組織變革與中階主管- 以高雄縣市合併之○○局為個案分析 - 政大學術集成

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(1)政治大學公共行政學系碩士學位論文. 組織變陏與中階主管治政大以高雄縣市合併之○○局為個案分析立. ‧ 國. 學. Organizational Change and Middle Manager-. ‧. A Case Study of Merging Kaohsiung City Government. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授: 黃東益博士研究生: 方祺佩撰. 中華民國一百零三年一月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) National Chengchi University Department of Public Administration Thesis. 立. 政治大. ‧ 國. 學. Organizational Change and Middle Manager-. ‧. A Case Study of Merging Kaohsiung City. n. al. y er. io. sit. Nat. Government. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Tong-yi Huang, Ph. D. Graduate Student: Chi-Pei Fang Janurary 2014.


(5) 謝誌終於到了這一刻，台南的五年，台北的三年半，我的學生生涯也暫時告一個段落。一路上，跌跌撞撞，卻又是幸福洋溢，因此一定要寫下那一句大家口中永遠的真心玩笑話 --- 因為要感謝的人、事、物，實在是太多，太多，太多，所以尌，感謝老天爺吧! 感謝老天，讓我可以活著，感受人生。在台北的日子，首先要感謝黃東益老師，老師真的不只是一位指導老師，真的感謝老師三年多來的照顧與耐心指導，也感謝施老師，總是一句話點醒我很多事；當然，祺佩亦萬分感激系上的每一位老師及兩位助教學姐，讓我碩士生涯得以豐富與順利。. 立. 政治大. 八樓研究室，一個神奇的地方，謝謝文妮學姐、忠安學長、曜竹學長以及鐙. ‧ 國. 學. 文學長，謝謝你們這些日子的照顧與陪伴，真的很感謝，只能說，一言難盡，但又回味無窮；也要感謝研究室裡所有的學弟妹，讓八樓的一切可以延續。. ‧. 十一樓研究室，一個完美的地方，充滿著太多值得珍惜的一切，謝謝老天，. y. Nat. sit. 讓我認識這一群傢伙，讓我的碩士生涯，好幸福；謝謝韶誠，對我最兇的尌是你，. n. al. er. io. 不過我願意；謝謝苡茜，學姐也好，學妹也好，妳懂尌好；謝謝沂君，你怎麼可. i n U. v. 以這麼優秀，我好喜歡；謝謝雅婷，不准管我第幾個寫到你，你只要知道，我多. Ch. engchi. 在乎你；謝謝景儀，有妳在，心情尌是會很好，沒話說；謝謝筱芸，跟你，我學到了很多；謝謝郁芩，每次都想偷抱妳，告訴妳我有多喜歡妳；謝謝宏穎，你好男人形象頂天了，優秀；謝謝冠睿，看到你，尌值得笑了；還有俐君跟承郁，十一樓的幸福尌靠妳們延續了! 真的，感謝碩班生活中，相遇的每一位師長、學長學姊、同學以及學弟學妹，尌請原諒祺佩沒法一一列出，真的感謝。以璇跟怡婷，每晚有妳們的陪伴，我感受到的幸福與安慰，妳們絕對無法想像，謝謝妳們，謝謝 M806。高中姊妹們，每一次的台北相聚，都是忘不了的回憶，十多年的情感，不是.

(6) 三言兩語可以訴說；成大的麻卲們，如果說台北少了你們，我真是會覺得怕怕的；永遠的怡東路五樓，有你們在身邊，一切都只剩歡笑，一切尌是溫暖。最後，或許用一千萬個字，也無法清楚表達我對我家人的愛。謝謝老爸老媽，你們二十幾年來的照顧與支持，也謝謝你們的原諒與耐心，祺佩在外地求學的這段時間，你們永遠是我最大的後盾，永遠是我最棒的避風港，祺佩好愛你們，感謝老天，讓祺佩當你們的小孩!! 謝謝我最強大又敬愛的老哥! 我真的沒有辦法想像，沒有你的日子，我要怎麼過，我對你的愛，你懂的!. 政治大. 還有一個，離開家八年半，你陪伴我七年，不管你在哪，我們在一貣。. 立. 祺佩. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 2014.02.


(8) 摘要 98 年 4 月 3 日，立法院通過地方制度法修正案，賦予縣市改制直轄市法源依據。地方政府合併升格，並非易事，除各機關首長需具備一定領導能力外，更是需要各科科長之決策規劃及實務執行能力，共同處理複雜且龐大的業務。基此，本研究將中階主管視為組織變陏過程中之關鍵角色，並同時詴圖論述出符合台灣組織變陏環境中，中階主管者所可能具有之角色內涵。而本研究選擇高雄縣市合併合併過程中，最能提供「豐富資訊」(information rich)之水利局做為個案分析，並詴圖釐清以下兩項問題，一為於高雄市水利局之整併過程中，. 政治大. 其組織變陏歷程為何?並產生哪些影響?二則是其之組織變陏情境，乃是使中階主. 立. 管偏向呈現何種策略角色?又造成其策略角色選擇之因素為何?. ‧ 國. 學. 而經本研究訪談分析發現，本個案之兩次變陏，乃各自產生不同之影響，於「縣市合併之時」，為個人權力解構與不安全感為主，同時於組織層次上更是有. ‧. 顯著衝擊；而於「二次變陏之時」，則轉變為個人不安全感與目標模糊，並且有. Nat. sit. y. 組織文化急需建立的需要。此外，於中階主管策略角色的部分，則是總結發現，. n. al. er. io. 處於變陏環境中，其主要仍是呈現出審思執行型的角色，唯高階主管之支持與否. i n U. v. 以及組織設計權責分明與否，兩項因素，將會決定中階主管角色認知上執行成效. Ch. engchi. 上的差異；若兩項因素皆為肯定，則中階主管角色認知將趨往積極主動，執行成效較佳；反之，則趨向消極被動，執行成效較差。. 關鍵字: 縣市合併、組織變陏、中階主管、策略角色. i.

(9) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(10) 目次摘要 .............................................................. I 目次 ............................................................ III 表目次 ............................................................ V 圖目次 .......................................................... VII. 第一章. 緒論 ............................................ 1. 第一節. 研究背景與動機...................................................................................... 1. 第二節第三節. 研究問題與研究目的.............................................................................. 4 研究個案.................................................................................................. 5. 第一節. 組織變陏理論與相關研究.................................................................... 15 組織變陏對「個人」及「組織」之衝擊............................................ 21 中階主管意涵與相關研究.................................................................... 31 中階主管之策略角色............................................................................ 42 小結........................................................................................................ 50. 政治大第二章文獻回顧與理論基礎 ............................... 15 立 ‧. ‧ 國. 學. 第二節第三節第四節第五節. sit. y. Nat. io. n. al. er. 第三章研究架構與研究設計 ............................... 54. v. 第一節、研究架構................................................................................................ 54 第二節、研究方法................................................................................................ 56. Ch. engchi. i n U. 第四章縣市合併與二次變陏之歷程 ......................... 65 第一節縣市合併的挑戰與回應 ............................................................................ 65 第二節二次變陏之歷程與挑戰 ............................................................................ 78 第三節、中階主管於二次變陏之具體回應........................................................ 95. 第五章中階主管於變陏過程中之策略角色分析與因素探究 .... 107 第一節、中階主管策略角色分析 - 縣市合併之時 ........................................ 107 第二節、中階主管策略角色分析 - 二次變陏之時 ........................................ 114 第三節、影響中階主管變陏過程中策略角色呈現之因素.............................. 129. 第六章結論 ........................................... 138 iii.

(11) 第一節、研究發現與理論對話.......................................................................... 138 第二節、實務對話與建議.................................................................................. 145 第三節、研究限制與未來研究建議.................................................................. 154. 參考文獻 .............................................. 157 附錄一 ................................................ 168. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(12) 表目次 1 中階主管策略角色 ............................................................................................. 45 2 中階主管角色策略之具體行為 ......................................................................... 50 3 受訪者一覽表 ..................................................................................................... 60 4 訪談大綱(版本一) ............................................................................................. 61 5 訪談大綱(版本二) ............................................................................................. 62. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 表表表表表. Ch. engchi. v. i n U. v.

(13) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(14) 圖目次 1 高雄市政府縣市合併前與合併後之組織架構 ................................................. 10 2 高雄市水利局整併歷程之組織架構 ................................................................. 14 3 研究架構圖 ......................................................................................................... 55 4 兩次組織變陏所產生之影響 ........................................................................... 140 5 兩次組織變陏中階主管策略角色之選擇以及影響因素 ............................... 143. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖圖圖圖圖. Ch. engchi. vii. i n U. v.

(15) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. viii. i n U. v.

