美國殘疾人法案》在推動美國對殘疾人合法權益的保護中具有舉足輕重的作用，對其他國家殘疾人權益保護的立法也存在藉鑑意義。該法案確定了殘疾人在就業、服務以及環境無障礙、信息無障礙和交通無障礙等方面的平等權利，成為美國保障殘疾人權益最為重要的法律文件。《美國殘疾人法案》被國外超過40個國家在立法中採用該法案中的一些表述。實際上，《聯合國殘疾人權利公約》和《歐盟就業框架指令》都採用了《美國殘疾人法案》中的條款。該法案禁止在就業、公共服務和公共設施方面對殘 10. 〔〕殘疾人士(大陸用語，簡稱殘疾人，與國內身心障礙者之稱謂同) 檢索日期:2018年5月25日。 11 〔〕美國是如何保護殘疾人的 http://www.cdpf.org.cn/ywzz/jyjyb/jy_229/jygjdt/201507/t20150714_521489.shtml 檢索日期:2018 年 5 月 25 日。 16.

(26) 疾人進行歧視。目前美國身障者就業權益保障政策大體可分為兩個部分；一為整合資源以協助身障者就業之職業重建體系，另一則是透過規範禁止身障者就業之歧視。而兩者正符合聯合國所強調「充分參與和平等」之精神(阮心怡， 2015)。1990年又通過《美國身心障礙國民法》 (Americans with Disabilities Act of USCA)，禁止對法定身障者在求職程序、僱用、升遷、解聘、員工補助金、工作訓練及其他就業權益等方面的不平等待遇，並直指身障者在職場中受到不公平待遇是不合理的(郭淳芳，2008)。. (二)、以德、日為例 1919年德國《威瑪憲法》首先於一六三條明確規定，「國家應提供每位德國人民以經濟性勞動謀取生計之機會，若不能提供期是當工作之機會者，國家應提供其必要之謀生所需。其細節由帝國法律定之。」這也使德國成為世界上最先立法保障人民工作權的國家。1918年德國第一次世界大戰戰敗後，境內出現大批身障退伍軍人。因戰後的財政狀況無法負擔龐大的退撫金額，德國政府即提出世界首見的「定額晉用」政策，將部分的社會責任轉嫁雇主。其他國家如奧地利（1920）、法國（1923）、以及英國（1947）也陸續跟進實施。1974年，德國將 1920年訂定的《重度傷殘者法》（Schwerbeschädigtengesetz）修訂為《重度身心障礙法》（Schwerbehindertengesetz）。 1994年修訂了《國家基本法》，第三條第三款中加入「任何人不得因身心障礙而遭受歧視」的文句，這是德國身心障礙政策發展的重要里程碑。另為促進身心障礙者平等、自主的參與社會生活，保障其社會權以享有社會福利或給付，2001年通過《社會法典第九部》。2002年通過《身心障礙者平等機會法》，也訂定了相關條文訂定。而2006年通過的《平等對待法》，亦在日常生活、就業等方面保障身障者權益；該法也規定成立聯邦反歧視機構，獨立執行諮詢、研究與公共關係等任務，並對因種族、民族、性別、宗教或哲學信仰、身心障礙、年齡或性別而面臨不利處境者提供建議與諮詢(施世駿、孫瑩芯， 2017)。日本的身障者立法12，戰後1949年始見於《身體殘疾人福利法》。其後，陸續於1950. 12. 〔〕日本殘疾人立法從國家主義到個體獨立演進綜述 http://www.txlunwenw.com/falvlunwen/201601043865.html 檢索日期:2018年5月25日。 17.

