國立政治大學法人化可行性法制研究

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(1)國立政治大學校務發展研究計畫九十九年第 1 學期成果報告. 國立政治大學法人化可行性法制研究. 執行期間：100 年 3 月 1 日至 100 年 12 月 31 日計畫主持人：廖元豪共同主持人：劉定基計畫參與人員：林子琳. 1.

(2) 目錄摘要................................................................................................................................ 4 壹、研究動機緣起與目的............................................................................................ 6 貳、現行行政法人於我國之發展與現況.................................................................... 9 一、國立中正文化中心之設立過程.................................................................... 9 二、國立中正文化中心現行經營組織.............................................................. 10 叁、國立大學改革之需－附論：國立大學法人化之意涵與類型.......................... 11 一、前言.............................................................................................................. 12 （一）國立大學改革之需.................................................................................. 12 （二）國立大學法人化意涵與類型.................................................................. 14 （三）「國立大學自主治理試辦方案」............................................................ 17 二、試辦方案之授權依據及說明...................................................................... 19 （一）法律保留與大學自治.............................................................................. 19 （二）教育部權限之授予.................................................................................. 20 （三）大學權限之授予...................................................................................... 22 三、國立大學校長、校務會議、治理委員會與教育部間之關係.................. 28 （一）治理委員會委員產生方式及其職權...................................................... 28 （二）校長與校務會議之關係.......................................................................... 34 （三）校長與治理委員會之關係...................................................................... 42 （四）校務會議與治理委員會之關係............................................................ 46 （五）治理委員會與教育部之關係.................................................................. 53 四、國立大學自主化校內組織之分工與調整.................................................. 57 （一）相關法律規定應設置之大學組織.......................................................... 57 （二）大學本於自主組織權限自行設置之校內組織...................................... 62 五、國立大學自主化之人事、財務及會計制度.............................................. 66 （一）國立大學自主化之人事進用.................................................................. 66 （二）國立大學之會計、審計制度.................................................................. 76 六、國立大學自主化之評鑑制度...................................................................... 82 （一）評鑑內容及標準...................................................................................... 83 （二）評鑑組織及程序...................................................................................... 88 （三）評鑑誘因及配套...................................................................................... 92 七、治理委員會之設置程序及簽訂試辦契約之相關事項.............................. 95 （一）治理委員會之設置程序.......................................................................... 95 （二）簽訂試辦契約之相關事項...................................................................... 98 肆、國立大學法人化可行性之借鏡－以國立大學自主治理試辦方案為例........ 100 2.

(3) 一、國立大學自主治理試辦方案適法性評估................................................ 100 二、國立大學自主治理試辦方案法規衝擊評估............................................ 125 伍、本文結論與建議方向－國立政治大學「法人化可行性研究」.................... 149 一、釐清法人化之目的與侷限........................................................................ 149 二、正式法人化之要件—立法之必要............................................................ 154 三、適用「國立大學自主治理試辦方案」.................................................... 156 附件一：國立大學自主治理試辦方案（教育部）................................................ 158 附件二：教育部與國立○○大學自主試辦方案行政契約（草案） ....................... 174 附件三：國立成功大學自主治理試辦方案施行細則（草案）............................ 181 附錄(中文參考文獻) ................................................................................................. 187. 3.

(4) 摘要國立大學在目前的法制下，性質上屬於政府機關而並非享有獨立法律人格之法人。雖然大法官 380 號解釋賦予其大學自治之地位，但由於組織上並非法人，在人事、預算，以及行政監督上，依然受到行政官僚體系的侷限。為擺脫行政體系的牽制，以更自主之方式追求學術目標，遂有「法人化」之建議。國立大學法人化，需要透過立法創設個別之法人。要說服立法院，在政治上難度較高，且法人化之後是否即能賦予國立大學足夠之自主性，仍應視立法院之意願。而教育部在現行法制下所設計之「大學自主治理試辦方案」，合法性仍有爭議，且試辦成效如何，是否能達成「準法人化」之效果，仍待觀察。有鑑於此，國立政治大學是否宜爭取「法人化」，應視本校之「目標」，以及政治上可行性。至於是否採行自主治理試辦方案，則建議觀察其他學校試辦成果再做決定。. 關鍵字：法人化、國立大學法人化、國立大學自主化. 4.

(5) Abstract In accordance with existing law, national universities are in essence “government agencies”, rather than “corporations” with independent legal personality. Though the Grand Justices Interpretation No. 380 recognizes that universities enjoy “university self-government” status, their personnel, budget and accounting, and administrative supervision are still subject to rigorous bureaucratic control. The suggestion of “corporatization” is for national universities to get rid of bureaucratic intervention and therefore pursue academic freedom via freer method. To “corporatize” national universities, special legislation is needed to establish specific legal persons. Political feasibility would be a problem in convincing the Legislature. Whether corporatization could really give the very national university sufficient autonomy still depends upon the Legislature’s willingness. The Ministry of Education designs a “Pilot Program for the University Self-Government” without amending any statute, its legality is nonetheless still doubtful; and whether it may get the goal of “quasi-corporatization” remains to be seen. Thus, whether NCCU is adequate to call for “corporatization” must count on our “goal” and political feasibility. As for whether to adopt the Pilot Program, I suggest to observe and assess other experimenter universities’ performance first.. 5.

(6) 壹、研究動機緣起與目的自我國整體的行政組織再造上，依「國立中正文化中心設置絛例」第 2 條將原屬教育部下屬機關之國立中正文化中心明定為行政法人，此為我國首見且係僅見之行政機關法人化立法例。個別審視國家教育行政領域方面，教育是國家給付行政之一環，大學提供人民高等教育及發展學術研究，不僅可提升整體國民之文化素養，更有助於提升國家文化及科技之進步。易言之，大學教育為國家各方面進多的原動力之一；又良好的學術環境取決於大學治理之良窳。自大法官釋字第 380 號解釋以降，已承認學術自由與大學自治均屬於制度性保障之一種。繼而，近年來大學自主治理問題廣受討論，其中公立大學公法人化議題為學界與實務持續對話之焦點。自民國 75 年起，「公立大學法人化」即已有初步之提出，行政院教育改革審議委員會於民國 76 年所提出之「教育改革總諮議報告書」，對於提升高等教育品質方面，除賦于大學人事與經費較高的彈性及自主權外。在公立大學之組織地位上，亦有主張公立大學應法人化方向規劃，並釐清大學與教育部之互動為外部監督關係。惟為當時之教育部所反對。 6.

(7) 一般學術上有認為，公立大學功能法人化，使公立大學得自國家教育行政科層體制獨立出來，與國家取得適當的安全距離，較能確保大學之自治。大學自治之治理問題可以簡略劃分為「外部問題」與「內部問題」。其中，外部問題產生之面向在大學與教育部(如最低適法及專業監督、有限的外部協助等問題上)、大學與社會(如監督及外部協助缺漏致使過度社會干預)、大學與其他政府機構(如附屬行政機關定位及相關行政之法規監督)以及大學與人事主計機構(如人事指派與法規適用等問題)；而內部問題上則在決策過程中，長久以來受到教師兼任主管問題(利益衝突、研究教學負擔、任期及流動率)、校長面臨單人決策困境與校長對經營團隊之規劃空間大幅減損等問題。因此，對於大學法人化所著眼者，乃使取得法人資格之公立大學人事及財務，從傳統官僚層級管制獲得鬆綁，並由該大學自行依其特殊性建構一套具有彈性、自主之制度，以提升該大學之國際競爭力。大學可脫離與國家最高教育機關間之部屬機關地位，獲得法律上獨立之人格地位，可更廣泛享有人事、立法、財政.、組織計畫自主權，及有助於大學自治之推動。從而，國家機關對於大學造成之權利侵害，如不當之大學評鑑造成大學名譽受損，大學即可透 7.

(8) 過訴願、行政訴訟等制度對國家之違法或不當行為提起救濟暨合併提起損害賠償，或依國家賠償法提起賠償請求。其次，屬於大學自治立法權事項所訂定之章則，國家祗得為適法性審查，大學對於國家之違法監督行為亦可本於獨立人格地位提起救濟。當然，本文並未全然採取公立大學法人化即當然得以解決目前大學治理上的種種問題之立場，亦未相信公立大學法人化即必然得以提升大學之國際競爭力之觀點。然而，改革係進步之契機之一，本計劃目的在對於公立大學法人化制度之優劣與運作作通盤之審視與研究，並參考各國之立法模式在我國現有之制度下進行比較，希冀得對於學術自由及大學自治之認識，釐清大學組織、人事任用、財務管理，經營管理，校園管理、對學生之監督等事項與國家權力或教育高權間法律關係，並期使對高等教育在學術自由保障與促進及大學地位提升與運作上的活化能有些許之助益。. 8.