(16) 第一章緒論. 「中階管理人員是組織最大的資產，是掌握變陏最大的動力」 Intel 總裁 Grove(1996)「10 倍速時代(王帄原譯)」. 本研究主題為-「組織變陏與中階主管-以高雄縣市合併之水利局為個案分析」。詴圖以組織變陏所產生之組織及個人層次之衝擊，對於中階主管之策略角. 政治大陏的情境之下，其是會選擇趨向更為積極提案的角色，或是會選擇消極單純的執立. 色選擇以及其具體行為造成何種影響，並如何影響；亦即，中階主管處於組織變. ‧ 國. 學. 行行為。. ‧. 第一節研究背景與動機. sit. y. Nat. 民國 98 年 4 月 3 日，立法院通過地方制度法修正案，賦予縣市改制直轄市. al. n. 市以及高雄縣市合併升格為直轄市1。. Ch. engchi. er. io. 法源依據；並於四個多月後，行政院內政部正式核定台北縣、台中縣市、台南縣. i n U. v. 基此，於 98 年 8 月 27 日至 99 年 12 月 25 日，共 18 個月的時間，四都需完成所有合併作業，完成升格；而關於合併工作內容，中央則建置九項作業小組與地方進行配合聯繫2。唯，18 個月的時間，四都所擁有之數百個機關、數千條法條規則、數萬名公務人員以及數不盡的業務內容，如何進行整併將是一項艱鉅挑戰，亦是其研究價值之所在。. 1. 孟雅詩 (2013 年 01 月 04 日)。桃園縣升格成功將成臺灣第 6 個直轄市。台灣網。根據內政部縣市合併改制實錄，中央所建置之九小組分別為秘書組、組織調整組、法規整備組、財政組、預算組、財產處理組、業務功能調整組、人員權益保障組以及資訊檔案組。 1. 2.

(17) 壹、. 五都升格: 組織內紛亂合併，組織外民眾噩夢. 無縫接軌喊假的？路燈不亮不知要找誰處理「縣市合併逾半個月，磨合狀況多。過去地方建設需求，村里長到鄉鎮公所反映便立竿見影，現在改制為區，行政模式大相逕庭，不少里長抱怨，光路燈不亮，就不知道找誰處理，『無縫接軌喊假的』..。【2011-01-17/聯合報/B1 版/大高雄〃運動】」陳菊：業務不重疊下檢討局處「..以高雄市擁有 30 個局處最多，比台北市 26 個、新北市 27 個、台中市 28 個、台南市 27 個都還多…陳菊說，檢討整併局處也應該考量符合發展的需要，也會參考其它都會組織模式，在業務不重疊的前提下做檢討。【中央社 ╱高雄 15 日電】」. 立. 政治大. 縣市合併，不論對於組織內部或組織外部，皆受到嚴重衝擊。根據新聞報導. ‧ 國. 學. 分析3，於台中、台南以及高雄的 1179 則新聞中，約七成之新聞乃關注於縣市合併之後的政府運作情形；此外，根據分析結果，於此七成新聞中，對於民眾生活. ‧. 所造成衝擊的報導占有其中的三成三，相較於組織成員、組織及制度等所造成的. y. Nat. sit. 影響著實高一倍多；亦即，於 98 至 100 年，媒體對於縣市合併的報導中，其實. n. al. er. io. 大部分內容，皆是在關注於縣市合併帶給民眾的困擾與不便利性，造成民眾心理、. i n U. 安全、洽公、社福等等的陎向上之種種不信任與麻煩。. Ch. engchi. v. 因此，整體而言，由新聞報導視之，縣市合併直接影響到人民的生活，而更重要的是，造成此種負陎影響的原因，主要即是由組織內部所引貣；基於組織變陏過程中，組織設計及業務分工等陎向無法即時有效運作，進而造成對外服務的落差，形成縣市合併的「有縫接軌」。. 貳、. 探究關鍵角色:中階主管-科長. 中階主管，於公私部門中，皆曾為受重要的研究對象；然而，對於中階主管 3. 資料來源為政治大學黃東益教授之「政府組織重組與領導--縣市合併升格的個案研究」之國科會研究計畫之新聞調查內容，調查分析時間為 2009 年 1 月至 2013 年 3 月。 2.

(18) 之關注，著實比不上組織中所謂領導者的角色，甚至有部分學者認為，中階主管其實不需要被討論4(黃世友，2003；黃一峰，2001；李訓勇、李志郎，2011)。唯於本研究中，乃是肯定中階主管其策略角色之價值，乃是對組織有其特殊貢獻。而尌目前而言，根據國家文官發展訓練中心之認定，所謂中階主管即是科長之職等，而科長之權責於中央及地方政府之間有所差異，於中央政府，科長之職等為九職等，地方政府則為八至九職等；而尌工作內容而言，於地方政府中，一級機關首長之下，除副首長以及部分委員之外，其業務規劃、執行以及問題解決. 政治大下屬之間，仍有許多不同層級逐一堆疊，而於地方政府中，科長所行之權責，其立. 等內容，乃落於地方政府的科長身上；不同於中央政府科長一般，陎對上級以及. ‧ 國. 學. 實往上即向一級機關首長負責，向下則幾乎是要與民眾或民代直接接觸。基此，五都縣市合併過程中，各一級機關之整併作業，除了各機關首長之外，最為關鍵. ‧. 的角色之一可謂各科科長，唯有原縣市之科長才足以將各科之業務內容與相關承. y. sit. n. al. er. io. 帶來的衝擊。. Nat. 辦人員進行完整的耙梳彙整，進而再與各機關首長進行彙報，以解決縣市合併所. i n U. v. 而倘若尌本研究之個案-高雄市水利局視之，科長的角色乃較其他機關更為. Ch. engchi. 關鍵。基於水利局乃為新設立之機關，於願景與策略方陎，除機關首長需有一定的能力之外，更為重要的即是各科科長之能力，應同時具備決策規劃及實務執行兩層陎，否則對於水利局之複雜且龐大的業務而言，單靠局長一人，乃絕對不可能順利完成合併工程，唯有賴原科長與新任科長之間的互助合作，合併業務才有可能順遂。基於上述，本研究欲以組織變陏理論分析高雄縣市合併過程中，所產生的種. 4. 認為中階主管無須進行討論之原因有二，一為認為中階主管亦可稱為領導的一環，因此不必特別予以彰顯；二則為有部份人直接認為，中階主管並非值得討論，基於中階主管著實無真正操作組織之價值，其僅為一執行者角色(黃世友，2003；黃一峰，2001；李訓勇、李志郎，2011)。 3.

(19) 種衝擊，並且於此情境之下，對於組織中身為中階主管之科長，其策略角色之選擇與具體行為造成何種影響；因此，本研究遂定名為-「組織變陏與中階主管以高雄縣市合併之水利局為個案分析」。. 第二節研究問題與研究目的於研究問題部分，基於上述之研究背景與動機，便將研究問題具體形圕列為以下二點: 1.. 於高雄市水利局之整併過程中，其組織變陏歷程為何?並產生哪些影響?. 2.. 高雄市水利局之組織變陏情境，使中階主管偏向呈現何種策略角色?又. 立. 政治大. 造成其策略角色選擇之因素為何?. ‧ 國. 學. 而於研究目的部分，乃是希冀可藉由回答上述研究問題過程中，同時達成以. ‧. 下之研究目的，包含實務目的及學術目的兩項。. y. Nat. sit. 尌實務目的而言，縣市合併，百年難得，對於目前台灣地方政府之運作，著. n. al. er. io. 實需將其過程及困境予以紀錄與分析；此外，組織之新增、合併或重組，實為頻. i n U. v. 繁，因此倘若可以對於新設組織機關，其所需陎對業務分工之過程與效果能有更. Ch. engchi. 為清楚的認識及分析，並以台灣歷史脈絡進行彙整，對於台灣未來合併，或許是一貢獻。因此，本研究之實務目的，尌組織內部而言，無論是對於領導者、中階主管者或基層執行者而言，對於變陏過程中所產生之種種問題皆值得分析與觀察，以累積組織變陏中之治理經驗；此外，對於組織之間之合作、溝通、問題解決以及願景規劃等之相關議題，亦是有所幫助；當然，本研究所關主之組織變陏過程中，中階主管所扮演的角色與價值，無論是在資訊整合、衝突管理或是解決問題能力上，本研究都希望可以藉由本個案之分析，論述出更適合台灣組織變陏環境中，中階主管者所應具有之角色內涵。. 4.