(27) 年頒行《有關精神保健與精神殘疾人福祉法律》及1960年頒布《智力殘疾人福祉法》，與之共同形成了早期日本殘疾人三法的立法框架。早期立法的基本理念在於國家和社會對於殘疾人的扶助，具體表現在輕度殘疾人的職業促進和對重度殘疾人的社會救助。在就業方面，1960年日本制定了《身體殘疾人雇傭促進法》，規定雇主雇用殘疾人的法律義務及比例雇用政策。最開始的雇用義務因為沒有規定罰則，事實上影響了法律適用的實效。經過法律若干次修改，終在1976年確認殘疾人的雇用義務及適用的物件，1992 也因此形成現行《殘疾人雇傭促進法》的立法。從目前適用的殘疾人法定雇用率可以看出，國家和地方政府、公共團體在履行殘疾人比例雇用義務中標準最高。針對常用勞動者超過200人的企業，如果未依法履行法定雇用殘疾人，即按照每人每月5萬日元徵收納付金用以補貼、獎勵達到了殘疾人法定雇用率的企業、和雇用較多殘疾人的中小企業，及發展其他殘疾人事業作為罰則。根據法律規定，未達到殘疾人法定雇用率的雇主，應接受政府的指導和勸告，如仍未改善的雇主，則會向社會公佈。以上各國身障相關就業政策參見表 2-2。. 表 2-2 : 各先進國家就業政策一覽表. 國名. 就業政策. 備註. 英國 1.1944年頒佈實施《殘疾人就業法案》 *世界上第一個在立法中規定按比例安 2.1995年又頒佈了《反殘疾歧視法》. 排殘疾人就業的國家。. 3.2005年又修訂《反殘疾歧視法》美國 1.1917年通過了《史密斯--休斯法》. *整合資源以協助身障者就業之職業重. 2.1963年國會又通過了《職業教育法》建體系與透過規範禁止身障者就業歧 3.1990年又通過《美國身心障礙者法》視，是當前身障者就業權益保障政策兩主軸。. 18.

(28) 表 2-2 : 各先進國家就業政策一覽表 (續). 德國 1.1919年《威瑪憲法》一六三條。. *最先立法保障人民工作權的國家。. 2.1974年，將1920年訂定的《重度傷殘者 *一戰後首提世界「定額進用」政策，法》修訂為《重度身心障礙法》. 將部分的社會責任轉嫁雇主。. 3.1994年修訂了《國家基本法》. *成立聯邦反歧視機構獨立執行。. 4. 2002年通過《身心障礙者平等機會法》 5. 2006年通過《平等對待法》日本 1. 1949年頒《身體殘疾人福利法》. *殘疾人保障立法開始。. 2. 1950年頒行《有關精神保健與精神殘疾 *將精神殘疾人納入了就業範圍。人福祉法律》 3. 1960年頒《身體殘疾人雇傭促進法 4. 1992頒《殘疾人雇傭促進法》. 資料來源 : 本研究整理. (三)、以臺灣為例中華民國《憲法13》第7條中明定人民在法律上一律平等，並於《憲法增修條文》第 10條揭示，國家對於身心障礙者應給予保障，並扶助其自立與發展；確保每個人都有追求各種價值或利益及獲取資源的權利，透過法律措施保障「平等」的落實，不因身心障礙而有所差別。同時《身權法》第16條也明定，身障者之人格及合法權益，應受尊重不被歧視。違反規定者不僅會被處以罰鍰，亦可能構成侵權行為。事實上，臺灣在1980年以前是沒有身心障礙就業權益保障政策的時期，直到1987年停止販售「愛國彩券」的事件，引起身障者工作權議題的熱烈討論，並在1987-1990年間逐一浮上檯面，這才促成將近10年未曾修訂的《殘障福利法》首次修法(張恆豪、顏詩耕，2011)。臺灣從1980年及1981年相繼公布《殘障福利法》及其施行細則，1997年將法案名稱. 13. 〔〕中華民國憲法- 全國法規資料庫 - 法務部 http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawContent.aspx?PCODE=A0000001 檢索日期:2018/05/23 日。 19.

(29) 修正為《身心障礙者保護法》，2007年更名為《身心障礙者權益保障法》及其施行細則。 2014年由立院三讀通過《身心障礙者權利公約施行法》，同年12月3日國際身心障礙者日正式施行，宣示我國保障身心障礙者人權並與國際接軌的決心。臺灣首次ICRD國家報告已於2016年12月2日公布。不過，根據2014《台灣身心障礙者人權指標調查報告》顯示，工作權仍是獲得最低評價之身障者人權指標項目。其中於同工同酬及求職機會均等方面，被認為改善有限，顯見見臺灣的身障者在就業過程中，仍然感受到許多阻礙及不公平待遇(施世駿、孫瑩芯，2017)。台灣相關身障就業政策沿革時間參見表 2-3。. 表 2-3 : 臺灣身心障礙相關政策沿革一覽表. 序次. 時間. 名稱. (一). 1980年. 《殘障福利法》. (二). 1981年. 《殘障福利法施行細則》. (三). 1997年. 《身心障礙者保護法》. (四). 2007年. 《身心障礙者權益保障法》及其施行細則. (五). 2016年. 公布世界身障公約(ICRD)國家報告白皮書. 資料來源 : 本研究整理. 二、各國就業服務實施現況各國就業服務實施均係依據聯合國（2006年12月13日）《身心障礙者權利公約》（The Convention on the Rights of Persons with Disabilities）精神而來，公約中要求簽約國制定法律以及其他措施，提升身障者的權利…。此外，身心障礙就業服務的研究文獻頗多，以英、美，德、日兩種模式為主。 (一)、以英、美為例歐美各國從1960年開始對身障者就業問題採取「去機構化」與「社區化」的服務理念，致力於協助身障者融入社會，希望透過工作參與來協助就業，藉以達到身障者 20.