(9) 貳、現行行政法人於我國之發展與現況 1 目前我國之行政法人可以國立中正文化中心為代表，其於 2004 年 3 月正式改制為行政法人，亦為我國行政法人之首例，以下即以其為代表探討其設立過程、現行改革等問題：一、國立中正文化中心之設立過程國立中正文化中心於 1985 年 2 月 1 日先行成立「國家戲劇院及音樂廳營運管理籌備處」，並正式營運。1992 年 10 月始由行政院核定「國立中正文化中心暫行組織規程」，1992 年 12 月 20 日經教育部發佈後，正式成立「國立中正文化中心」，原有籌備處亦同時裁撤，成為隸屬教育部之社教機關。從施工到完成期間，台灣也起步從農商社會轉型為工商社會，政治從高度戒嚴走向民主開放。本中心的落成，不但宣告了藝文新時代的到來，也開啟了台灣表演藝術的國際化大道，成為國內藝文發展史上的重要里程碑。 2002 年 8 月，教育部通過行政法人設置條例草案，以本中心為全國行政法人制度首例，並將設置條例送立法院審議。2004 年 1 月 9 日審議通過，同年 3 月 1 日正式改制，成 1. 參考自：國立中正文化中心網站（網址： http://www.ntch.edu.tw/about/show?categoryName=introduction） 9.

(10) 為中華民國第一個施行行政法人的機構。讓本中心以更具效率與彈性的方式營運，服務觀聽眾及各表演團體，提升國際競爭力。二、國立中正文化中心現行經營組織兩廳院業於 2004 年 3 月 1 日脫離原來的公務體系行政機關組織型態，改制為行政法人，改制後的兩廳院仍維持原來「國立中正文化中心」之名稱。在行政法人組織型態下，本中心設董事長一人，由行政院院長就董事中遴選一人聘任之，綜理董事會業務。除董事長外，另有董事十四人、監察人三人，由監督機關(教育部) 報請行政院院長聘任之。董事會負責兩廳院工作方針核定、營運計劃與營運目標審議、經費籌募、年度預算核定與決算審議、自有不動產處分或其設定負擔審議、重要規章審議或核定，以及藝術總監任免等事項。此外，本中心置藝術總監一人，由董事長提請董事會通過後任免之，受董事會之督導，對內綜理兩廳院的業務，對外則代表本中心。藝術總監的職掌，係負責本中心年度計劃核定、年度預算擬訂與決算報告提出、所屬人員任免、業務執行與監督，以及其他業務計畫核定等事項。 10.

(11) 2005 年 8 月 1 日，原國家音樂廳交響樂團納併成為本中心附設樂團，正名為「國家交響樂團」，為本中心第一支附設演藝團隊。 ◎國立中正文化中心組織圖：. 叁、國立大學改革之需－附論：國立大學法人化之意涵與類型 11.

(12) 一、前言（一）國立大學改革之需我國國立大學向來採「政府治理」模式，但大學法第 1 條第 2 項規定大學應受學術自由之保障，並「在法律規定範圍內，享有自治權」，可謂亦有一定之自治主體地位 2。國家經由大學法建立大學相關事務之制度（雖然項目與密度在減少當中），此外亦建立「校務會議—校長」之分權模式（但有權責不明、校務會議成員過多、校務會議究竟有無最終議決權等問題），另外則是大學預算、會計、審計、人事等法領域仍然受到綿密之法令制約（儘管「校務基金」制度已提供一定靈活空間）。大學法實際運作結果，以國立大學為例，造成大學內部治理上係由學者主導 3，但學者多有「搭便車」心態而鮮少認真參與，校務會議監督力量逐趨下降，乃形成校長及其任 2. 關於國立大學之自治，在我國憲法本文與增修條文並無明文規定，而是經由司法院大法官以講. 學自由與學生受教權等基本人權客觀秩序功能中之「制度性保障功能」加以建立。舉凡教學、學習、學生選擇科系與課程等自由，均屬大學自治項目；大學於此等範疇，就其內部組織亦應享有相當程度之自主組織權（見司法院大法官釋字第 450 號解釋）；參照李惠宗『憲法要義』（2009 年）96、98 頁。大法官進一步於釋字第 563、626、684 號指出，就大學自治事項，立法者應降低規範密度，相關解釋參照黃錦堂、張文哲「大學自治與兩種法律保留原則——釋字第 563、626 與 684 號解釋評析」法令月刊 62 卷 6 期（2011 年）13-30 頁。 3. 參照董保城「從『學者共和國』到『學術企業體』之兩難——論新版大學法草案」月旦法學雜誌 106 期（2004 年）188-208 頁；邱惠美「日本獨立行政法人制度初探——兼論日本國立大學法人化問題（上）、（下）」政大法學評論 90 期（2005 年）171 頁以下、91 期（2005 年）247 頁以下。 12.

(13) 命各主管與職員總攬之結果。在全球化競爭及國家財政資源日趨困窘或難以擴張下，傳統之國立大學一律平等（約指單純取向學生人數/系所數量等決定資源配置），以及受到人事、預算、會計、審計等法令嚴格限制，對於大學特定形象之建立與競爭優勢部門之創設（或維持），難有成效。另一方面，國家（教育部）對於國立大學調控力正逐漸下降中，第一、因為大學本身規模龐大，大學事務亦具有相當專業性與複雜性，外力管制困難；第二、大學有高度專業自主性，尤其前段班國立大學多有高知名學者（學系、學院），甚且亦有相當內部自信與外部聲望，教育部「遠在天邊」而難為充分監督；第三、教育部所掌補助款數額亦日漸下降或至少難以成長，調控力亦隨降低；第四、教育部治理專業與道德威信亦隨著世俗選舉之不斷推演以及後現代性之開展，加以傳播媒體之隨時報導與爆料，其政治權威不斷被看穿與挑戰。總而言之，國立大學之外部規制（或所謂「他律」）之權威與手段正萎縮中，而大學內部治理結構又難以有效擔保全球化競爭下之策略性與績效性，改革方案乃不斷被提出。. 13.

(14) （二）國立大學法人化意涵與類型學界（參與討論者仍屬有限）、教育部及部分報章媒體所稱國立大學法人化，因參考國別不同，而有一定差異。精確言之，得區分為以下三種理念型，並得有中間類型： 1. 日本國立大學法人化模式日本國立大學具有法人人格，其特色如下：（1）文部科學省必須移轉財產；（2）文部科學省得對其進行績效管理與評鑑；（3）大學機關間之權限劃分改為向校長集中；（4）大學設「經營協議會」作為諮詢機制，半數委員係由校外產生，並於一定範圍享有監督權；（5）大學設「教育研究評議會」，評議員均由校內產生，旨在針對教育研究事項提供諮詢；（6）改進校長任命程序；（7）校內教職員不再有公務員身分，改以勞動契約進用；（8）經由資訊揭露與評鑑取代文部科學省之法令與個案監督。 2. 德國國立大學行政法人模式德國國立大學已具有公法上社團法人地位，亦為一種國家機構（Öffentliche Einrichtung），享有自主事項及依民主 14.

(15) 體制產生校長與校務會議。此等機制因教授治校之低度參與（其中不無出於搭便車之因素）而使得實際運作結果為校長或校務會議獨大（設若校務會議成員有出於派系考量或議題動員考量而有高、強度參與時）；各大學經費分派大致相同（取決於學生人數及向來之系所配置），欠缺與外部社會互動，於全球激烈競爭下亦難達成績效。德國式「行政法人化」改革，是我國學者（例如黃錦堂）為向國人說明而使用此一稱呼，嚴格言之，其並無新成立一個法人，該機關（機構）仍然維持原先地位與組織方式，但該機關與母體間之關係，由傳統科層式體制改變為經由績效管理與評鑑，亦即母體經由一定程序而確立該分立而出機關（機構）之績效目標，並授權該機關業務決行、人事、組織、預算動支等方面之自主決定權，亦即以自我負責方式，完成有關施政措施，最後則是實施年度評鑑。此外，每隔一段期間或有客觀上確實需要時，該分立而出機關（機構）之負責人（主管），即須適度提供有關資訊給予母體之機關首長，俾令後者能有宏觀整體調控能力。. 15.