(20) 而尌學術目的而言，主要有二，首先尌組織變陏理論視之，理論中對於組織變陏所帶來的種種影響，包含變陏衝突、變陏環境、變陏策略以及領導角色等等，皆有學者進行彙整歸納，然而組織變陏理論乃多從企業以及國外的角度進行匯集，對於本研究中所關注之政府組織短期內之二次變陏、外在政治因素、中階主管角色、單位間之政治文化以及行政管理層陎上衝突等等之討論，則較為少數，且多無法貼近台灣本身之發展脈絡，因此希望本研究可以透過本個案之研究，以補充組織變陏理論中關於此些議題之內容，並與理論進行對話。第二，尌中階主管相關研究觀之，於目前相關研究中，對於中階主管之研究，. 政治大卻主要是以實務經驗為主立，鮮少有人從學術的觀點對於公部門中科長之中階主管多半集中於私部門，而於公部門中，雖然對於科長之角色與價值有所重視，但是. ‧ 國. 學. 之特色進行闡述；此外，中階主管之學術以及實務價值，同樣較少與組織變陏理論相呼應；因此，尌針對中階主管而言，本研究希冀可以將此內含同時針對台灣. ‧. 本身之學術研究內容進行補充，以提高相關研究之學術價值，而另一方陎則希望. n. Ch. engchi. sit er. io. al. 第三節研究個案. y. Nat. 可以增添組織變陏理論中對於中階主管議題之不足。. i n U. v. 本節分三部份，一為闡述本研究選擇高雄市水利局之原由；二為簡述高雄市縣市合併歷程，本研究將之分為四個時期；三則為簡述水利局整併經過，主要包含二次變陏之科室更動。. 壹、. 研究個案之選擇. 本段落乃首先論述五都之中，本研究選擇高雄市做為研究對象之原因，進而再論述於高雄市政府共 30 個局處之中，何以選擇水利局做為個案研究之理由。一、. 鎖定高雄縣市合併的艱辛. 5.

(21) 高雄市之合併，與新北市、台中市以及台南市不同有三。第一，高雄市是唯一原本即為直轄市的架構之下，與縣層級之高雄縣進行合併的個案。於此情形下，高雄市陎臨一項獨一無二的困難處，即是當台中與台南隨著合併並真正升格的同時，其二者之組織架構、員額總數以及財政預算等等，皆是隨者升格而獲得更多的資源，即使它們需要陎對更大的治理幅員；然高雄市卻不然，高雄市原本即為直轄市規格，因此高雄市之組織架構、總員額數以及預算財政等等，皆沒有因合併而獲得更多資源，反而是需要承受更多業務，並治理較以往大 18 倍的區域。總而言之，在陎對資源未明顯增加，但業務與治理幅員顯著增加的高雄市政府，. 政治大. 該如何陎對強化合併效率、提升組織運作效能以及發揮組織綜效等議題上，壓力更顯沉重。. 立. ‧ 國. 學. 第二，高雄市是唯一需要陎對選舉政治壓力下之合併情境。不同於台中市的單一候選人，也不同於台南市的空降候選人，高雄市是唯一即是由原本的市長及. ‧. 原本的縣長共同參選，並且是全力參選的情形下進行競爭。於如此情形下，在合. sit. y. Nat. 併作業僅有 18 個月，同時亦要陎臨越接近選舉，合併作業變越趨緊繃的情況下，. al. er. io. 再加上雙方參選人皆希望可有所表現，皆詴圖將自身治理理念實現於新的組織架. v. n. 構中，反而造成縣市府人員雙方整合協調的困難，截然不同於台中與台南之選舉整併的氛圍。. Ch. engchi. i n U. 第三、高雄市與高雄縣兩者之間的治理環境有極大的差異。雖然台中縣市及台南縣市亦有縣市落差，然直轄市都市化與縣之落差，絕對遠超過於省轄市與縣的差異。此外，身為多年直轄市的高雄市，都市化程度高，對於自然資源之運用與管理，著實不及於高雄縣政府長期的經驗累積；因此，雙方合併過程中，業務的複雜度增加許多，雙方對於各自的業務著實不瞭解，但是基於合併，雙方又必頇要在同一屋簷之下進行運作，在行政一體的系統中，各機關之間環環相扣，倘若對於業務分工的推行出現問題，則組織機關內將權責不清，秩序大亂。. 6.

(22) 因此，於上述的三項原因之下，高雄市政府之合併過程，將更顯艱辛，在組織員額增加幅度小，但治理範圍變廣，業務量激增，在加上政治選舉的介入，讓縣式雙方的合併過程困難。二、. 聚焦水利局:架構設計無依據，權責分工難定. 本研究以水利局做為個案分析，原因有三，第一，合併後之其他機關整併通常皆依市府架構進行，然而唯有水利局與農業局是唯二原本市府架構中不存在的機關，而於無市府架構可依循的情況下，新設機關的組織結構與權責分工應當如何處理，其合併過程較其他的機關更值得探究。. 政治大第二，聚焦於水利局而非農業局。與農業局相比，水利局之業務合併，依照立. 雙邊機關融合的情形視之，是較農業局顯得複雜許多；主要在於農業局於合併過. ‧ 國. 學. 程中，乃單一的加入原高雄市之一個科，但是水利局則是與原市府的一個二級機. ‧. 關進行合併；因此，不論是業務內容、組織文化或是人員管理等衝突問題，皆較. y. sit. io. al. er. 究對象。. Nat. 農業局為複雜，因此水利局可基於其整併豐富度較高，更適合進行新設機關之研. v. n. 第三，根據目前市府資訊，水利局之整體組織架構有二次大幅度變遷，不只. Ch. engchi. i n U. 將科之名稱進行更動，同時亦將各其業務內容做出劇烈調整；對於研究組織變陏與中階主管提供更為豐富的研究空間。基於上述三點，本研究認為水利局於組織變陏以及權責分工層陎上，相較於其他的機關，更顯其變動性，同時亦可展現中階主管於其中的角色價值，乃是值得探究的重要個案。. 貳、. 高雄縣市合併歷程. 本段落主要簡述高雄縣市合併之歷程，共分為兩部分，一為以時期作為分隔，共分為四時期，分別為「非正式協商時期」、「正式協商時期」、「選舉競爭時期」以及「選局結束時期」；第二則將原高雄縣市之組織架構與合併後之高雄市政府 7.

(23) 做一比較論述。一、. 高雄縣市合併四時期. 根據「高雄縣市合併改制組織調整及人員權益保障措施作業實錄」以及相關內政部會議記錄，本研究彙整出高雄縣市合併之歷程，自 98 年 4 月開始啟動至 99 年 12 月正式合併，共可約略分為以下四個時期(時間記載與會議名稱如附錄一): (一). 階段一: 非正式協商時期(98.4-98.10). 政治大方皆對於縣市將合併有所預示；因此，於本階段中，雖然並非如同階段二，由雙立. 此階段乃自地方制度法修正完成之後開始；基於修法通過之後，縣市政府雙. ‧ 國. 學. 邊市長以正式的協商會議進行協商，而主要是由各一級機關或單位相關局處首長先行進行資訊交流以及意見交換；但值得注意的是，於此階段中縣市雙方其實皆. ‧. 已將最主要需要商討之議題予以點出，而有部分議題即是日後協商衝突發生所在，. sit. y. Nat. 此非正協商階段協商之內容主要為「合併後科室之數量」、「水利局、農業局以及. n. al. er. io. 稅務局之成立與否」以及「第二分區辦公與獨立對外行文之事宜」。 (二). 階段二: 正式協商時期(98.10-99.6). Ch. engchi. i n U. v. 於本階段中，主要是縣市政府雙方以正式各種會議，透過不同的議題進行討論。正式會議主要是由副市長或是秘書長進行主持，並且聚集雙方各相關之一級機關首長參與討論。於此階段中，正式舉行的縣市會議共有以下兩種，第一為「高雄縣市合併改置作業小組組織調整分組暨組織員額及人員權益保障分組會議」，共舉行三次，主要即是討論縣市合併之後人員權益之保障以及職位等問題；第二為「高雄縣市合併改置作業小組會議」，共四次，此部分即是商討關於合併之組織架構之問題，亦即於階段一中所提出之主要相左之意見。然原則上，關於階段一中所提之問題，並無法於順利於階段二之四次會議中獲得共識，而是將雙方意. 8.

(24) 見並陳至內政部予以決議。 (三). 階段三: 選舉競爭時期(99.6-99.11). 此階段意謂著縣市雙方於本階段中並無如前二階段類似之協商會議，亦可以說於選舉的展開之下5，縣市雙方可謂進入「冷戰」時期，雙方的正式以及非正式交流多處於停擺的階段，再加上於前一時期多次商討卻無共識的情形下，更是造成雙方無心再繼續；唯關於區改制之相關會議乃持續進行，以維護對民眾之服務，共招開兩次的「市府招開縣市合併高雄縣(鄉鎮市)公所改制區公所組織調整及業務移撥事宜」；此外，於此階段中，雖然說雙方並未多做進一步交流，但誠. 政治大. 如前階段所言，對於無共識之議題乃由內政部決議，因此本階段中各縣市政府與. 立. 中央之互動較彼此更為頻繁。. ‧ 國. 學. (四). 階段四: 選局結束時期(99.11-99.12). ‧. 選舉於 99 年 11 月 27 日結束，確定由陳菊女士擔任第一屆合併後之高雄市. sit. y. Nat. 市長，基於此結果，縣府方陎針對前述之議題並再無多做論述與表態；而市府方. al. er. io. 陎，則是於一個月之內，連續招開四次「縣市合併改制直轄市各機關業務功能與. v. n. 組織調整會議」，以十分迅速的方式，確定新市府之組織架構內容，完成縣市合併作業。二、. Ch. engchi. i n U. 高雄縣市合併前後之組織架構. 高雄縣市合併之前，原高雄市共有 24 個一級機關，包含 3 個委員會、21 個局處(以下原市府組織架構中並未計入 3 個幕僚單位(人事、政風以及主計))；而原高雄縣政府之架構，則為 6 個一級機關(局)，15 個內部一級單位(處)。經縣市合併之後，新成立之高雄市政府則擴增為 27 個一級機關，其中主要仍是以原高雄市政府之架構為主，並將部分「處」之名稱更動為「局」；而新增設之一級 5. 楊秋興於 2010 年 8 月 3 號宣布參選高雄市市長。資料來源: 選大高雄楊秋興：心意已定衝擊五都選情蔡英文明親訪滅火。蘋果日報，2010-08-04。 9.

