第一節 行銷概念的擴大應用

第二章 文獻探討

本章主要在進行一系列的文獻探討，從行銷原理的擴大應用，乃至於 社會行銷與政策行銷的成形，最後探討教育政策行銷的學理依據，以作為 後續個案研究正式進行的根基。第一節在探討行銷概念的擴大應用；第二 節在探討政策行銷之內涵分析；第三節在探討教育政策行銷理論探究；第 四節在探討精緻教育政策理念與行銷。茲就其詳分述如下：

第一節 行銷概念的擴大應用

行銷（marketing）原本是商業名詞，意指「認定、預期與滿足顧客 利益需要的管理過程（Sargeant, 1999：9）」，向為企業界所倚重使用。

後來經過學者的擴大應用，而有「社會行銷」 、 「政治行銷」 、 「政策行銷」、

「地區行銷」 、 「城市行銷」的出現。經過近百年的發展，行銷學已成為整 合多元學門之應用行為科學，包括經濟學、心理學、傳播學、政治學、社 會學、人類學等多種不同研究領域，並逐漸建立起「以交易(換)為核心概 念、以交易(換)行為與關係為研究對象」之研究範疇。

近年來，政策行銷更是受到政府公部門的高度重視，各政府機關亦紛 紛投入行銷技術的施行與應用。「政策行銷」理論連帶使政策科學邁向另 一個新紀元。由於「政策行銷」的概念，乃是承繼「企業行銷」的觀念與 技術，以及「社會行銷」的使命和精神，來進行策略性的政策整合行銷。

因此，本節主要在對於行銷觀念之發展，作一溯源性的探討。以下依序介 紹企業行銷理論，再探討由企業行銷而衍生之社會行銷，最後闡述結合二 者內涵之政策行銷。

壹、 企業行銷

企業行銷是行銷的原型。本研究所探討之政策行銷，乃發韌於企業行銷 的概念，是行銷的擴大性的轉化應用。由於政策行銷是一新興的學門，目 前對大眾而言並非耳熟能詳，認知有限。為了避免因為直接切入政策行銷 而造成的認知解讀上的窘促或跳脫，以下先將企業行銷作一鋪陳與概要介 紹，以順利之後概念的連結。

一、行銷之定義

行銷學是一門研究「創造市場，滿足顧客」的學科。管理大師 Peter

Drucker（1973）曾云： 「行銷的目的是要使銷售成為多餘……其目標是要

使產品自行銷售它自己。(Drucker,1973: 64-65)」Kotler（2003b）亦指 出：「最好的廣告是來自於滿意的消費者。」由此可知，如果能深入瞭解 顧客的需要，設計適當產品或服務，建立顧客滿意的口碑，為事半功倍的 行銷之始。

有 需 要 （ need ） 就 會 產 生 市 場 (market) ， 有 市 場 就 可 加 以 行 銷 (marketing)。行銷可說是透過交換（exchange）過程以促成需要及慾望 之滿足的人類活動。對於行銷，不同學者對於行銷的定義都有不同的見 解，茲引介如下：

美國行銷協會界定： 「行銷是一種將理念、產品與服務以生產、定價、

推廣、配銷的規劃與執行的程序，目的在藉由交換而滿足個人與組織的目 標。 （引自榮泰生，1997: 26） 」

Nickels 提出： 「行銷為與消費者及其他『權益關係人』建立與維持相 互權益關係的過程。 （引自姜仲倩，1998：10） 」

行銷學大師 Kotler（2003a）以為：行銷是一種社會過程，藉由此種 過程，個人和群體可經由創造、提供、並與他人自由交換有價值的產品和 服務，以獲得他們需要和想要的東西。

日本行銷學者宇野政雄認為： 「行銷是把優良的產品，在適當的地點，

以合理的價格，用正確的方法，從生產者移轉到消費者的過程。」（引自 江顯新，1999:39 ）

綜上所述，行銷可被定義為：「以顧客導向為依據，為了滿足顧客需 求，達成組織目標，所進行之互利互饋的溝通關係與交換活動。」也就是 說，對於「行銷」的內涵，可從以下二個面向來解讀：