(30) 平等工作權與融入社會之雙重目的(郭淳芳，2008)。英國《殘疾人就業法案》中規定，雇工達到或超過20人以上的企業，必須雇用不低於3%的殘疾人。這一立法措施在當時達到理想效果，強調雇主的社會責任應按比例安排殘疾人就業，此一理念逐漸發酵被世界各國普遍接受。英國的首例讓美國、德國、法國、俄羅斯、義大利、奧地利、荷蘭、西班牙、比利時、日本、韓國、印度等國家都先後在殘疾人就業立法中設立了按比例安排殘疾人就業的條款。接著，英國又據《反殘疾歧視法案》成立了殘疾人權益委員會（Disability Rights Commission），工作職責為消除對殘疾人的歧視，保障殘疾人就業等合法權益。現今英國殘疾求職者和雇員可從各種組織獲得協助，就是肇因於2002年成立的「特別就業中心」。該中心能夠針對殘疾人就業需求提供具體回應，針對肢體殘障者提供的諮詢服務重點，在於説明其重獲實踐、情感及社會方面的控制權，以減輕殘疾人在與醫療和其他行業人員的交涉，或與家人、社會大眾交往中所碰觸過的困難和痛苦經歷。此外，英國政府為促進殘疾人就業，亦同步實施許多具體的行動計畫和方案(許潔明、劉蘇榮，2012 )。美國《康復法案》中首次提出適格制度14，但一直到《美國殘疾人法案》中才作出明確規定。適格指殘疾人具有能夠適合應聘工作要求的職業資格。適格即應雇用，否則就構成歧視。適格制度是殘疾人就業立法的一項創舉，明確界定殘疾人在就業過程中是否受到歧視的問題。另為保護和促進殘疾人就業，美國政府設置了與殘疾人就業相關的三大模組，分別為美國殘疾人委員會、平等就業委員會、勞工部直屬的殘疾人就業政策辦公室。美國勞工部下設多個機構，用來促進、監督殘疾人平等就業條款的執行。總之，適格制度促進了殘疾人平等就業，同時根據實際情況兼顧雇主利益，成為殘疾人享有就業權益的一大保障(焦興鎧，2009)。. (二)、以德、日為例德國為了落實《殘疾人就業法》，聯邦勞動社會保障部組織了「工作無障礙運動」，由聯邦勞動社會保障部協調和領頭，聯邦公共就業服務機構、雇主工會、殘疾人組織協會、殘疾人融合委員會等相關機構聯合發起及參與。同時為殘疾人提供職業技能培. 14. 〔〕論美國推動積極行動方案以消弭就業歧視問題之努力 memo.cgu.edu.tw/cgjhsc/data_files/2-1_03.pdf 檢索日期:2018/05/27 日。 21.