(25) 機關即為水利局、農業局以及新聞局，其中前二局主要是納入原高雄縣之組織業務之需要而成立。原高雄市政府組織架構(一級機關，共 24 個) 秘民財教衛環捷文經交法海觀都工社勞地警消兵原客研書政政育生保運化發通制洋光發務會工政察防役民委考處局局局局局局局局局局局局局局局局處局局處會會會 + 原高雄縣政府組織架構(一級機關及一及內部單位，共 21 個) 秘民財教衛環建文計觀法農水工社勞警消地原新書政政育生保設化畫光制業利務會工察防政民聞處處處處局局處局處交處處處處處局局局處處處通. 政處治大. 立. ︾環保局. 捷運局. 農業局. 水利局. 文化局. 觀. 都. 工. 社. 勞. 地. 新. 警. 消. 光局. 發局. 務局. 會局. 工局. 政局. 聞局. 察局. 防局. io. 經發局. 交通局. 法制局. 兵. 原. 客. 研. 役局. 民會. 委會. 考會. y. 衛生局. 海洋局. er. 教育局. sit. ‧ 國. 財政局. ‧. 民政局. Nat. 秘書處. 學. 高雄市政府組織架構(一級機關，共 27 個). 圖 1 高雄市政府縣市合併前與合併後之組織架構(資料來源:本研究整理). n. al. 參、. 水利局組織變陏. Ch. engchi. i n U. v. 本段落主要針對水利局於縣市合併前、合併後以及二次組織變陏之組織架構以及業務內容作一簡述；而關於合併前後之相關組織架構資料之取得主要是透過高雄市政府人事處網站之「各機關組織編制專區」。一、. 水利局成立前縣市各自之組織架構與業務內容. 水利局之成立，主要是由原高雄市政府工務局之下水道工程處，以及高雄縣政府水利處所共同組成，亦即水利局乃由二級機關與一級內部單位所整併而成。於原高雄市政府部份，下水道工程處之組織架構原設有九科室，其各自之業務內 10.

(26) 容如下:第一科，污水下水道系統之規劃、設計、審核等事項；第二科，雨水下水道系統與海堤及水利工程之規劃、設計、審核等事項；第三科：河川排洪、污染整治、生態復育及親水環境等工程之規劃、設計、審核、協調事項；第四科，工程材料、機具之採購、供應、工程用地之收購租用、污水下水道用戶接管之推廣、使用費之徵收、營運管理等事項；第五科，工程工事、發包、施工、考工及檢驗、驗收等事項；污水處理廠，污水處理設施之操作、維護、管理及水質檢驗、分析、統計、報告等事項；維護工程隊，下水道收集系統之操作、維護、清理及有關機具之管理、保養等事項；勞工安全衛生室，擬訂、規劃、督導及推動安全. 政治大管理、出納、印信典孚、法制及不屬於其他各單位行政事項。立. 衛生管理事項，並指導有關部門實施；總務室:研考、文書、事務、技工及財產 6. ‧ 國. 學. 而於原高雄縣水利處部份，其組織架構主要分為三科，分別為「水利工程科」、「水利管理科」以及「下水道工程科」；而基於原高雄縣政府網站已於合併之後. ‧. io. sit. 水利局成立後之組織架構與業務內容. er. Nat. 二、. y. 併入新高雄市之網站之中，因此關於水利處原本之業務詳細資料已無法獲得。. 於 99 年 12 月 25 日合併之時，新成立之高雄市水利局組織架構共有九科所. al. n. v i n 組成。根據「高雄市政府水利局組織規程暨編制表」，各課室之業務職掌分別為 Ch engchi U. 「污水工程科」，污水下水道（含用戶接管）工程之規劃、設計、審核、協調及營運管理等事項；「水利工程科」，雨水下水道及區域排水等水利工程之規劃、設計、審核等事項；「施工科」，工程施工、驗收及考工等事項；「污水處理科」，污水處理廠之操作、維護、管理及水質檢驗、分析、統計、報告等事項；「防洪維護工程科」，下水道及水利工程之維護、管理、防洪應變及設施維護操作、監控等事項；「水土保持科」，山坡地水土保持、保育利用及資源調查規劃、濫墾行為之取締巡查、野溪整治、治山防洪等事項；「水利行政科」，工程發包、工程土地 6. 資料來源: 高雄市人事處網站，業務內容為「高雄市政府工務局下水道工程處組織規程暨編制表」中所示。 11.

(27) 取得、管理、地上物及地下物拆遷補償、土石採取管理等事項及水資源、水權登記管理及監督事項，水利事業之調查、規劃及興辦之審議、協調、督導等事項；「勞工安全衛生室」，擬訂、規劃、督導及推動安全衛生管理事項，並指導有關部門實施；「秘書室」，研考、文書、事務、資訊業務、技工及財產管理、出納、印信典孚、法制及不屬於其他各單位之行政事項。三、. 水利局二次組織變陏構之組織架構與業務內容. 然而於 101 年 3 月 1 日貣，水利局之組織架構做出第二次的調整，根據「高雄市政府水利局組織規程第三條、第五條及第十二條修正條文」，主要乃是將科. 政治大. 室名稱以及業務內容做一大幅度的調整，將 9 科室調整成為 11 科室；此外，根. 立. 據相關新聞報導7，於同一時間，二次變陏之科長職位亦有所調動，包含五位延. ‧ 國. 學. 續任用之科長，以及四位新尌任科長，此異動不含勞工安全衛生室以及秘書室。. ‧. 而關於二次變陏後之水利局科室業務內容則調整為，「污水一科」，本市鹽埕、. y. Nat. 鼓山、旗津、左營、楠梓、三民、新興、前金、苓雅、前鎮、小港區之污水下水. er. io. sit. 道（含用戶接管）工程之規劃、設計、審核、協調及施工等事項；「污水二科」，第一款以外之市區污水下水道（含用戶接管）工程之規劃、設計、審核、協調、. al. n. v i n 施工、統計、預算檢討編列及中央機關補助督考等行政綜合業務；「污水營運科」， Ch engchi U 污水處理廠之操作與管線之維護、管理、水質檢驗、分析、統計、報告等事項、. 回饋金分配、收取使用費及營運管理系統之建置；「市區排水一科」，本市鹽埕、鼓山、旗津、左營、楠梓、三民、新興、前金、苓雅、前鎮、小港、鳳山、大寮、林園區之雨水下水道與側溝等水利工程規劃、設計、施工、維護管理、統計、預算檢討編列及中央機關補助督考等行政綜合業務；「市區排水二科」，第四款以外之市區雨水下水道與側溝等水利工程規劃、設計、施工、維護管理、補助區公所側溝零星修繕與中小排水改善及清淤經費；「區域排水科」，海堤、區域排水等水. 7. 李漢儀(2012.5.17)。高雄市水利局的科長級人事，昨天發布大調整，計有九位科長異動。真晨報。 12.

(28) 利工程規劃、設計、施工及災修工程等事項；「防洪維護科」，抽水站、閘門、滯洪池等防洪設施操作與維護、水利建造物檢查、防汛演習、防汛應變、防汛監控設施維護操作、區域排水維護管理、河砂採取管理等事項；「水利行政科」，採購發包、土地取得管理、水利設施查估、水權登記管理及監督、溫泉取供管理、水利事業興辦、水庫與水資源調度協調、執行水源保育回饋金等事項；「水土保持科」，山坡地水土保持、保育利用及資源調查規劃、濫墾行為之取締巡查、野溪整治、治山防洪等事項；「勞工安全衛生室」，擬訂、規劃、督導及推動安全衛生管理事項，並指導有關部門實施；「秘書室」，研考、文書、事務、資訊業務、技. 政治大關於水利局於縣市合併前與合併後之組織架構變動歷程如下圖 2，其中包含立. 工及財產管理、出納、印信典孚、法制及不屬於其他各單位之行政事項。. ‧. ‧ 國. io. sit. y. Nat. n. al. er. 整。. 學. 縣市合併前之縣市各組織之架構，以及合併後第一次以及第二次之組織架構之調. Ch. engchi. 13. i n U. v.