1.行銷是一種哲學、一種態度和一種觀點。

2.行銷是一系列用來執行此番哲學的管理活動。

析究此兩種面向可得知：行銷的本質觀是辯證的；價值觀是演化的；

管理觀是動態的。行銷學探討的內涵，不止是組織行銷管理技術之探究，

還包含了行銷的核心精神－「交換」 （exchange） 。Bagozzi（1975）便主張 交換(exchange)為行銷的重心，舉凡與交換行為有關的問題都是行銷活動的 範圍。因此， 「交換哲學」(exchange philosophy)可說形塑了各式行銷活 動的樣態。從上述定義，行銷的精義概可統整為以下三點：

1.行銷是一種管理過程，一個管理導向的組織必重行銷管理。

2.行銷是顧客導向的，視顧客為「服務對象」或組織的「生命中樞」 。 3.行銷是一種從界定需求、創造價值進而滿足顧客的循環過程。

總而言之，行銷乃是透過交換（易）過程，以滿足需要(need)及欲望 (wants)的人類活動。對行銷活動的成功執行來說，行銷交換哲學的接受 是必備的前提條件（Crompton & Lamb, 1986: 1）。未來行銷的核心，將 更以消費者需求為導向，並依其需求來進行規劃與傳播，最後提供富有吸 引力與競爭力的產品或服務，使消費者達到最大滿足。

二、行銷的要素與內涵

行銷常被誤解為就是銷售（selling）或促銷（sales promotion），

亦有人誤以為行銷就是廣告（advertisting）或「公共宣導」( public communication campaign)。事實上，銷售、促銷或廣告宣導只是行銷的 一環而已（黃俊英，2004；Kotler, 2003a）。1991年 Kotler發展出一組 行銷組合（marketing mix） ，構成影響購買者的行銷工具，即行銷「4Ps」

（Snavely, 1991: 313） 。包括了：

1.產品（product） ：指提供給顧客的財貨或服務。例如：品質、式樣、

規格、保證等。

2.價格（price） ：反映生產成本、邊際效益、顧客意願及競爭條件。例 如：折扣、標價、信用條件等。

3.通路（place） ：策略性的產品分派以便於消費。例如：通路規模、涵 蓋區域、位置等。

4.推廣（promotion） ：包括提供標的顧客產品效用，及其價值資訊。例 如：廣告、人員銷售、直效行銷(direct marketing)、促銷（sales promotion）和公共關係（public relations）等。

2003年 Kotler更提出政治（politics）與公關（public relations）

增列至組合中，成為行銷 6Ps，因政治與公關這二個因素都會影響到企業 銷售的能力（Kotler, 2003b） 。其次，學者也指出要構成一個完整的行銷 活動，應具備五要素(Mokwa & Permut, 1981: 24)：1.交換兩方當事人；

2.雙方所欲之需求；3.所欲價值的供應；4.溝通及傳遞的能力；5.一定的 選擇自由。

為了更清楚表明行銷的交換結構，Mokwa 與 Permut（1981）將上述 五要件以行銷交換結構圖的形式，來表達行銷交易關係中交易雙方的特質 與交換選擇權的自由性（見圖2-1） 。透過交換過程，雙方都滿足了彼此期 望 的 價 值 ， 因 此 ， 行 銷 可 說 是 透 過 交 換 來 達 成 價 值 創 造 的 過 程

（value-creating process） 。

圖2-1行銷交換結構圖 資料來源：Mokwa & Permut (1981: 25)。

之後 Lauternborn 承繼 4Ps 概念，提出顧客之「4Cs」 ，作為行銷 4Ps 之對照呼應。他建議先由 4C 出發，再談 4P，可更深刻地將行銷與顧客 之間的互動緊密結合。當行銷者將 4C 想清楚之後，要設定 4P 就容易多 了（Schultz, 1997; Stanley, 1991 ; Lauternborn, 1990），其對應關係如下 表2-1所示：