(16) 德國國立大學之「行政法人化」改革，係進行績效管理之要素，具有如下數項特色：（1）學校決策權集中於校長，校務會議僅對特定重要事項享有議決權；（2）引進校外成員參與，但仍以校內成員佔多數席次之「大學諮詢監督委員會」（Hochschulrat），提供大學策略行動之諮詢，以及在少數策略事項上有一定之參與決定權；（3）引進總額預算制，即將預算科目儘量加以整併，避免過於細瑣而難以有效動支之弊端；（4）大學會計改採商業會計模式；（5）主管機關經由與大學簽訂績效管理協議，列出大學應追求之目標與指標，並進行每年度評鑑，評鑑結果對於邦教育部經費撥補及對該個別大學或整體政策掌握，具有一定關聯性；（6）大學教師仍維持原先公務人員模式，從而與日本法不同，但為激勵大學教師之創造績效，乃在本俸、加給及獎金上，引進調控機制；（7）為促成大學於前揭構造下之自主治理，聯邦主管機關必須降低大學法之規範密度，即使其授權各邦制定，各邦亦應酌留大學自主空間；（8）德國在此模式下仍然限制國立大學之自主決定學費，此乃因實際政治上及大學傳統上之庶民大學（不收取學費）之理念所致。. 16.

(17) 綜上，德國國立大學行政法人化改革後，決策主體仍為校務會議與校長，且權力向校長集中，最多僅為引進「大學諮詢監督委員會」及績效管理而已。 3. 美國州立大學基金會模式相對於德國晚近於若干國立大學引進「行政法人模式」之改革，美國州立大學向來所採用者，則為「基金會（財團法人）型態」。其特徵在於：（1）由州政府設立董事會作為州立大學之所有權主體與經營主體，董事會對大學策略行動享有決定權（其中包含任免校長）；（2）校長對董事會負責；（3）董事會權限須逐一列舉，成員由州長提名，且須經州參議院同意；（4）大學校務會議僅為民間社團性質，非該州立大學組織法明定之大學機關（機構），其僅得對校務建議或聽取意見而已，非屬法律意義下之「權利」，且其所為決議不得違背董事會決定。（三）「國立大學自主治理試辦方案」教育部於所擬「國立大學自主治理試辦方案」（以下簡稱「試辦方案」）草案指出，相較於「政府治理」模式，日、韓、新加坡及香港已改採一如美國高等教育之「多元治理」. 17.

(18) 模式。申言之，大學有關重大之經營專業或公共議題，交由具校外參與者之董事會決定，以新加坡大學、香港大學、加州大學與我國成功大學比較，彼等國家之非政府代表於董事會均佔有 60%以上席次，其成員主要來自學校或政府選派之產業、社會、校友或國際學界代表。以新加坡大學為例，學校董事包含金融業、媒體業及國際組織人士等；加州大學則包括法學界、醫學界、非營利教育組織及出版業，此等董事不僅補強政府單獨治理模式於學術或產業之專業不足缺漏，亦有助大學校務發展得以與社會、企業及國際脈動結合。本試辦方案進一步指出，目的在於解決我國「政府治理」模式之不足，並參考前述外國作法，在試辦階段擬於學校設置「大學自主治理委員會」（以下簡稱「治理委員會」），由教職員代表、教育部代表、社會及相關產業代表、校友代表組成，使自主治理作為更符合大學學術專業屬性之手段，該委員會即為促進國立大學對外呈現績效之機制，亦得減輕教育部之監督責任。綜上，前揭教育部試辦方案試圖引進美國州立大學之基金會型治理模式；惟於治理委員會成員之選任上，卻又維持大學內部與外部共同參與之模式，從而仍不無大學內部自我 18.

(19) 治理之意涵，而與典型之美國式基金會型大學有別。基於此一意義，可謂我國新創之一種理念型。二、試辦方案之授權依據及說明（一）法律保留與大學自治試辦方案擬於不修正現行大學法制之前提下，設立治理委員會，由教育部與試辦大學，依本方案（行政計畫）、部定之行政規則，以及教育部與試辦大學所簽訂之行政契約，授權治理委員會行使部分原由教育部及大學行使之權限。此等規劃，於現行法之下，是否可行，其適法性有無疑義，仍值探討。首先，試辦方案主要涉及大學之組織與決策結構。一方面，依據釋字第 450 號解釋，組織與決策結構，應屬大學自治範疇，是以大學本應有相當寬廣空間，於不牴觸法律前提下，得自行以組織規程或其他方式決定。另一方面，現行大學法仍有部分規定，就大學之決策組織及程序予以明文規範，除非此類規範已直接、明顯侵害大學教學、研究、學生學習之憲法自治權，否則試辦方案亦不得牴觸大學法既有規定。有鑑於此，試辦方案或許毋須適用法律保留原則，以尋求大學法等相關授權；但原則上仍應適用法律優位原則，不 19.

(20) 可牴觸現行法律。然而，在「是否牴觸法律」解釋上，或許大學自治應為重要之參考基準，儘量給予大學與教育部有相互合作及自主發展之空間。（二）教育部權限之授予教育部對大學之管理權限，是否（及於何種程度內）得經由行政計畫、行政規則及行政契約之授權，委由治理委員會行使？此一爭議，端視治理委員會擬行使何種教育部之法定權限而定。於「管轄法定」與「管轄恆定」原則下，如大學法與其他法律明文規定教育部擁有特定權限，甚至具體限定其行政行為形式，則教育部於形式上，仍應保留最終決定權。以治理委員會擬行使之教育部權限而言，其中「學雜費審議權」與「大學招生審議權」二者，大學法之授權方式較為寬泛 4，故應毋須透過立法程序，僅須經由行政規則，修正教育部行使權限之方式，委任治理委員會為個案決定即可。而教育部對於大學之「評鑑」，依大學法第 5 條第 2 項規定， 4. 大學法第 35 條第 1 項規定：「大學向學生收取費用之項目、用途及數額，不得逾教育部之規定」。法律文義僅曰應依「教育部之規定」，故教育部以何種方式，授權何種組織訂定規範，應有相當空間。大學法第 12 條規定：「大學之學生人數規模應與大學之資源條件相符，其標準由教育部定之；並得作為各大學規劃增設及調整院、系、所、學程與招生名額之審酌依據」。亦僅規定由教育部訂定一般性之標準，並未明確要求由教育部個別核定。因此具體決定權，仍得交由各校依教育部之標準，個別決定之。 20.

(21) 可知教育部得自行組成評鑑委員會，亦得另行委託外部團體或機構進行評鑑。因此，教育部應得以行政規則或行政契約，授權治理委員會對大學進行評鑑 5。但如法規明定應經教育部「核定」，則教育部是否、如何轉授權予治理委員會決定，則較有疑義。如大學法施行細則第 11 條明文規定：「大學依本法第 12 條增設及調整院、系、所、對外招生之學位學程與招生名額，應報本部核定」。因此，調整院系所，乃至學位學程與招生名額，均應由教育部「核定」。其解決方法有二：第一、修正大學法施行細則第 11 條規定，使試辦大學得免除送請核定之義務；或一般性變更事必躬親之核定方式。如此，得以行政規則或行政契約，將試辦大學之相關事項，逕行授權予治理委員會。第二、於形式上，教育部仍保留最終核定權，但藉由本方案（行政計畫）、行政規則，以及教育部與試辦大學締結之行政契約，明定教育部對於試辦大學經由治理委員會所為院系所增設、調整等決定，原則上均予核定，其實質上將與備查相近。至於大學校長之聘任，鑑於大學法第 9 條第 1 項明定公 5. 至於「評鑑」之性質是否應屬「外控」而不宜由治理委員會（或其內部再授權之委員會）為之？一方面此似僅屬「妥當性」問題而非「合法性」爭議；另一方面，治理委員會，於性質上類似外部與內部之綜合體，或所謂「介面」，亦有外控之意味。 21.