(31) 訓、就業服務以及庇護性工作場所，使殘疾人能夠更好地參與社會生活，實現就業目的。並成立聯邦反歧視局，保障勞工就業權益及消除對殘疾人的歧視。而在殘疾人就業服務中，關於其興趣愛好、選業傾向和先前的工作經驗、當前的勞動技能狀況以及勞動力市場的整體狀況等等各種因素都會被考慮在內。在某些就業服務和援助中，職業服務機構還可以承擔殘疾人食宿的費用，這部分費用由失業保險等社會保障承擔。如當某一殘疾人的身體狀況和殘疾程度使其參加某種培訓不方便居住在其家庭內，或當其所接受的康復措施要求其必須寄宿在康復或培訓中心時，就可以享受免費的食宿待遇。此外，德國也將殘疾人就業政策與社會保障政策结合起來，主要考量有1.社會保障乃是社會保險與就業兩者自然連結；特別是社會保險常將眾多難以就業的殘疾人排除在制度之外，只要解決了就業問題尤其是正規就業，殘疾人參加社會保險的問题自然能夠得到解決；2.因為殘疾人就業是其正常參與、融入社會的最佳途徑，只要解決就業問題，殘疾人價值得到自我實現和外界認可，就會讓他們更有信心融入正常的社會生活(喬慶梅，2009)。日本《殘疾人雇用促進法》中具體規範了「殘疾人安置率制度」、「殘疾人雇用保障金制度」與「支持殘疾人居家就業制度」。殘疾人安置率制度明定用人單位安排殘疾人就業的責任。其中規定雇工在56人以上的民間一般企業必須安排不低於職工總數1.8%的殘疾人就業；雇員在48人以上的公共單位（如日本郵政公司、行政法人等）和國家及地方行政機關、團體應安排不低於職工總數2.1%的殘疾人就業。對安排達不到規定比例的單位，徵收「殘疾人雇用保障金」。而這也分兩種情況，1.在政府管理的機構中，從業人員總數的2.1％必須是殘疾人；2.在私營機構中，殘疾人必須佔全部僱員的1.8％。一旦殘疾人比例數達不到上述標準者則要進行罰款；少一人，罰款50‚000日元，直到達標為止(宗荷，2014)。各國就業服務實施現況參見表 2-4。. 22.

(32) 表 2-4 : 各先進國家就業服務實施現況一覽表. 國名國際就業服務實施現況. 備註. 英國英國《殘疾人就業法案》中規定，雇工達到或超過20人以 *據《反殘疾歧視法上的企業，必須雇用不低於3%的殘疾人。這項按比例安. 案》成立了殘疾人. 排殘疾人就業的立法理念逐漸發酵被世界各國普遍接. 權益委員會，執行. 受。隨之讓美國、德國、法國、俄羅斯、義大利、奧地. 消除對殘疾人的歧. 利、荷蘭、西班牙、比利時、日本、韓國、印度等國家. 視，保障殘疾人就. 仿效跟進。. 業等合法權益。. 美國《美國殘疾人法案》為保護和促進殘疾人就業權利，明. *適格制度是殘疾. 確規定具有能夠適合應聘工作要求的職業適格殘疾人之. 人就業立法的一項. 資格。政府並設置與殘疾人就業相關的三大模組，分別. 創舉，明確界定殘. 為美國殘疾人委員會、平等就業委員會、勞工部直屬的. 疾人在就業過程是. 殘疾人就業政策辦公室。美國勞工部下設多個機構，用. 否受到歧視問題。. 來促進、監督殘疾人平等就業條款的執行。. 適格即應雇用，否則就構成歧視。. 德國聯邦勞動社會保障部統整了聯邦公共就業服務機構、雇. *成立了聯邦反歧. 主工會、殘疾人組織協會、殘疾人融合委員會等相關機. 視局，保障勞工之. 構，聯合發起和參與，為殘疾人提供職業技能培訓、就. 就業權益及消除對. 業服務以及庇護性工作場所。. 殘疾人的歧視。. 日本依《殘疾人雇用促進法》明訂「殘疾人安置率制度」、「殘疾人雇用保障金制度」與「支持殘疾人居家就業制. *對安排達不到規定比例的單位，徵. 度」。明定雇工在56人以上的民間一般企業必須安排不低收「殘疾人雇用保於職工總數1.8%的殘疾人就業；雇員在48人以上的公共單障金」。位和國家及地方行政機關、團體應安排不低於職工總數 2.1%的殘疾人就業。. 資料來源 : 本研究整理 23.