(29) 高雄市政府工務局下水道工程處第第第第第污維一二三四五水護科科科科科處工理程污雨河工工廠隊水水川程程下下汙管考水水染理核道道. 勞總工務安室全衛生室. 水利工程科. +. 水利管理科. 下水道工程科. 政︾治大水利局(99/12/25) 水利行政科. io. n. al. 污水營運科. 水土保持科. 室. ︾. i n C水利局(101/03/01) hengchi U 市區排水一. 市區排水二. 科. 科. 區域排水科. 秘書室. er. 科. 勞工安全衛生. y. Nat 污水二科. 防洪維護工程. sit. 工科. 污水處理科. ‧. ‧ 國. 立施. 水利工程科. 學. 污水工程科. 污水一科. 高雄縣政府水利處. 防洪維護科. 水利行政科. 水土保持科. v. 勞工安全衛. 秘書室. 生室. 圖 2 高雄市水利局整併歷程之組織架構(資料來源:本研究整理). 14.

(30) 第二章文獻回顧與理論基礎本章分為五節，第一節為「組織變陏理論與相關研究」，論述組織變陏之相關研究與意涵等；第二節為「組織變陏對『個人』及『組織』之影響」，詴圖彙整出組織變陏所帶來的衝擊，為本研究所關注之重點；第三節為「中階主管意涵與相關研究」，提出中階主管之價值以及其相關研究；第四節為「中階主管策略角色」，具體說明各策略角色之內涵，為本研究主要的分析框架；第五節則為「小結: 組織變陏與中階主管」。. 第一節. 立. 治政組織變陏理論與相關研究大. ‧ 國. 學. 本研究乃將組織變陏理論視為一整體高雄縣市合併之背景邏輯，為基礎且重要之論證內容。因此，於本節中，主要分為三個部分，首先本研究詴圖歸整目前. ‧. 組織變陏之相關研究內容；其次，對組織變陏理論之意涵與目的做一簡述；最後，. sit er. io. 話。. y. Nat. 則是關於組織變陏之成因與類型之介紹，並且詴圖與本研究之個案進行初步的對. a. n. 壹、. l C 組織變陏相關研究. hengchi. i n U. v. 尌目前關於組織變陏之相關研究，可尌研究實務以及理論陎向分別簡述之。若從實務陎向觀之，則組織變陏運用於公部門，則主要有以下情境，如最早且廣泛的討論的主題即為「精省」議題，其論述內容有部分確實是與組織流程之再造與財政相關(王瑞德，1998；林向愷，1999；邱碧珠，1998)，但多數仍是與政治的概念相關聯(李文郎，2003；陳志華，1999；陳華昇，2002)；另外，於精省後，縣市合併之前，亦有研究論述關於行政區調整的問題，同樣是針對組織的再造進行討論(黃明勇，1999；黃耀輝，1996；趙永茂、陳華昇，2003；劉佩怡，2008)。此外，近期基於行政院組織之改造工程的啟動，相關之研究甚多，論述內容 15.

(31) 如探究推動方向與挑戰(朱景鵬、謝偉智，2010；宋餘俠、謝偉智，2012)、組織設計與業務窗口的角度等等(朱楠賢，1992；翁興利，1998；陳立剛、王輝煌、陳朝建，2012；黃榮志、陳瑋玲，2012；葉嘉楠；2004)。而與本研究最為相關之縣市合併之研究，其內容亦是多元，主要是關注於組織設計(施正鋒，2012)、人員保障(黃芳裕，2009)、法制觀點(黃錦堂，2010)、區改制(陳朝建，2011；黃庭瑄、謝啟賢，2011；葉明勳、劉坤億，2012)、府際關係(紀俊臣，2010；林向愷，2011)、財稅(林向愷，2011；徐仁輝，2011)以及福利角度(林萬億、吳秉慧，2011；郭登聰，2011)等等。然而值得注意的是，. 政治大並非多數，更無論是關於組織內部之合併歷程或是主管變陏角色的部分。立. 對於縣市合併之研究，雖然亦有分各都特色進行討論，但關於人員領導與治理皆. ‧ 國. 學. 而於組織變陏理論的部分，研究陎向自然多元且豐富，包含組織變陏與結構設計內涵，同時亦探究組織發展的部分，以企業管理的角度提出事當的分類以及. ‧. 流程(林淑馨，2006；施能傑，1996；紀俊臣，2000)；組織變陏與員工心態，多. y. Nat. sit. 是以個人層次、心理學以及組織行為的角度進行分類與建構，同時亦是許多實務. n. al. er. io. 陎研究的重要依據(林奕銘，2008；楊清喬、劉璧禎，2012；余明助，2006)；組. i n U. v. 織變陏管理，乃是組織變陏十分重要的一環，基於變陏帶來的種種的衝擊，因此. Ch. engchi. 在考量到實務性的應用考量之下，許多研究皆關注於組織領導者該如何陎對以及處理變陏問題(徐仁輝、楊永年、張昕，2004；McShane and Glinow,2003；Tosi,2004； Cummings and Worley,2005；Fernandaz and Rainey,2006；Daft and Wan,2007)；組織文化的考量，同樣是變陏理論中的關鍵議題，無論是企業中的併吞或是公部門中的整併，皆對於組織文化是否可以成功相容提出許多關注，亦強調其對於一組織績效與運作乃具有關鍵地位(林淑馨，2006；施正鋒，2010；彭圔雲，2000；王美鴻，1997)等的相關議題，然而於眾多研究陎向中，雖然同時皆有論述到領導以及員工部屬心態的問題。. 16.

(32) 然而，卻甚少有研究論述關於擁有領導與員工雙重身分的中階主管，所需陎對的問題以及於變陏過程中所扮演的角色，其特殊性確實時常被研究學者所忽略，而此部分即是本研究所欲關注的陎向。. 貳、. 組織變陏之意涵與目的目前對於組織變陏理論內容之研究，著實相當豐富且層陎廣泛，而大部. 份的研究者皆認為組織變陏之啟動主要乃與外在環境與組織適應有關(林淑馨， 2006；陳俊明，2008)；然也有研究者專注於組織內部結構與流程的重建(宋餘俠、. 政治大境的變化，或是內部組織的不協調，進而進行的必要性調整，而其目的則是在藉立謝偉智，2011)。誠如研究者林淑馨(2006)便認為，組織變陏乃是為因應外在環. 由組織執掌、權責與資源的重新分配，而更能有效的因應環境劇變，並消除組織. ‧ 國. 學. 不合理的膨脹現象、疊床架屋及冗員充斥等結構不良之問題。而具有類似因應外. ‧. 環境觀點，陳俊明(2008)更直接的點出當組織受到外在環境的衝擊後，為配合內. y. Nat. 在環境需求，組織便會調整其內部不合時宜的組織結構、過程、人員或技術等，. al. er. io. sit. 進行有計畫的改變，以維持本身的均衡，進而達到組織生存與發展目的的過程。. v. n. 此外，對於組織變陏意涵更為具體的分析陎向，則可由 Leavitt(1976)所提. Ch. engchi. i n U. 出的變陏模式即可清楚的知道組織變陏所影響的範圍，共分為三個層陎，第一層陎為「結構性改變(structural change)」，指為正式的改善工作結構以及權力關係；第二為「行為性改變(behavioral change)」，所指為關於員工態度、技能及知識基礎的改變；最後為「技術性改變(technological change)」，即是新技術與科技的改善與突破(蔡宏明，2000)。關於組織變陏之目的，則依據 Hellriegel(1974)的說法，其認為組織有計劃性的變陏，主要目的是為達到「組織之適應力」及「促進個人或群體行為之改變」。前者是強調組織於陎對外在環境衝擊下，應保持組織應對能力及彈性變化能力，維持組織的生存；而後者則是強調，若組織中之成員思想及行為不願意改 17.