(22) 立大學經公開徵求程序遴選出校長後，「由教育部或各該所屬地方政府聘任之」。形式上仍應由教育部作為聘任機關，但教育部自得對於試辦大學之治理委員會所遴選之校長人選，在不牴觸法律且符合本方案與相關行政規則之前提下，以行政契約方式承諾聘任。（三）大學權限之授予至於治理委員會與大學間之關係，主要涉及：（1）與校務會議之權限分工；（2）與校務會議以下各類委員會之權限分工。茲分述如下：依現行大學法規定，校務會議為大學重要之決策組織，亦是體現校園民主之機制設計。大學法第 15 條規定「大學設校務會議，議決校務重大事項」，第 16 條則明定校務會議審議校務發展計畫及預算等 7 個事項，以及第 9 條第 2 項推選學校代表參與校長遴選委員會之權限。此等權限可否、或在何種程度內，得在不修正大學法之前提下，委由治理委員會行使？首應探究者，大學法第 16 條所稱「審議」之意涵為何。如「審議權」得與「議決權」分離，則校務會議之審議僅屬諮詢性質，而將實質決定（議決）權交由治理委員會行使， 22.

(23) 並無問題。反之，如「審議」與「議決」無法區分，則其轉委任即須更堅強之法理依據。綜觀我國目前法律中，關於「審議」之用語，幾乎均代表「實質議決」之權限。諸如： 1. 公民投票法中之「公民投票審議委員會」，對於公投事項有實質審核權限 6，行政院公民投票審議委員會審議規則亦明文規定審議委員會之表決程序。 2. 教師法中明文規定之「教師評審委員會」，其「審議」亦有實質議決效力 7。而大學法本身亦於第 20 條明定「大學教師之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之認定等事項，應經教師評審委員會審議」。而教評會之「審議」，依據實務以及釋字第 462 號解釋，絕非單純「諮詢」功能。既然如此，同一個法律中，有關「校務會議」之「審議」，似難以做其他解釋。 3. 依訴願法設置之「訴願審議委員會」，其審議權與決議權分別規定於同法第 53、54 條，顯見兩者不得分 6. 公民投票法第 14 條第 3 項規定：「公民投票案經前項審議委員會認定不合規定者，主管機關應予駁回……」。 7 教師法第 14 條第 2 項規定：「教師有前項第 6 款或第 8 款規定情事之一者，應經教師評審委員會委員三分之二以上出席及出席委員過半數之審議通過」。 23.

(24) 離，應合併行使之。 4. 有關立法院對法案、預算之議決權，現行法亦多以「審議」用語為之。如立法院職權行使法第 8、13、14、 67、68 等條，預算法第 22 條 8、第 41 條等規定。憲法增修條文第 5 條第 6 項，司法院概算由立法院「審議」之規定，亦同。 5. 公務員懲戒委員會之審議權，依公務員懲戒法第 4、7、 8、18、19、21、22、27 等條 9規定，亦屬實質議決權，甚至實乃「審判權」之意。 6. 公共電視法有關董事會之「審議」權，亦為實質之審核與議決權，並非單純諮詢 10。 7. 行政法人法有關董事會或理事會對於年度計畫、發展目標、預算等事項之「審議」權，亦屬實質之審查與議決 11。 8. 預算法第 22 條第 2 項規定：「立法院審議刪除或刪減之預算項目及金額，不得動支預備金。但法定經費或經立法院同意者，不在此限」。 9 公務員懲戒法第 27 條規定：「公務員懲戒委員會審議案件，應以委員依法任用總額過半數之出席及出席委員過半數之同意議決之（第 1 項）。出席委員之意見分三說以上，不能得過半數之同意時，應將各說排列，由最不利於被付懲戒人之意見順次算入次不利於被付懲戒人之意見，至人數達過半數為止（第 2 項）」。 10 公共電視法第 30 條第 2 項規定：「公視基金會之年度計畫及收支預算，由總經理編製後，報請董事會審議」。 11 行政法人法第 10 條規定：「董（理）事會職權如下：一、發展目標及計畫之審議。二、年度營運（業務）計畫之審議。三、年度預算及決算之審議。四、規章之審議。五、自有不動產處分或其設定負擔之審議。六、其他重大事項之審議」。 24.

(25) 綜上可知，大學法有關校務會議之「審議」權限，在我國法制之解釋，應包含實質之「審查」與「議決」。此種權限，既由法律所明定，則權限之移轉應特別謹慎。我國行政程序法第 15 條、第 16 條，亦對權限之委任、委託及委外，有「依法規」與其他程序上之要求。尤其釋字第 524 號解釋，原則禁止法規命令之「轉委任」。此雖與本法之「審議權」有間，但基本原理仍可相通。校務會議之審議權如何在欠缺法律明文依據之前提下「轉委任」，而能免於違法之指摘，仍待深究。或可藉由以下兩種途徑解套：第一、校務會議以「快速審議」程序，審議治理委員會之提案。第二、以大學自治之法理正當化內部之概括授權。以下分述之： 1. 校務會議「快速審議」程序此係仿效美國與其他國家之國會，對於「踐行條約之立法」（implementing legislation）之快速立法程序 12。亦即：國會對於此類法案，應於一定期間內審議完畢，且僅能為「可否」決議而不能（如一般法案般）修改內容。甚至連討論時間，均嚴格限縮。設如大學法明定校務會議之審議權不能移轉，則最終議. 12. 19 U.S.C. §§ 2191-2194. 25.

(26) 決權不得已仍應保留予校務會議。但同時治理委員會既經授權審議重要校務事項，其組成又有高度、多元之代表性，則回到校務會議重開討論程序，並無實益。準此，爰建議由大學之組織規程規定，由校務會議授權就大學法第 16 條審議事項，授權治理委員會審查、議決後，提案至校務會議審議。並明定校務會議審議治理委員會之提案，應採簡易程序，諸如：包裹表決、可否同意、不經討論（或限時討論）等。如此同時可滿足「校務會議審議」與「治理委員會實質決定」之需求。 2. 以大學自治之法理正當化內部之概括授權另一個可能，是從「大學自治」賦予大學內部自主權之精神，導出「大學得以組織規程規定，由校務會議委任『治理委員會』審議相關事項」。一般對行政機關或組織之權限或管轄，採取較嚴格之「法定原則」，不允許權限之任意移轉，此亦為行政程序法要求權限移轉應「依法規」，前揭釋字 524 號對「轉委任」之謹慎態度亦係採此一立場 13。但大學之內部自主，亦為憲法講學自由之要求，釋字第 380、450、563、684 等號解釋 13. 釋字第 524 號解釋指出：「倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章」。雖其係以「法規命令之轉委任」作為討論標的，但同樣態度應適用於行政處分或其他權限之移轉。 26.

(27) 均明揭大學自治之意旨，釋字 450 號甚至將大學法過於侵害大學核心事項之「組織規定」宣告違憲。在「組織自主」之原則下，大學法針對大學內部之組織、程序予以詳盡規範之規定，即便未至違憲，亦屬例外，不宜為過於嚴苛之解釋；尤其大學內部權限之變動，並未影響外部人民之權益，而應儘量容許大學有調整之空間。加以在全球化變動快速之時代，組織內部調整程序之彈性化，早已成為學理與實務之共識。憲法增修條文第 3 條第 3 項、第 4 項即已授權法律，對機關組織調整程序為更彈性處理。中央行政機關組織基準法更全面將機關「內部單位之分工職掌」，交由「處務規程」或「辦事細則」為之 14。做為「機構」且享有憲法位階自治權限之國立大學，如被解釋成「不得自行調整內部組織」，實非妥適。此外，若此等「轉委任」僅適用於「試辦」範圍，而在法律保留領域，「試辦計畫」（pilot program）鑑於其高度政策、技術性，在法律保留之「密度」上，本應有更大之空間（參照釋字 443 解釋理由書）。準此，建議由試辦大學之組織規程規定，校務會議得經決議將其特定審議權限授予治理 14. 中央行政機關組織基準法第 8 條第 1 項規定：「機關組織以法律制定者，其內部單位之分工職掌，以處務規程定之；機關組織以命令定之者，其內部單位之分工職掌，以辦事細則定之」。 27.