(33) (三)、以臺灣為例 1990年台灣引進德、日兩國實施的「配額模式」，針對身障者就業補助政策採取「殘補模式15」為基礎，其相關法令如《身權法》中之明文規定：「舉凡具有工作意願與工作能力之障礙者，各級勞工主管機關應依障礙者的需求給予提供輔助性就業，並要求公私立機關、團體或企業，凡單位總人數達一定總數，就需進用身心障礙者，倘若違反者處20,000以下～100,000以上罰款」。其次，為了更進一步確保國民就業機會的平等，就服法中更規定：「雇主對求職或僱用之身心障礙員工，不得以障礙身分予以歧視不錄用，違者處以3,000至30,000元罰緩，並且公立就業服務機構應適時訂立就業服務計畫，增進身障者就業機會與協助工作職場的適應」(郭峰誠，2008)。多年來，臺灣身障者的就業權益與服務也引用了部分歐美國家的項目試行，諸如勞動部官網資料披露的「職業探索」、「微型創業鳳凰」、「職場學習及再適應」、「僱用獎助措施」及2017年甫停辦的「名師出高徒計畫」等。還有非直接就業安置等多元模式，例如「高中職及大專畢業生就業轉銜服務」、「職業重建」、「職業評量」、「職務再設計」、「手語翻譯及聽打服務」、「職業訓練」、「視障就業輔導」等。在雇主端，則有「義務單位進用身心障礙者輔導管理」、「企業雇用身心障礙者求才服務」、「職務再設計及就業輔具補助、「進用身心障礙者獎助措施」、「超足額進用身心障礙者企業認證推廣」、「補助設立庇護工場」、「手語翻譯及聽打服務」、「社會企業進用」等獎勵措施與增加身障者就業服務資源。勞動部目前落實在地方縣市政府典型就業服務項目有:. 1.一般性（競爭性）就業服務：對象為15歲以上領有身障手冊且具工作能力與就業意願者。他們具有獨立工作的能力，不需要特別提供輔導員支持或協助，只需由政府協助提供就業諮詢、工作媒合推介、工作適應與追縱輔導、或轉介服務等，協助有工作能力的身障者能順利在競爭市場就業。 2.支持性就業服務： 15. 〔〕社會福利制度簡介@ 北歐平等台灣（Scandinavia/the Nordic ...belleyyc.pixnet.net/blog/post/52468780-社會福利制度簡介檢索日期:2018 年 5 月 26 日。 24.

(34) 對象為有就業意願並具有工作能力，但暫時無法進入競爭性就業市場之身障者，工作環境強調與一般非障礙者融合在同一職場工作。根據身權法第34修規定，各級勞工主管機關對於具有就業意願及就業能力，而不足以獨立在競爭性就業市場工作之身障者，應依其工作能力提供個別化就業安置、訓練及其他工作協助等支持性就業服務。由此可知，需要支持性就業服務的身障者，雖具有工作能力但仍不足以獨立在一般競爭性市場就業，需由政府提供輔導員在旁協助支持，藉由就業服務員專業的支持，如工作技巧訓練、環境適應、職務再設計、交通、社交、健康與財物等，使其能獨立工作，並獲得全職或每週至少平均20小時以上有薪給之工作，且薪資符合勞基法規定。 3.庇護性就業服務：對象為15歲以上有工作意願但工作能力不足、具有生活自理能力，經由職業輔導評量評估後適合就業安置於庇護工場之身障者，工作環境主要以非融合式環境為主。根據身權法第34修規定，各級勞工主管機關對於具有就業意願，而就業能力不足，無法進入競爭性就業市場，需長期就業支持之身心障礙者，應依其職業輔導評量結果，提供庇護性就業服務。庇護性就業的目主要有3個，分係: (1)、提供就業能力不足之身障者就業機會。 (2)、保障庇護性就業之身障者勞動權益。 (3)、結合政府及社會資源建構完善之庇護性就業機制。庇護性就業的經營方式主要包括五種方式：勞務代工、受託製造、合作生產、自行產銷、物品銷售、其他具有有經濟性、社會性、文化性及環保性之生產或服務工作等。 4.特例子公司16 針對身障者特別設計的「特例子公司」制度，明定於身權法第38 條之1，規定事業機構得進用身障者人數達員工總人數20%以上之關係企業（即特例子公司）合併計算定額進用人數，據此，勞動部與各部會即聯合發布輔導及獎勵主管事業機構成立關係企業僱用身障者辦法，輔導及鼓勵企業設立特例子公司(勞動部， 2018)。臺灣第一個特例子公司17是板金觀光工廠 – 臺灣金屬創意館，創設內容包括教育、 16. 〔〕特例子公司進用身心障礙者措施-勞動力發展署https://ws.wda.gov.tw/Download.ashx?u...n...檢索日期:2018 年5月27日。 17 〔〕志鋼金屬設立特例子公司聘用身心障礙者 25.