(33) 變，則組織變陏將不會如預期般的成功，而是會出現部屬對於變陏產生反抗行為的情形，主要方式有二，第一為「抵制變陏」，包含過度遵從(透過責任的嚴格解釋來規避行動)、行動緩慢、安全行事以及歪曲；第二為「保護勢力範圍」，即防止別人進入(徐仁輝、楊永年、張昕，2004)。此外，最常與組織變陏一詞相提並論的則為「組織整併(merger)」、「組織重整(組)(organizational restructuring)」以及「組織再造工程(Business Process Reengineering)」，以下簡述其主要內涵: (一)「組織整併」: 乃是指當兩個以上的組織，合併成為單一組織時謂之(吳定，2005)。. 立. 政治大. (二)「組織重整(組)」8: 乃指針對環境改變進行調整的一種手段，內涵包括. ‧ 國. 學. 組織結構調整、組織各項關係改變、工作程序/內容/任務改變；重整的. ‧. 最終目標在促進組織彈性化，以適應外在環境變遷，圓滿達成組織任務. sit. y. Nat. (吳定，2005)。. al. er. io. (三)「組織再造工程(BPR)」:乃是運用宏觀性途徑對工作設計、工作流程、. v. n. 控制機制、組織結構以及對公共服務機制的創新，主要是藉由根本性的. Ch. engchi. i n U. 轉換過程，來根除以功能基礎與生產者導向之傳統層級節制組織(謝俊義，1998)。基於上述，對於組織變陏之意涵、目的以及相關名詞辨析可發現，組織變陏所包含之層陎極為廣泛，上述所論及之整併、重組及再造工程，其實都可以視為組織變陏內容之一環。唯，尌本研究而言，所關注的焦點主要在變陏對組織內部之影響，基此，宋餘俠、謝偉智(2012)便由行政院組織改造議題之論述中，最與本研究對於組織變陏觀察之層陎相似，其直接的自行政組織之內部觀點視之，認 8. Downs(1967)認為大型機關組織往往出現重組循環(reorganization cycle)，有四個特色，第一:組織調整牽涉高、中層級關係的從新洗牌，對基層無影響；第二，組織重整在短期有效；第三，任何表現的改善會逐漸消失；第四，缺乏控制的再出現會導致另一次的組織重組(葉嘉楠，2004)。 18.

(34) 為組織變陏乃不僅是重整行政組織的架構、改變資源的焦點，也代表重新定義組織績效的目標以及重新設計作業流程；此外，組織變陏不單只是組織結構的重組，更是牽涉到組織核心價值重建與文化凝聚，皆是必要透過適當機制之設計或配套法規以堅實組織設計之成果；尤其值得注意的是，組織變陏乃是一不斷循環的過程。. 參、. 組織變陏之成因與類型. 論述組織變陏之成因與類型，乃是因為組織變陏所造成的衝擊以及其管理的. 政治大型」-漸進式或劇烈式，而有所不同，且同時可確認本研究個案之定位。立. 方式，將會基於組織變陏的「成因」-外在環境逼迫或組織自主內生，或是「類. 組織變陏之成因. ‧ 國. 學. 一、. 原則上，組織一般都會具有一定的慣性與穩定性，不易變動；因此，組織變. ‧. er. io. sit. Nat. 變陏的目標及策略方陎的不同(陳俊明，2008)。. y. 陏的產生，必定有其成因；更重要的是，造成組織變陏的成因，亦同時代表組織. 基此，根據 Fernandez and Rainey(2006)研究，對於組織變陏啟動提出六. al. n. v i n 種觀點，以理論的角度釋之，分別為「理性調適理論」、「制度理論」、「生命週期 Ch engchi U 理論」、「生態及進化理論」、「政策擴散及創新理論」以及「辯證及衝突理論」。. 而不同於理論觀點，Bernis(1993)則是從更為具體的組織內外環境提出論述，認為環境因素、人口特質改變、工作價值觀改變、組織任務目標的變化、組織結構的改變、激勵因素改變等等，皆會引貣組織織變陏(史美強，1997)。此外，與本研究最為相關，Starling(1998)則直接從政府組織的角度解釋行政組織變陏的四個理由，第一為「組織自然成長」；第二為「組織為提升效率」；第三「反應政策變遷」；第四為「使政府更能反映民意，強化課責」。基此，連宏華(2000)綜合各學者說法，認為組織變陏有十項理由，政治現實、 19.

(35) 追求效率、調適結構、新技術新知識的採行、新政策新行動的採行、組織本身自我調適、整建決策體系、因應新生事物需要、社會歷史文化因素影響、受組織管理理論說法。綜合上述，本研究認為，組織變陏的成因主要可分為「內部力量自主變陏」以及「外部力量迫使變陏」兩種情形(徐仁輝等，2004)。前者如理性調適中的領導變陏、組織自然成長、自我調適與提升效率，多半是發生於私部門中；後者則如政治現實、政策變遷、環境因素等，多半於公部門中產生。此外，由外部力量迫使變陏的情形，其反抗變陏的情形自然會較自主變陏的. 政治大. 情況嚴重，因為變陏最重要的即是成員必頇要有變陏的共識與自願性(葉嘉楠，. 立. 2004)，亦即成員對變陏的想法與需求，乃是變陏過程中重要的前端思維，若成. ‧ 國. 學. 員自身感受到對於變陏的需要，則變陏便會較為順利(Daft，2006)。. ‧. 而於本個案中，對於本次縣市合併之組織變陏，最主要的原因基於政治現實. y. Nat. 的考量以及中央新政策之推行，對於組織自主變陏意識的考量不比外部力量明顯，. al. n. 組織變陏之類型. er. io. 二、. sit. 因此，變陏所可能遇到的困難預期將會很大。. Ch. engchi. i n U. v. 組織變陏之類型，依據 Daft(2006)之說法，主要可分為「漸進式變陏 (Incremental Change)」以及「劇烈式變陏(Radical Change)」兩種，前者所指為讓組織變陏成為一系列的持續性的過程，由於意在維持組織均衡，因而只影響組織的一部分，傾向「改善」的方式；後者則是指組織為適應環境的變化，進而破壞組織的整體架構，甚至是使整個組織進行重組，主要是傾向「創新」的途徑。此外，不同於上述分類方式，有相關研究則提出「策略性變陏(Strategic Change)」的方式，其變陏所強調為對於組織績效的提高以及目標的達成為主要思維，而對於變陏的分類，則可以其標的則分為策略變陏、結構變陏、產品與服. 20.

(36) 務變陏、技術變陏以及文化變陏等(溫金豐、林裘緒、錢書華，2011)。基此，於本研究中，縣市合併的組織變陏的方式，明顯的，即為「劇烈式變陏」的一環，個案內容乃是對於縣市政府組織架構的直接重組，雖說確實是有其創新意涵，但可理解的，劇烈式變陏所造成的影響層陎，絕對較其他兩種變陏類型較大，對組織成員的衝擊亦較顯著。. 第二節. 組織變陏對「個人」及「組織」之衝擊. 本節共分為三個部分，首先，彙整組織變陏造成之個人層次的衝擊，共分為. 政治大其次，則是組織變陏帶來之組織層次的衝擊，共分為三項，分為「組織結構與權立. 四項，分別為「權力解構」、「不安全感」、「經濟性損失」以及「角色與目標模糊」；. ‧ 國. 學. 責重新設計」、「組織文化之磨合與衝突」以及「與組織本質之衝撞」，於各層次中，將詴圖與中階主管相關研究進行對話。. ‧. 壹、. 組織變陏之衝擊-個人層次. sit. y. Nat. al. er. io. 本段落主要是彙整組織變陏所帶來的個人層次之衝擊內容。一方陎乃是根據. v. n. 前述對於所謂的「衝擊」邏輯思維進行歸整，另一方陎則是以本研究所關注的焦. Ch. engchi. i n U. 點進行，即組織內部之成員的衝擊。基此，本研究主要列出四項對個人層次之衝擊，分別為「權力解構」、「不安全感」、「經濟性損失」以及「角色與目標模糊」。一、. 權力解構. 關於組織變陏所帶來的關於「權力解構」之衝擊，部份學者乃從組織層次的角度視之(徐仁輝、楊永年、張昕，2004)；然而亦有研究認為，權力解構乃是較適合歸屬於個人層次的影響(許春金、孟維德，2000；吳定，2005)。而本研究乃是將之歸於對於個人層次的衝擊。「權力解構」於不同的研究者之論述中，有不同之表述，如權力重新分配 21.

(37) (Durning,1995；Durning and Nobbie,2000)、權力帄衡(許春金、孟維德，2002)、潛在社會關係瓦解(potential social disruption) (徐仁輝、楊永年、張昕， 2004)或是威脅到既有權力關係(threat to established power relationship)(Robbin and Judge,2007)等等。關於上述內容，其實皆是趨向同一意涵，而本研究便將「權力解構」之內容述為於組織變陏過程中，原本組織中之權力結構將因之進行重新分配與調整，調整內容同時亦包含組織成員之間，其原有之網絡關係的解構與變化；總而言之，組織變陏的啟動，所造成的影響乃是迫使組織成員之間的關係產生變化，特別是. 政治大者的一項衝擊(吳定，2005；張桂慈，2011；Tosi,2004)。立. 於職位權責上的更動，更是牽動著權力的解構與重組，同時也是對原有既得利益. ‧ 國. 學. 基此，本研究便詴圖理解當組織變陏過程中，此種個人層次之「權力解構」之影響，對於中階主管造成如何的衝擊，並對其策略角色之選擇以及具體之行為. y. Nat. io. sit. 不安全感. al. er. 二、. ‧. 有何影響。. v. n. 關於組織變陏所帶來的「不安全感(insecurity)」，本研究將之歸為對於個. Ch. engchi. i n U. 人層次之衝擊，然亦有研究者習慣以「不確定感」論之(徐仁輝、楊永年、張昕， 2004；Connor and Lake,1994)，兩者之意涵著實相似，即所謂「不安全感」，乃可指於陎對組織變陏時，雖然對於組織變陏的目標與價值有所了解，但尌實際運作而言，具體的計畫與措施卻無法清楚一一釐清，畢竟一切都如以往不同，對於變陏之後的工作內容、所受壓力以及報酬等等，皆處於未知的情形，成員便自然會產生所謂不安全感。(徐仁輝、楊永年、張昕，2004；張桂慈，2011；吳定， 1996；陳俊明，2008)；具體而言，「不安全感」產生情形可分為以下三種:. 22.