(28) 委員會行使，且校務會議之授權目的、內容、範圍（時間）應具體明列於決議之中。於此架構下，再由試辦大學與教育部以行政契約訂定治理委員會被授權之事項（如校務發展計畫、預算、組織規程、學院、學系之設立變更、教學評鑑辦法等），則應完全符合依法行政原理之要求。惟如欲使試辦計畫下之大學自主治理機制，能有更明確之法源依據，又能有較大幅度改制之可能，仍建議推動修法，於大學法中增加一「試辦條款」（pilot provision），明文規定教育部得就大學之內部組織與程序，與特定公立大學締結行政契約試辦自主治理機制，此類制度在國外之立法中相當常見 15。既可給予學校、政府更寬廣之試辦空間，又有更明確之法源依據。三、國立大學校長、校務會議、治理委員會與教育部間之關係（一）治理委員會委員產生方式及其職權 1. 委員產生方式委員產生方式，廣義而言，包括席次多寡、提名與同意之權限分配，另外亦須一併討論應否由主管機關行使最終同 15. E.g. Cal Grant Alternative Delivery System Pilot Program （CAL. EDUC. CODE §§ 69450-69460）; the Single Gender Academies Pilot Program Act of 1996 （CAL. EDUC. CODE §§ 58520-58524）; the Bill Bradley Human Relations Pilot Project （CAL. EDUC. CODE §§ 280-283） 28.

(29) 意權。（1）人數多寡治理委員會之組成人數不宜過多，蓋有議程冗長、權責不明之缺點，相對亦容易產生派系與紛爭。但反面言之，若為強調大學自主治理成員之利害關係人與主要社會各界之代表性，且在制度試辦之際為求漸進改革與周延，成員人數尚非不可稍微增加。依教育部所定試辦方案之規定為 15 至 19 席，較能涵蓋多方代表，從漸進改革角度以觀，非無可取。（2）委員選任如前所述，如採行政法人型之公立大學改革，則仍維持校內人士居多數而主導治理委員會；反之，如採基金會型大學，則多為外治之模式，董事大都來自學校外部。教育部試辦方案中之主要席次人選，由校務會議最終決定，不無傾向由校務會議主導委員人選之意涵。亦即，大學內部成員（如教師、研究人員、職員、工友及學生）佔過半席次，其中：教職員代表 3 人（係由校務會議自行決定）；教師組織代表 1 人（由教師會選任）；學生會長 1 人（因特定職務而當然成為委員）；校友代表 3 至 5 人（由校長提名， 29.

(30) 經校務會議同意而出任）；企業及社會公正人士 5 至 7 人（同上）；教育部所指派者，僅有 2 人。換言之，在總共 15 至 19 席之委員當中，由教育部指派者僅有 2 席，其餘均出自大學，其中「校友代表」與「企業及社會公正人士」固然係由校長提名（而校長係由治理委員會任命，在此程度可謂係由治理委員會實質掌控），但校務會議擁有最終同意權，而校務會議係由教師、研究人員、職員、工友及學生等依一定比例組成，為校內勢力所在，而教育部之試辦方案並無提及校務會議不同意時雙方之妥協機制，校務會議從而享有最終決定權。（3）民主正當性由校長提名、校務會議同意或校務會議自行決定之模式，是否符合治理委員（會）之重大權責應符合民主正當性之控制要求，仍值探究。蓋治理委員會享有大學之策略行動最終或前置程序（指須經校務會議同意者）之決定權，則其必須有民主正當性基礎。教育部所擬試辦方案將主管機關掌控席次調降為 2 席，使該組織為「政府以外勢力」所控制，不無欠缺民主正當性之虞。此外，由於治理委員會行使重大權責，影響大學發展深遠，其組織架構、成員任命、解職、利益迴 30.

(31) 避等似均有法律保留原則之適用，其權責亦宜於法律中明定。但因試辦方案畢竟屬於試辦性質，目前僅有二所大學（國立成功大學與國立金門大學）作為對象，其並未修正大學法任何條文，且該二所大學係經由與教育部簽訂行政契約方式，而自願採行如上治理架構（行政契約須由校內所有教師、研究人員、職員、工友及學生之同意為前提，或至少須經校務會議之同意），或得降低、免除違法性之疑慮 16。（4）主任委員產生方式治理委員會之主任委員，應如何產生，上開試辦方案並無明文規定。理念上，於此得有「委員互選」及「官方指定」兩種模式 17。此二種模式各有其優缺點，委員互選具有民主性以及貫徹委員間平等參與治理之優點，但容易權責不分，以及因為選舉而導致之派系化；反之，官方指定之人選較能與教育部配合，快速有效執行行政事務。由於試辦方案屬於試辦性質，並從漸進改革以觀，委員互選產生主任委員似乎是較理想模式。而試辦方案所規定委員產生方式（校務會議有人事決定權）與席次比例（教育部 16. 最妥善方法，係修正大學法而引進試辦條款，將試辦目的、內容及範圍加以規定，並授權教育部訂頒有關法規命令。 17 若由委員互選產生前一、二名然後交由教育部長圈選，則此模式亦近乎官方指定。 31.

(32) 僅有 2 席），可謂已經排除教育部對人選之最終決定權。 2. 治理委員會職權教育部所擬試辦方案係採基金會型大學之模式，治理委員會對於大學策略性事項有單方、最終之決定權，另並包括對校長人選之任免。應注意者為，治理委員會主要任務在於決定策略性事項，而非細瑣之日常校務（包括個案與通案）之執行，後者係由治理委員會所遴選之校長負責。經由德國法之比較得知，德國公法上社團法人化之大學，其理事會對於大學校務基金之原則性事項享有決定權，並監督校務內閣之運作。詳細權限如下：（1）任命以及解任校務內閣之成員；（2）對於土地或借貸有關事項之決定；（3）對大學經營計畫之同意；（4）接受（與審議）校務內閣所提報告；（5）確認年度決算，及因此豁免校務內閣之預算執行責任；（6）對以大學校務基金設立或投資企業之事項，行使同意權；（7）對大學行使合法性監督；（8）對大學校務基金章程之制定、變更及廢止之決議。此等事項雖與教育部試辦方案內容未盡相符，惟兩者皆屬校務重大事項，固不待言。教育部試辦方案之內容，亦與美國州立大學董事會權限相近，得以與北伊利諾州立大學之比較觀察，該校董事會之 32.

(33) 權限與責任（Powers and Duties）主要有如下數項： (1) 制定有關規定，以統轄管理該大學與分部，凡此不得牴觸州有關法律。 (2) 任用校長並於正當理由時將之解任；此外亦得任命及解任如下人員：各學院之院長、正教授、副教授、助理教授、其他有關教育或行政助理，以及各種必要職員；董事會亦有權規定以上人員之任務，及與其簽訂契約，規範常聘（tenure）、薪水、退休（retirement benefits）等事宜，但必須符合該州所制頒之大學公務員法規定。 (3) 規定有關學習課程（to prescribe the courses of study to be followed），以及所使用教科書、器材。 (4) 基於各學院建議，賦予學生學位。 (5) 檢視大學有關條件、管理及行政，提供所需建築物、器材、設備及輔助性設施，確定（to fix）並收取註冊費（matriculation fees）、導師費（tuition fees）、學生活動費（fees for student activities）、學生設施費（fees for student facilities）、學生福祉費（student welfare fees）、實驗室費用（laboratory fees）及其他因校方所 33.

(34) 提供設施或器材等費用。至於就該大學建築物之興建、改良、修繕、燃油、家具、必要維修，以及董事會成員履行責任之費用、校長薪水、教職員報酬等，則由州財政部支付；其他支出得對學生收費，而大學董事會得規範有關收費事宜。 (6) 繼承且管理所有信託、信託財產及贈與（trusts, trust property, and gifts）。 (7) 接受教授職位或系所整體（含硬體與人員乃至待遇等）之捐贈，並應同時訂定有關捐贈之規則。 (8) 與聯邦政府簽訂契約，提供教學或其他服務。 (9) 與共同電腦中心（Cooperative Computer Center）簽訂契約，取得電腦資訊處理有關服務。 (10). 與其他機構合作，以價購、租賃或其他方式，擴. 大、維持及改進有關之科技園區，鼓勵並服務相關工商業乃至州之經濟發展。（二）校長與校務會議之關係 1. 皆屬具校園民主正當性之機關依我國現行大學法第 8 條及第 15 條規定，「校長」及「校務會議」皆為大學應設置之法定機關。校長由學校所組成之 34.