(35) 傳遞、體驗、文創、觀光五大主軸，並以教育為目的，希望社會大眾透過板金了解人文藝術的內涵、了解金屬也能搞文創。目前雇用20位身障朋友的臺灣金屬創意館，2017年5月24日在崑山科大校長蘇炎坤及康寧大學校長黃宜純的見證下，與臺南啟智學校簽署教育夥伴策略聯盟協議書(吳秉鍇，2017)。. (四)、以新北市為例新北市身障者就業服務分屬勞工局就服處與身輔科兩個科層執行，其中以1. 有無固定雇主2.是否辦理勞保等兩個定項作為業管區隔。就服處負責一般(競爭型) 與幸福微利創貸等2項典型就服業務；而身輔科則負責支持性、庇護工場、特例子公司與等4項典型就服業務。「典型就業服務模式」的服務對象為年滿15歲以上~65歲領有身障手冊或證明者，且有就業意願與工作能力，並設籍或居住新北市6個月以上者，均可到市轄15個區就業服務站(台)申辦。主要有4種模式，以新北市勞工局所屬官網（新北勞動雲）及2017年底新北市勞工局出版的《協助雇主進用身障者資源手冊》分述之。. 1.一般性(競爭型) 指身障者具工作能力與就業意願，可進入一般職場工作者。依據新北市進用身心障礙者獎勵金實施要點，雇主依進用身心障礙者的人數、時間別會有不同的補助。 2.支持性就業針對具有工作能力但暫時無法進入一般性職場之身心障礙者，提供一段時間的支持，使其能順利在職場中獨立工作。依據新北市身障者支持性就業暨職場適應服務委託案，2016年委託10家社團或機構辦理，補助32名就服員人事費，總金額計1‚772萬。 3.庇護工場針對具有就業意願但工作能力不足，無法進入競爭性就業職場，需長期就業支持並經由職業輔導評量結果為適合庇護性就業之身障者所提供的服務。目前有. https://vision.udn.com/vision/story/10993/2379146 檢索日期:2018 年 5 月 27 日。 26.

(36) 24家庇護工場由勞動部依據「補助地方政府辦理身心障礙者庇護性就業服務計畫」給予補助。 4.特例子公司這是仿自日本的進用身障模式，勞動部與新北市勞工局共同輔導轄區紡織業「輝盟國際」成立北臺灣首家特例子公司「寧靜工場18」，開創了身障就業新典範。主要進用聽障員工從事毛衣編織工作，透過輔具及職務再設計，聽障朋友不但溝通無障礙，工作反而比一般人更專注！新北市勞工局 2017年7月統計「寧靜工廠」員工總人數16名皆為身障者，身障員工進用率100%。比較可惜的是，中央在推動特例子公司這一區塊，業管及經費編列單位屬經濟部，轉請勞動部直接統籌委由直屬該部的就服站辦理，縣市政府則是透過企業訪視團配合於企業訪視時協助宣導，但中央2017年開始就沒繼續執行，因為困難度太高，也沒有宣導經費挹注縣市而告中止。. 小結: 從各國經驗來看身障就業政策與服務項目，都是想把部分社會責任移轉給機關或企業，從而忽視了身障族群獨具的文化特質與經濟需求本身就是一個礙障經濟主體，而且值得深入開發，遺憾的是，這些就、創業機會大多數被「正常人」所霸佔了。事實上，臺灣發展身障者就業服務的起源和英、美、德、日等國因戰爭發生的身障者社會問題型態不同，因此一昧抄襲或引進他國經驗，並不一定適合。雖然中央勞動部一直矢力要解決身障者就業問題，但除了社會端公民素養有待提升之外，教育端的職業轉銜與資源整併才是最大的問題，需要中央深入重視。屆此，如何在身障者典型就業模式出現瓶頸之際，積極開發非典型就業模式提供成百甚至上千個身障者的就、創業機會，進而改善身障者的家庭經濟困厄，政府顯然責無旁貸。. 18. 〔〕北台灣首家特例子公司「寧靜工場」 www.taiwanjobs.gov.tw/internet/jobwanted/docDetail.aspx?uid=27&docid=21156 檢索日期:2018年5月27日。 27.