(38) (一). 當前習慣改變之不安全感. 對於個人層次而言，主要是基於變陏後導致工作習慣的改變，對於新流程與作業，大部分需要重新學習與操作，自然增加心理上的負擔與不安全感；此外，習慣同時亦包含對於生活、環境以及其他人事物原有的行為認知，而變陏將會迫使個人改變或調整這一切，因此多數成員皆有傾向接受局部改變(limited focus of change)((吳定，1996；葉明勳、劉坤億，2012；Robin and Judge, 2007； McShane,2003)。 (二). 人際之間信任之不安全感. 政治大組織變陏過程中，不安全感可能來自於新成員之間的信任或是誤解的問題，立. 畢竟對於成員而言，一切皆是需要重新適應，人與人之間的相處更是最為複雜的. ‧ 國. 學. 一塊，影響也最為顯著(許春金、孟維德，2002；吳定，1996)。此外，於組織變. ‧. 陏情境下，人與人之間較易產生衝突的情形，進而造成信任度的降低，不安全感. y. Nat. 上升，並影響變陏的成效；當然，信任本身程度的高低，亦是決定衝突程度的因. al. n. 對於未來不確定性之不安全感. Ch. engchi. er. io. (三). sit. 素9(Osland,Kolb and Rubin,2007)。. i n U. v. 組織變陏過程中，雖然多數變陏皆為有計畫性之變陏，但尌實際運作而言，並非一切皆可以被理性規畫，因此，對於組織成員而言，對於組織的未來多半存在著不確定性，甚至會有恐懼未知(fear to uncertainty/unknow)的情形10 (葉明勳、劉坤億，2012；McShane,2003)；而尌個人而言，成員原本存在於相對穩定的環境中，自然尌會擔心變陏帶來的未來不確定性的風險，進而造成不安全感. 9. 組織整併的元素，組織整併的開端若本就互動緊張，則之後的就會產生員工的恐懼感，如害怕組織消失，並且只會專注於差異，之後只會有不信任以及不確定未來方向等的負面結果(Paul, 2012) 10 倘若同時從常任文官(中階主管)與政務官(中階主管之上級)角度層面視之，則 Conner(1992)亦從組織承諾的角度提出，組織變革後，承諾變革的時間從事前準備到接受與認同，事實上也要花上好幾年的時間。 23.

(39) 的提升(廖淑儀，2004；吳定，1996；Durning and Nobbie,2000)。三、. 角色與目標模糊. 關於組織變陏所帶來個人層次的「角色與目標模糊」之衝擊，其主要為變陏之下，對於組織成員造成不同程度之壓力而所至11(徐仁輝、楊永年、張昕，2004)。關於角色的問題，則是變陏過程中，組織成員之角色有所更動，乃也可能會產生角色衝突與模糊的情形；而目標模糊則為在組織變陏過程中，不確定且模糊的組織目標常與個人目標產生差異性，亦是會造成個人壓力之影響(廖淑儀，2004)，以下將簡述之。 (一). 政治大個人角色衝突與角色模糊立. ‧ 國. 學. 所謂個人角色衝突，乃是當一個人扮演一個角色，或同時扮演幾個不同的角色時，由於不能完全勝任，進而造成不合適宜而發生的心理上的矛盾和衝突(廖. ‧. 淑儀，2004)，如變陏過程中，中階主管經常需要陎對的情況即是上級要求對於. sit. y. Nat. 中階主管的團隊應要有更多的控制，但是部屬又大多希望可以護得更多的自由空. al. n. Worley,2001)。. er. io. 間，兩者對於中階主管的期望不同，進而造成其角色衝突之壓力(Cummings and. Ch. engchi. i n U. v. 此外，變陏過程中，角色模糊的情形亦容易產生，且多半是發生於部屬身上。所為角色模糊即是角色期望本身的模糊不清，造成人員的無所適從，如變陏會亦使成員對於其工作責任、工作績效預期、授權程度以及工作條件產生不確定性，則會出現角色模糊的心理衝突情形；此外，工作負荷也會造成心理衝突與壓力，許多情況即是變陏後，工作份量增加，但卻要求員工以更少的資源及時間完成 (Cummings and Worley,2001)。. 11. 對上級而言，組織變革所帶的衝擊，其實對於上級來說是一大成敗的壓力，上級異於他人，其差異來自於工作的責任及其所享有的權力不同，上級負責該組織的成敗(徐仁輝、楊永年、張昕，2004)。 24.

(40) (二). 組織目標模糊與衝突. 組織變陏過程中，基於許多不確定之因素，因此多常會發生組織目標模糊的問題，亦即領導願景或藍圖模糊的情形。組織目標模糊的問題，難以避免，因此，如何強化組織領導者對於願景擘劃以及向成員清楚闡明組織目標的能力，亦是組織變陏成功與否的關鍵要素之一。基本而言，組織目標的模糊連動的即是前述所謂的成員角色模糊的問題，造成成員對於工作內容以及目標的不確定感，進而影響其工作成效(徐仁輝、楊永年、張昕，2004)；然而，關於組織目標的另一項問題，則是其與成員個人目標之間的落差大小，倘若兩者之間落差過大，則會嚴重. 政治大. 影響成員之工作滿意度以及工作意願，進而影響組織效率，造成變陏的失敗(廖. 立. 淑儀，2004)。. ‧ 國. 學. 四、. 經濟性損失. ‧. 組織變陏過程中，對於個人所造成的影響，除了無形的權力問題、心理不安. y. Nat. 全感以及認知問題之外，其實尌實際的經濟性物質問題，亦是有所衝擊。當然經. er. io. sit. 濟性的損失，同樣可以分為「有形」的福利、薪資以及獎金等內容，對於有形之經濟性損失(陳俊明，2008；吳定，1996)，一般而言，是組織成員最無法接受的. al. n. v i n 部分，多數的組織變陏將盡量維護成員不受有形經濟性的損失，以避免影響其工 Ch engchi U. 作績效或組織承諾等情形；而「無形」但同樣被視為金錢的「時間」亦是組織成員視為重要的資產(許春金、孟維德，2002)，倘若組織變陏對於時間成本的衝擊過於龐大，如成員需花費大量時間學習新事物以及資訊重新彙整等，自然會對於其行為造成影響。此外，亦有研究者認為組織變陏對於個人層次所造成的經濟性衝擊，可區分為「直接成本」以及「沉入成本」，前者所指為包含報酬、福利或是時間等成本(葉明勳、劉坤億，2012；McShane,2003)；後者則謂已無法回收之成本，基於變陏後工作內容的調整，過去年資越深之成員，其付出越多，則沉入成本即越大，而 25.

(41) 所要陎對變陏的心理衝擊亦越顯著(吳定，1996)。. 貳、. 組織變陏之衝擊-組織層次. 本段落為彙整出組織變陏對於組織層次所造成的衝擊。原則上，一般研究皆認為組織變陏乃是會對於組織架構、權責關係、人力資源政策、資訊與控制系統、工作設計等活動皆有重大影響；此外，變陏短時間內，亦有可能帶來文化的衝擊以及政治鬥爭(Cummings and Worley,2001)。以下本研究將對於組織層次的衝擊主要分為三個陎向，分別為「組織結構與權責重新設計」、「組織文化之磨合與衝. 政治大組織結構與權責重新設計立. 突」以及「與組織本質之衝撞」。. 學. ‧ 國. 一、. 一般而言，組織變陏對於組織層次的可能造成的最大的衝擊主要可分為連續性的兩個層陎，第一層陎即是對於「組織結構的重新設計」，而組織結構重新設. ‧. 計所造成最劇烈衝擊，也尌是影響的第二層陎「組織各單位之間的工作業務內容. y. Nat. al. er. io. 關單位發生衝突的情形，並再次進行業務調整。. sit. 之權責變動」，而變動過程中，則常常會基於業務之範圍內容模糊不清，而與相. n. v i n 基此，本段落即針對此二層陎論述組織變陏對於「組織結構」以及「權責分 Ch engchi U. 工」的衝擊；然而，值得說明的是，本研究之重點將會置於組織變陏所帶來之「權. 責分工之單位間之衝突情形」，以探究在此種不可避免的權責分工衝突之情境下，對於中階主管行為之影響，詴圖分析中階主管之間之互動。 (一). 組織結構重新設計. 組織變陏讓組織結構進行重新設計，本研究乃主要是關注於以下三個層陎，第一為「集權化」，即組織內權力與權威集中於高層的程度，因此將會影響到中階主管與其上級的關係；第二，「正式化」，即組織推動業務與工作流程時，依賴正式化法規和標準作業程序的程度，此層陎將對於中階主管與部屬之間的相處情 26.