(35) 校長遴選委員會遴選，經教育部聘任產生，對外代表大學，對內綜理校務，負校務發展之責，為大學最重要之校務政策擬定及執行機關。而校務會議，在現代組群大學之型態下，則由校長、副校長、教師代表、學術與行政主管、研究人員代表、職員代表、學生代表及其他有關人員代表組成。其中，教師代表應經選舉產生，人數不得少於全體會議人員二分之一，至於其他人員之產生方式及比例，大學法第 15 條第 1 項則授權由各大學組織規程定之。實務運作上，各大學組織規程亦大都規定校務會議其他人員係由各組群人員直接或間接選舉或推選產生。以國立成功大學為例，依其組織規程第 15 條第 1 項規定：「校務會議之各學院教師代表，依第 14 條第 6 項規定選出。不屬於學院之教師代表按分配名額，由教務處辦理選舉產生。助教（含舊制助教）、研究人員、職員及工友之校務會議代表，由各該團體分別經選舉產生」。至於學生代表之產生方式，依國立成功大學校務會議議事規則第 3 條第 4 項規定：「本會議之研究人員、助教、職員、工友、大學部學生代表及研究生代表，由各團體分別經推選產生」，同樣係透過推選方式產生。準此，校務會議在法制及實務上皆為一具有各組群民主正當性基礎之合議制機關。 35.

(36) 綜上所述，校長與校務會議具有一共通特性，即皆屬具有校園民主正當性基礎之大學治理機關。抑有進者，在現行大學法之規範結構下，校長甚至於具有來自於校務會議所傳遞之民主正當性。蓋依大學法第 9 條第 2 項規定，校務會議具有推選校長遴選委員會總額五分之二席次之學校代表權限，以參與校長遴選。是以，從大學校園民主自治角度以觀，校務會議享有較之於校長更為直接之校園民主正當性基礎。 2. 法制面之大學治理分工校務會議雖擁有強固且最直接之校園民主正當性基礎，但從大學法之規範內容中，卻無法導出其為大學最高議決機關之地位。毋寧依大學法第 15 條規定，校務會議職權僅限於「議決校務重大事項」，究其立法原因，似乎仍與其擁有最直接之校園民主正當性基礎有關。即由校務會議負責議決校務重大事項，雖為最契合大學自治民主要素之設計，惟所謂校務重大事項，依大學法第 16 條規定，得具體化於下列事項之審議上：（1）校務發展計畫及預算；（2）組織規程及各種重要章則；（3）學院、學系、研究所及附設機構之設立、變更與停辦；（4）教務、學生事務、總務、研究及其他校內重要事項；（5）有關教學評鑑辦法之研議；（6）校務 36.

(37) 會議所設委員會或專案小組決議事項；（7）會議提案及校長提議事項。除上述校務重大事項之審議及議決權歸屬於校務會議外，其他校務發展及經營管理事項，最終仍概括由校長負處理之責。從而，對大學校務發展及經營成敗負整體責任者，應為校長，而非校務會議（大學法第 8 條參照），於此意義下，校務會議與大學校長在大學治理上之角色扮演，並非立於科層式之上下隸屬關係，而係依事務內容及性質進行權責分工。類似於我國現行大學法中對於大學校長與校務會議關係所為之規範結構，德國各邦大學法無論是採弱勢或是強勢之校務會議型，亦大都將大學校務會議（Senat）定位為對特定校務重大事項之單獨或共同議決、審議、表示意見或諮詢之民主機關而已 18，而非一般性校務最高議決機關。例如採弱勢校務會議型之北萊茵邦大學法第 22 條第 1 項規定：「校務會議職掌下列事項：（1）校長團成員選舉之確認，並以四分之三多數決建議大學諮詢監督委員會依第 17 條第 4 項對校長團成員進行罷免；（2）對校長之年度報告表示意見；（3）在本法無特別規定之情形下，公布及修正大學組織規程、大 18. 參照黃錦堂「德國大學法『新公共管理』改革之研究——兼論我國大學行政法人化相關草案」政大法學評論 118 期（2010 年）187-189 頁。 37.

(38) 學架構規定及大學章則；（4）對於第 16 條第 1 項第 5 句之大學發展計畫、第 6 條第 2 項之目標協定、第 7 條第 2 項及第 3 項之評鑑報告、經營計畫，以及學系、校級學術機構、校級經營單位、醫學機構之員額與經費分配原則，提供建議與意見」。又如採強勢校務會議型之巴登‧符騰堡邦大學法第 19 條第 2 項規定：「校務會議之主要任務如下：（1）確認專職大學校長之選舉；（2）選舉大學校長團之非專職成員；（3）對結構及發展計畫表示意見；（4）對預算及經營計畫草案表示意見；（5）對大學契約及目標協定之簽訂表示意見；（6）對教授之任務說明表示意見；（7）議決學系、大學機構、學程，以及共同機構與委員會之設立、變更及裁撤；（8）議決入學許可之數量；（9）在學院建議基礎上議決大學考試規則，或對大學畢業考試規則表示意見；（10）議決及修正大學組織規程；（11）決定對大學學術、藝術發展具有原則性意義之事項；（12）議決大學設施管理及利用之相關章則，尤其是學生學費、入學許可、學年分配、註冊等規定；（13）校長以及性別平等受託人年度報告之討論」。 3. 實務運作面之困境雖謂在大學法之規範架構上，校務會議與大學校長間之 38.

(39) 關係並非立於科層之上下隸屬關係，但我國大學法第 16 條畢竟賦予校務會議針對大學內重大之學術事項（教務、學務、研究）、經營事項（總務、預算），以及涉及社會公共事務（校務發展計畫、院系所設立或調整）之審議權，得以在一定程度上制約，甚至是削減大學校長之校務發展及經營管理權；其在現行之大學治理模式上，不容否認仍扮演關鍵角色。縱然如此，校務會議在實務運作上，仍面臨下述困境，難以發揮應有治理功能：首先，校務會議定位並不明確。國內甚至有不少大學之校務會議，自擬為如同國家組織結構中之國會，除自我定位為大學校長執行校務之一般性及持續性監管機關外，並擴大解讀「重大事項」之意義內涵。此等校務會議權限自我膨脹之結果，不僅造成校務會議與校長彼此間大學治理權責之模糊不清，更為校務推展添加阻力變因，壓縮大學校長之校務政策擬定及執行權，嚴重者，甚至架空校長職權，使校務陷入癱瘓。再者，校務會議組織過於龐大。例如國立成功大學組織規程第 14 條第 2 項規定，該校校務會議成員總額以 120 人為原則，且開會次數亦不頻繁（每學期僅一至二次），故議 39.

(40) 事效率若非不彰，即是無人發言，而對於校長及行政團隊之提案行禮如儀地照單全收，無法有效且及時地行使其校務重大事項之審議及議決權。最後，校務會議成員組織，須考量各組群正當性之兼備及教授治校理念之落實。是以，在教學、研究及學務上，或可發揮其專業治理之功能。然而，在涉及社會或產業之公共事務及產學脈動上，例如校務發展計畫、人才培育重點，以及院系所設立調整、課程規劃等，因未有外部人員之參與，故未盡能周全考量到社會或產業之實際需求，甚至產生與社會產業脈動脫鉤之情形。就此而言，即使其欲發揮監督及諮詢校長校務發展之功能，恐亦難達成。 4. 試辦方案下關係之新定位在教育部試辦方案下，大學設置治理委員會，經由外部參與及多元治理方式之引進，強化大學經營及公共事項之專業性與社會脈動性。在此情形下，校務會議現有法定審議權中之「經營事項」及「公共事項」，將移出由治理委員會行之，而僅保留大學內部成員（尤其是占絕大多數之教師代表）理論上較為擅長之重大學術事項（教學與研究）審議權限。據此，試辦階段校務會議之新定位，除大學組織規程及重要 40.