(37) 第三節各國暨臺灣身心障礙者非典型就業現況與困境. 人類身心差異的存在是橫跨歷史與文化的。面對障礙的認定與分類應是在不同歷史文化條件下建構出來的社會範疇，因此將身心差異的狀態標誌為「障礙」，把彼此欠缺共通性的視障者、聾人、精神障礙者、智能障礙者等統一定義為「障礙者」，就成為現代國家體制中出現的產物(張恆豪、顏詩耕，2011)。對於身障者非典型就業服務的模式，各國推動方向與目標各有不同，也欠缺比較具體的文獻研究資料。至於國內則包括創業貸款或補貼，街頭藝人(以下簡稱街藝)，視障按摩、行動餐車等(餐車計畫另於下一節探究)等等…本節將從各國、臺灣、新北市的身障非典型就業現況及困境三個面向進行探討。. 一、各國身心障礙者非典型就業現況與困境各國對於身障者非典型就業的研究文獻相當有限，相關的論述也只是在視障者(盲人) 與聽障者(聾人)兩者中比較常看到少數成功的個案。而這些成功案例中，也有部分來自非典型就業的成長經驗延續、累積而成。. (一)、各國身障者非典型就業現況 1.視障者部份世界各國達到就業年齡的視障人口就業率普遍都未達40%，歐洲除了西班牙及義大利外，在就業年齡層中的盲人就業率不超過35%。2003年11月7至9日臺灣盲人重建院邀集了九國的視障團體代表來台進行為期三天的全球視障精英就業研討會 19. ，討論主題包括視障者在法律界就業、職前訓練、就業狀況、生活育樂訓練等。. 最令人驚豔的是歐美地區的盲人，特別是美國有約2千位盲人已經做到律師、司法官職務(張訓誥，2003)。針對會中討論的盲人工作，攸關非典型就業相關現況重點摘記如下表。參見表 : 2-5。. 19. 〔〕出席全球視障精英就業輔導研討會心得 http://www2.nutn.edu.tw/vhc/publish/vol49.pdf 檢索日期:2018 年 5 月 18 日。 28.

(38) 表 2-5 : 各國視障者非典型就業重點摘記一覽表. NO. 國家. 1. 美國. 重點摘記視障就業率不到40%，是境內最受重視的身心障礙團體，全國受過大學教育者的盲人就業率高達82%，然而，許多盲人即便受過很好的教育仍不見得可以找到一般性的工作。. 2. 英國. 英國史上盲人曾任職首相、律師司法官、電腦技師。根據英國盲人皇家協會2001年的統計顯示，就業年齡層的視障者，不曾參與經濟活動的比率竟高達75%，最大因素是社會接納度低及盲人普遍缺乏自信心。此外，英國普遍缺地方性服務中心，提供盲人諮詢、重建、職訓服務。. 3. 法國. 18世紀末巴黎才有第一所盲人學校，布萊爾(Louis Braille)發明六點符號辨識系統，從此盲人有了可以書寫的文字，也是目前盲人使用的點字系統。巴黎也是第一個實施視障職業訓練的城市。1906年法國開設第一所按摩療程學校，目前法國境內約有數百位盲人從事按摩或物理治療師。包括法國在內的歐洲國家，復建治療師是必須備大學之學歷。法國布列塔尼還有一家專為視障者設立的農業訓練中心，成立已有三十年之久，學員多是弱視而非全盲。. 4. 西班牙. 樂透彩零售商是透過西班牙盲人組織的名義兜售，賺進高於平均收入。. 5. 俄羅斯. 在俄國，每個盲人都必須加入一個重建保護計畫。全俄盲人協會是俄國境內最大的盲人組織，目前俄羅斯邦聯內76個地區設有分會，二次戰後，因為戰爭失明的專業人士加入帶來新的生產體制，並發展出「VOS訓練生產中心」。這些VOS中心的事業體包括：1、經營三家休閒渡假中心，中心內設有專業的醫療。2、有系統的復建療程。3、提供視障員工職業訓練。 4、導盲犬訓練中心，訓練各種語言的導盲犬。俄國也有盲人從事按摩業，但並未列為保護產業，明盲共同從事按摩業，也不曾傳出紛爭，盲人按摩主要在渡假休閒中心、飯店旅館。. 資料來源 :本研究整理 29.