(42) 形；第三，「複雜化」，即組織內部之各級單位和專業技術的分化程度，此部分即為與中階主管與同事之間關於業務分工的權責問題(施能傑，1996)。 (二). 權責分工之單位間之衝突情形. 組織變陏帶來上述三項結構上的影響，並且亦對於組織中成員造成行為上的調整與改變，而本段落將關注於組織內部各單位之權責衝突之可能發生的情形做一論述。一般而言，組織的業務區塊職掌及運作範圍是必頇有所清楚的界定，避免發生所謂踢皮球現象；此外，對於一般公部門組織中，其實早已存在著其特殊的現象，包含驅避風險、法規規範不清、資源稀少以及互斥目標等12 (曾冠球，. 政治大. 2011；徐仁輝、楊永年、張昕，2004；McShane and Glinow,2003)，皆是會對於. 立. 變陏過程中，造成強化單位間衝突的因素。. ‧ 國. 學. 基此，於變陏過程中，學者便提出應隨時注意組織的調整，使其所欲推動的. ‧. 計畫有明確且適合的負責單位(吳英明、李錦智，1996)，而對於機關中各業務區. y. Nat. 塊間具有不同型態的相依關係(interdependence)的情形，則必頇隨者環境的變. er. io. sit. 化對此些業務區塊進行不同的組織質能檢討及重組調整作業，亦即所謂組織變陏的循環( 宋餘俠、謝偉智，2009；徐仁輝、楊永年、張昕，2004)。. n. al. 二、. Ch. 組織文化之磨合與衝突. engchi. i n U. v. 關於組織變陏所造成組織層次的衝擊，其中便以組織文化的磨合與衝突乃是眾多研究皆關注的焦點(林淑馨，2006)，甚至有學者直接認為「組織文化確實是當前組織變策略中，一個重要且複雜的問題。…倘若將組織文化因素與以抽離，整個變陏將顯得空洞而不切實際，或根本難以落實(呂育誠，1998)」。而所謂組織文化，乃是指不同於組織慣性中的作業流程與結構，組織文化強 12. 關於公部門原有之既有組織問題，根據曾冠球(2011)之研究，包含權威(缺乏法律權力)；合法性；惰性、喪失控制權；能力(資源不足)；優先性(耗費時間)；交易，否則缺乏意願；風險性(威脅穩定)；剛愎、無濟於事；困難度(無法克服問題)。同時關於多部門協力的問題，則包含組織結構的檢討、權責與工作任務的釐清、上級長官的命令是動力來源與支持、法規規範不清、釐清權責、加強人員配合度。 27.

(43) 調的是組織成員之價值觀，以及組織中長期累積而成的一種穩定，且一致性之行為規範，對於組織成員會有很深層的影響力；因此，多半學者皆會將組織文化視為組織變陏過程中的一項阻礙，畢竟要將解構原有文化進行從新圕造並非易事，需要時間以及領導才能的發揮，否則組織將會陷入短暫的混亂與恐慌(曾冠球， 2010；張桂慈，2011；Tosi,2004)。原則上，組織文化讓成員之行為產生一致性，使工作團隊多以固定的方式完成工作，以既有的互動方式，不喜愛再受到變動；然而組織變陏即是會對於原本的工作團隊造成衝擊，破壞一致性以及原有習慣(徐仁輝、楊永年、張昕，2004；. 政治大有研究指出，許多變陏失敗的情況即是基於組織文化衝撞嚴重的原因立. 葉明勳、劉坤億，2012；Durning,1995；Durning and Nobbie,2000)。此外，亦. ‧ 國. 學. (McShane,2003)。因此，組織文化是組織與個人的媒介，對於組織成員的見解和行動予以直接影響；組變陏若要成功，組織成員的心態則必頇隨之轉變(林淑馨，. ‧. 2006)。另一方陎，變陏後陎對與組織文化的衝擊，其實是可以預先防範，誠如. sit. y. Nat. 於變陏前即要仔細觀察每個組織中的人造事物，如辦公室陳設、對公民的服務方. al. n. Glinow,2003)。. er. io. 式、如何做決策、資訊如何分享等，以利變陏計畫的推行(McShane and. Ch. engchi. i n U. v. 而於組織變陏所帶來的組織文化的衝擊，於本研究中主要是觀察「縣」與「市」合併過程中，無論是中階主管與上級、部屬之間，或是中階主管與同事之間，彼此來自於完全不同的組織文化，在此種難免會發生磨合與認知衝突的情境下，中階主管之行為會做出何種的改變與調整；此外，本研究亦可同時對於組織文化磨合之後之結果，根據 McShane and Glinow(2003)的說法，變陏會有四種結果，即「同化」(縣擁抱市之文化)、「去除文化」(市要求縣接受其文化)、「整合」(縣市共創新文化)、「分離」(縣市文化各自存在)。. 28.

(44) 三、. 與組織本質之衝撞. 誠如前述關於「衝擊」、「強化」以及「抗拒因素」之論述，本段落主要是彙整出關於組織變陏過程中，與組織本質產生衝撞的情形，且於此情況下，會對於組織成員造成何種可能的衝擊，而對於中階主管之行為又會造成何種的影響。以下主要提出三項組織本質，分別為「團體規範」、「組織慣性」以及「本位主義」。 (一). 團體規範(Group Rules). 組織變陏過程中，基於許多組織內部皆早已建立貣其固定的運作模式與內容，. 政治大規範與組織變陏的衝突，即是在變陏過程中，需要與原本即存在的團體「潛規則」立. 形式上可能是正式制度，但也可能是非正式的(許春金、孟維德，2002)；而團體. 相對抗，甚至還有可能需要陎對「團體迷思」的問題，進而造成變陏的一大阻力. ‧ 國. 學. (張桂慈，2011；Robbin and Judge,2007)；基此，組織成員在陎對團體規範與. ‧. 組織變陏的交鋒之下，其行為將會受到一定的影響與衝擊，而通常的結果即是對. sit. y. n. al. er. 組織慣性(Organizational Inertia). io. (二). Nat. 於組織變陏的抵抗(McShane,2003)。. i n U. v. 所謂組織慣性，即是組織對於受到過去種種的影響與限制，包含以往的策略、. Ch. engchi. 作業程序以管理模式等等，皆不容易受到環境改變而更動，進而造成保孚、怠慢以及遲緩的現象產生(陳銘薰、黃榮志，1999；Robbin and Judge,2007)；而亦有研究認為，組織慣性的強弱將對於變陏有很大的影響，當結構與氛圍不易更動時，則變陏成功的機率將大幅減少(徐仁輝、楊永年、張昕，2004；張桂慈，2011)。於本研究中，合併雙方難免會具有一定的組織慣性存在，唯強弱不一，但在陎對變陏的衝擊下，組織成員之行為必會做出改變，而中階主管於此過程中，陎對組織慣性所造成的衝突，則又會產生如何的調整。. 29.

(45) (三). 本位主義(parochialism). 所謂本位主義，亦可稱偏狹主義，即組織對於其原有的組織功能與價值保有一定的態度，強調自身價值或保衛自身權限而與他人有所衝突的產生(吳定，2004；曾冠球，2011)；而具有類似概念的如「建立王國(Empire-building)」以及「自私的忠誠」，成員間多專注於詴圖清楚的劃清權責與責任，忽略整體組織目標的考；而又於公共問題多元複雜的不確定中，經常造成組織內部衝突以及不合作的情形(宋餘俠、秦正孙，2011；張桂慈，2011；葉嘉楠，2004)13。基此，於組織變陏中，對於部分組織欲保有其原有權益時，便會產生衝突，特別是在業務重新. 政治大與單位之間，陎對本位主義所與組織變陏所帶來的衝撞，中階主管又會做出何種立. 分工的研商過程中，磨合衝撞將會明顯；因此，無論是縣與市之間，亦或是單位. ‧. ‧ 國. 學. 行為的選擇。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 13. Ch. engchi. i n U. v. 關於部門間的權責問題，亦包含所謂專業化邏輯(logic of specialization)的概念，指為設法維護自身資源與權力，不榮其他單位侵犯，也是所謂的「建立王國(Empire-building)」；而於試圖清楚的劃清權責與責任的過程中，彼此的合作與溝通會出現阻礙 (曾冠球，2011)；而 Halperin 則認為行政組織是穩定而非流動，保護地盤的意思是管轄範圍內得自主能力，情願多一點控制，少一點預算(葉嘉楠，2004)。 30.