(41) 章則審議權保持不變外，即從大學法所規定之重大學術、經營及公共事項審議機關，限縮為「學術事項審議機關」 19。而且，此處所稱之審議權，應更著重於學術事項「諮詢權」以及「意見提供」功能之發揮，而相對地弱化其作為議決權之內涵 20。尚須說明者，轉型後之校務會議職權雖集中在學術事項之審議上，但與現行之校教評會職掌事項尚屬有間，故不生職責重疊之問題。於此定性下，校長之於校務會議二者之關係，則是更強化校長在學術事項領域內績效提升之政策規劃提案權，以及校長對於學術單位之人事及行為管理權。茲將校長及校務會議間可能之新權責分配方式臚列如下：大學校長. 校務會議. （學術事項提案及管理權）. （學術事項審議權）. (1) 訂定確保教學及研究品質之績效 (1) 教務、研究發展事項及其他重要事指標 (2) 學術獎勵方案之提出及執行. 項之審議 (2) 教學評鑑辦法之審議. 19. 就此而言，教育部版試辦方案與成功大學校內委託研究計畫「國立大學自主治理」之結論呈現出明顯分歧，甚至是背道而馳之現象。蓋根據後者，大學自主治理後，校務會議原來在大學扮演之角色非但不予改變，且其權限將較之於自主化前更大，而非如同教育部版所指之職權限縮。對此，尚有待確認何者所言正確。 20 教育部所提試辦方案中，認為轉型後校務會議之定位，應「回歸」大學法第 16 條所規定之「審議機關」，而此處所稱審議，該試辦方案認知為即是「諮詢」之意。對於此等描述，用語上似過於武斷，且是否真正契合大學法之立法原意，恐仍有斟酌之餘地。蓋根據我國一般立法技術及用語，審議權之內容並非僅指意見諮詢而已，毋寧理應具有「審查」及「議決」之權。此觀之大學法第 16 條所臚列之校務會議職權中關於大學規程及重要章則之制定、院系所設立調整及停辦等，校務會議縱非議案之擬定及提出者，但卻極為明確地具有拘束效力之議決權。議決通過之議案，校長應受到拘束。準此，校務會議於試辦方案推展期間固可朝向「諮詢機關」定位轉型，但應非試辦方案中所稱之「回歸」，而似較屬制度設計後之功能調整結果。 41.

(42) (3) 分配學術單位人事及財務諮詢. (3) 校務會議所設委員會或專案小組. (4) 學術單位主管及經營機構負責人之聘任與解聘. 決議事項之審議 (4) 校長提議事項之審議. (5) 對校內學術單位違法決議予以撤銷、廢止、變更、限期改善、停止執行或其他處置 (6) 對校內學術單位依法應作為而不作為得為必要之處置. 有鑑於大學自主治理試辦階段校務會議功能縮減，故其規模上亦應相對應地予以調整縮小，不宜再為動輒百餘人以上之組織。成員人數之決定基準，除大學法第 15 條規定所要求校園各組群正當性比例即使在轉型中亦仍須受到維持外 21，尤應考量專業審議及諮詢功能之有效發揮。以國立成功大學之規模而言，初步建議人數宜設定在 40 人以內。對此，大學組織規程及校務會議議事規則應配合修正。（三）校長與治理委員會之關係 1. 治理委員會之設置目的及功能定位試辦方案之核心內涵，除使大學相對於教育部而言，得以享有更大之自主治理彈性空間外，在大學內部治理方面，更擬引進「外部治理」及「多元治理」模式，以衡平截至目 21. 關於大學機關民主正當性充分度之討論，詳參見黃錦堂「我國公立大學公法上財團法人化之研究——德國法與美國法之觀察」，收於吳庚教授七秩華誕祝壽論文集『政治思潮與國家法學』（元照出版社、2010 年）518-520 頁。 42.

(43) 前為止普遍被認為並不適宜大學體制及任務執行之「政府治理」模式。具體方案則是設置由教職員代表、校友代表、社會及產業代表，以及教育部代表所共同組織之常設性治理委員會，作為新增之大學治理機關，而與現存之大學校長與校務會議鼎立，成為大學之三大核心內部治理機關。藉此多元治理機制之導入，旨在引進更為豐沛之社會資源，使大學任務得以更與社會產業脈動緊密結合，俾提升大學學術競爭力。在大學法之現行規範架構下，治理委員會尚非屬大學須義務設置之法定機關。從而，該委員會之職權為何，尤其是其與負大學校務治理及發展成敗總體責任之校長間關係為何，在我國大學法中尚付諸闕如。惟參酌日本、德國及美國等國家之國立大學組織架構及治理模式，此一治理委員會在其制度目的之導引下，主要功能定位應有二者：其一、作為大學與社會產業結合之平台。透過社會產業代表之參與校務，期待能有效填補大學學術與社會產業脫鉤之現象，使大學能走出傳統所謂象牙塔之困境，提升與社會產業脈動及需求之結合度。此外，大學雖為學術機構，但在國家財政拮据日趨嚴重及知識經濟盛行情形下，大學不得不竭盡所能有效 43.

(44) 管理及開拓各項資源，以作為學術發展之最大支撐力。就此，社會及產業長年累積之豐沛、具實效性經營管理策略及經驗，皆可提供大學在校務經營管理事項上之專業助力。其二、緩和教育部外部監督對於大學經營產生之衝突及誤解。在此功能下，治理委員會作為教育部監督大學任務執行之平台，透過教育部代表之長期參與校務，可在一定程序上將傳統之下命式外部監督機制，轉換為「參與與溝通之監督」。而且，透過此一平台，亦可增進教育部與國立大學間之溝通柔軟度及深度，使教育部得以擺脫現行對大學校務政策形成過程及任務執行之困境，亦使大學得以較為正確掌握教育部之監督方向與態度。基此，治理委員會之職權，應環繞在有關大學經營管理事項與公共事務，以及教育部可對大學進行監督之事務範疇內。根據教育部所擬試辦方案之規劃，治理委員會之主要職權如下：（1）校長遴選、續任及解聘權；（2）學雜費審議權；（3）大學招生審議權；（4）系所設立審議權；（5）校務評鑑參與權；（6）校務發展計畫議決權；（7）校務預算議決權；（8）彈性薪資機制議決權。 2. 校長與治理委員會之角色分工綜上對治理委員會之功能及職權所進行之觀察，在不變 44.

(45) 動現行法規範架構之前提下，其職權來源雖由教育部及校務會議分別為授權，但實質上卻與大學校長之人事去留及治理權限關係密切，且影響最鉅。綜合思考治理委員會與大學校長間之關係，至少應可歸納如下數項：（1）治理委員會與校長立於「校務分治」關係治理委員會之設立目的之一，乃在於引進外部治理及多元治理模式，填補大學經營管理上之社會外部性及公共事務性缺失。準此，在學雜費、校務預算、教職員彈性薪資、校務評鑑等涉及經營管理事項，以及院系所增廢調整及校務發展計畫等事務上，扮演與大學校長共同分享治理之角色，並且作為校長政策提出及執行之憑據，除審議權之行使外，亦不排除具備給予大學校長專業意見，以及提供諮詢之功能。而且，治理委員會作為一常設性機關，成員得以持續觀察大學校務發展，其治理功能理論上得以較為有效發揮。（2）治理委員會作為校長職權行使之「監督機關」除上述治理功能外，治理委員會尚具有監督校長之作用。在現行大學組織架構下，校長除受教育部之外部監督外，在校內僅有零星地受到校務會議之監督而已，尚缺乏有 45.

(46) 一穩健、持續及有效之監督機制，導致校長「有權無責」之現象。為求大學校務得以獲得正常，甚至是為大學利益之最大化發展，應建立制度性保障之機制。在此思考脈絡下，治理委員會即可發揮其適度牽制校長決策形成及執行之監督功能，為大學最佳利益把關。尤其，治理委員會經由對校長遴選、續任及解聘之人事監督權掌握，可使其監督功能更為充分發揮。此外，教育部代表既然成為治理委員會之成員，則教育部即可調整其對於大學，尤其是校長之傳統監督模式，由「外部對立式」監督轉型為「內部協商式」監督。此不僅為監督及管制革新之作法，應可減少教育部與校長在校務推展及經營管理上之衝突發生。（四）校務會議與治理委員會之關係 1. 大學自治與校務會議我國憲法第 11 條明文保障人民之講學、著作及出版自由，司法院大法官亦從此規定導出大學之自治權，即釋字第 380 號解釋認為：「憲法第 11 條關於講學自由之規定，係對學術自由之制度性保障；就大學教育而言，應包含研究自由、教學自由及學習自由等事項。大學法第 1 條第 2 項規定：『大 46.

(47) 學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權』，其自治權之範圍，應包含直接涉及研究與教學之學術重要事項。……國家對於大學自治之監督，應於法律規定範圍內為之，並須符合憲法第 23 條規定之法律保留原則」。釋字第 450 號解釋再補充：「大學自治屬於憲法第 11 條講學自由之保障範圍，舉凡教學、學習自由有關之重要事項，均屬大學自治之項目，又國家對大學之監督除應以法律明定外，其訂定亦應符合大學自治之原則。……大學於上開教學研究相關之範圍內，就其內部組織亦應享有相當程度之自主組織權」。釋字第 563 號解釋更進一步說明：「憲法第 11 條之講學自由賦予大學教學、研究與學習之自由，並於直接關涉教學、研究之學術事項，享有自治權。……是立法機關不得任意以法律強制大學設置特定之單位，致侵害大學之內部組織自主權；行政機關亦不得以命令干預大學教學之內容及課程之訂定，而妨礙教學、研究之自由，立法及行政措施之規範密度，於大學自治範圍內，均應受適度之限制」。關於大學之學術研究自由與大學自治，大學法第 1 條並規定：「I. 大學以研究學術，培育人才，提升文化，服務社會，促進國家發展為宗旨。II. 大學應受學術自由之保障，並 47.

(48) 在法律規定範圍內，享有自治權」。因此，大學自治為大學之基本權利，且為其運作之最高原則，無論大學之組織如何變更皆不得侵害此項基本權。基於前揭憲法、司法院大法官解釋及大學法之規定，大學之治理本應以大學自治為基本原則，不但立法機關應予尊重，且行政機關亦受此原則限制，不得侵害。為貫徹大學自治，大學法第 15 條規定：「I.大學設校務會議，議決校務重大事項，……。II. 校務會議由校長召開，每學期至少召開一次；……。III.校務會議必要時，得設各種委員會或專案小組，處理校務會議交議事項；其名稱、任務及組成方式，由各大學組織規程定之」。同法第 16 條則規定校務會議之審議權，包括校發、預算、規章、院系所、教學總研、評鑑等 7 大項。綜上可知，大學為實現其自治及學術發展，率皆依大學法第 15 條規定設置校務會議，以執行其權限。由於第 15 條之用語為「議決」，而第 16 條之用語則為「審議」，是以對校務會議之權限為何，存有疑義。如認第 16 條之審議事項應係呼應第 15 條之議決規定者，而議決與審議之差異，應係立法者之用語不嚴謹，是以審議與議決並非涉及校務會議權限之區別，或可認為第 16 條之審議包括「議決」在內， 48.

(49) 兩者並非不同之權限劃分，職是之故，依大學法規定，校務會議應是校務重大事項之議決單位，現行實務運作亦係由各大學之校務會議，對於第 16 條之事項進行議決。 2. 現行制度運作之缺失國立大學雖得設校務會議議決校務重大事項，然而，各國立大學目前發展之最主要問題，乃是教育部及其他相關機關（如行政院人事行政局與行政院主計處、監察院審計部等）監督、管理是否過多，以致各大學之發展欠缺其自主性。為求大學能確實享有自主權，追求卓越與提升效率，培養大學之競爭力藉以發展其特色，以服務國家、社會，則教育部等之管控與監督或有鬆綁之必要。此外，由於各大學教職員生人數普遍眾多，故校務會議代表動輒人數逾百，開會勞師動眾，遇有爭議議題，則討論曠日廢時，議決不易，縱經排除萬難而有決議，仍須送教育部核准或核定，大學自治空有其名。校務會議乃實現大學自治之實際運作者，其享有決定大學如何發展之權限，如校務會議代表成員太多、太雜，對議題無法充分掌握，致不能有效參與決策而發揮作用，則大學自治亦將流於空談。為落實大學自治，有必要增進校務會議代表之討論深度、提升議事 49.

(50) 效率並發揮校務會議之功能，應有改善大學決策之形成機制。惟校務決策如何形成，校務會議如何調整其功能，仍有待大學與主管監督機關之教育部進一步探討、協調。再者，大學之治理與發展是否宜交給完全由校內成員組成之校務會議決策，亦有檢討空間。由於大學所追求之學術發展仍應配合國家、社會之需求，因此，大學之決策不應全由校內成員組成之封閉性組織掌握，否則易與國家、社會之發展脫節，使大學發展處於封閉之象牙塔。為使大學發展能配合國家、社會及產業之發展，培養出符合其需求之人才，大學之決策組織有必要改善，協助大學之正確發展，以提升大學本身及國家、社會、產業之競爭力。 3. 治理委員會之設置為提升大學之競爭力，規劃正確而前瞻之發展方向，並改善大學決策遲緩無效率之缺失，有必要於校務會議外另設決策機制。參考外國法制，通常採用者，乃是專設授予專責之治理委員會，延攬校外專家，包括校友、機關代表、產業人士參與大學之決策，期待加入外部人士提供各方專精意見，使決策能符合發展需求、提升行政效率，但仍應由部分校務會議代表擔任此一治理委員會之成員。 50.

(51) 治理委員會之成員既包含機關代表（特別是教育部），則依現行法令對大學之管控密度應可大幅放寬，使治理委員會能享有較多權限，而得以落實大學自治。由於校務會議仍然存在，則治理委員會之成員，特別是主任委員，仍應經校務會議通過後再由教育部聘任始為適當。治理委員會對校務應享有重大決策權，諸如校長遴選、續任及解聘權、校務發展計畫及預算之議決權、大學組織規程、各單位設置辦法及各種重要章則之議決權、學院、學系、研究所、及其他單位之設立、變更及停辦之議決權、學雜費議決權、大學總量議決權、校務評鑑參與權、彈性薪資機制議決權以及其他校務重大事項議決權。治理委員會之成立，既須經校務會議審議，亦有校務重大決策權，其通過之議案或交由校務會議以包裹形式確認通過，或直接交由校長為主之行政單位執行，並監督校長及其他行政單位之執行成效。於現行大學法規定下，大學設置治理委員會，其適法性不無爭議。惟大學既享有受憲法保障之自治權，即大學於教學研究相關之範圍內，就其內部組織亦應享有相當程度之自主組織權，據此，其亦應得於校務會議外，另設決策組織以追求自主、卓越、效率及前瞻發展，不受主管機關之干涉。 51.

(52) 職是之故，大學於不違反法律禁止規定之範圍內，經由校務會議同意而設置治理委員會，應屬大學自治之保障範圍。退步而言，縱使認為校務會議為大學校務重大事項之議決單位，其仍得將權限委由治理委員會行使，而無違大學法之規定。 4. 校務會議與治理委員會之關係如以公司治理相比，似可將校務會議比擬為董事會，而治理委員會則為常務董事會，但主要差異在於治理委員會成員雖可能有部分應來自校內，但有部分則由校外專家組成，其與學校間並無直接關聯。治理委員會權限主要來自校務會議，亦即由校務會議將其大部分權限授權由治理委員會行使，一方面因治理委員會成員較少，可縮短決策時程，他方面因治理委員會為各方專家組成，較易擺脫校內可能存在之派系鬥爭，除可顧及各方公共利益外，並可提供各種不同專業意見。且為求實現大學自治，減少教育部監督，部分依法原屬教育部之監督事項亦得鬆綁，改由治理委員會行使，藉以提升大學之自主性。校務會議、校務會議所屬次級單位 22以及各一級學術與行政單位理應皆對治理委員會享有提案權，治理委員會對校 22. 大學若設治理委員會後，校務會議之召開次數勢必將減少，一學期或一學年召開一次，故其提案機會減少，應許其所屬之次級組織向治理委員會直接提案。 52.

(53) 務會議等之提案亦有議決權。惟如校務會議認為治理委員會之決議窒礙難行或違反大學之利益或其他重大違法不當時，或得行使覆議權，如覆議通過，治理委員會即應受校務會議之決議拘束，不得執行。此外，如校務會議認為治理委員會之成員不適任時，亦得決議將其解任。校務會議雖因治理委員會之成立而大幅縮減權限，但並非被廢止，而是處於類似授權者之地位，於校內監督治理委員會。退步言之，如認為治理委員會之設置依法無據而有違大學法者，亦得將之視為審議機關，而將校務重大事項委由其作出審查意見後，再交由校務會議於形式上議決；且校務會議並得事先訂定章則，除經三分之二以上校務會議代表反對外，應接受治理委員會決議之事項。（五）治理委員會與教育部之關係 1. 教育部與大學之關係大學辦理高等教育，雖享有不受侵害之自治權，然而卻不可免於國家之監督。憲法第 162 條規定：「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家監督」。司法院大法官於釋字第 380 號解釋中亦指明，國家對於大學自治之監督，應於法律規定範圍內為之，並須符合憲法第 23 條規定之法律保留 53.