表2-1 4Ps與4Cs對照表

提出 Kotler Lauternborn 主張 行銷4Ps 顧客4Cs

產品（product） 顧客需欲（Customer value）

價格（price） 顧客成本（Customer cost）

通路（place） 便利性（Convenience）

推廣（promotion） 溝通（Communication）

資料來源：研究者自製。

直言之，成功的行銷是一種以顧客需要為導向的經營哲學，4Ps 與 4Cs的連結象徵了行銷的本質實乃植基於「交換」（exchange）；在此過程 中交易雙方都有各自的需求，在充分的自由選擇權下，以溝通和傳遞的方 式，進行價值的提供互饋。除了與顧客的緊密結合之外，行銷的運作還奠 基於四個重要支柱（黃俊英，2003/2004）：目標市場（target market） 、 顧客需求（prospect needs）、整合行銷（integrated marketing）和組 織目標（organization target） 。

上述四個支柱的代表意義為：行銷運作起始於清楚界定目標市場，並

據以分析顧客需求，做好顧客關係管理，進而整合所有行銷活動，包括外

部行銷（external marketing）與內部行銷（internal marketing），最 後 達 成 組 織 目 標 ， 創 造 永 續 競 爭 優 勢 （ sustainable competitive advantage） 。故 Kotler（2003a）以為：若要行銷發揮功效，必須能整合 運用各種行銷組合。

同時，現今購買選擇多元化，大眾行銷手法（mann marketing）漸失 效 率 ； 企 業 必 須 運 用 多 元 行 銷 方 法 因 應 白 熱 化 競 爭 ， 微 觀 行 銷

（Micromarketing）時代因而來臨，行銷管理(marketing management ) 相形之下亦益顯重要。所謂行銷管理是一個規劃、組織、執行及控制行銷 活動的過程，其目的在於有效能的、有效率的使行銷交換活動更為便捷(榮 泰生，1997: 15)。有效能的行銷管理系統，包括四項管理的次級系統：

1.行銷資訊系統。2.行銷規劃系統。3.行銷組織系統。4.行銷控制系統。

透過這些系統的相互連結，才得以發展出行銷計畫，賦予執行，和檢討與 控制。

上述行銷管理技術可以再加以具體化為執行步驟，包括了：1.行銷資 訊的蒐集與建立。2.組織任務的建立。3.標的市場的選定。4.行銷目標的 建立。5.行銷組合工具的應用。6.行銷績效的評估。這些行銷管理技術，

特 別 著 眼 於 消 費 者 需 求 之 異 質 性 ， 亦 即 強 調 差 異 性 行 銷 策 略

（differentiated marketing） ，須透過和消費者更進一步的接觸與對話，

來了解其真正需求（王志剛、陳正男、陳麗秋，1988） ，針對不同顧客群體 與區隔市場，來開發不同產品，提供不同服務，設計不同行銷方案（黃俊 英，2003/2004） ，以達成更有利的競爭地位。

統而觀之，行銷建立於雙方彼此互惠受益的交換機制，視企業與顧客 的雙贏為方針，將行銷策略運用至組織各部門，並由行銷績效評估不斷給 予回饋；另外，也要藉由策略性行銷管理以及整合化的行銷運作，協調組 織行銷活動，以達到最大的行銷綜效與組織績效。是以，不但營利組織倚 重行銷，非營利組織也開始注重行銷；爾後不但社會理念開始行銷，公共 政策更強調行銷。

貳、社會行銷

早期行銷學的主體以有形的產品與無形的勞務為主，1969年 Kotler 及 Levy在其著作《非營利組織的行銷策略》中提出「行銷概念擴大化」

的主張，認為非營利組織也能藉由行銷的審核及回饋技術，維持與組織的 顧客接觸、繼續了解他們需求，進而發展出合適產品（即社會理念） （Kotler

＆ Levy, 1969） 。所以社會行銷可以說是行銷擴大化趨勢下的產物。

觀察這一波行銷擴大化的發展趨勢可發現其發展趨勢如下（張重昭，

1985） ：第一，由有形的財貨及於：(1)無形的勞務。(2)無形的理念。(3) 個人，如：政治行銷。(4)組織，如：形象行銷。(5)地方，如：觀光行銷。

(6)知識，如衛生教育。第二，由私人部門及於公共部門；第三，由營利 事業及於非營利組織；第四，由企業活動及於社會過程。

1971年，Kotler 與 Zaltman 正式提出「社會行銷」的概念，其對應 關係示意如圖2-2。主張將有關推廣社會理念與解決社會問題的社會推廣 運動，納入行銷領域中，Kotler 認為企業應該同時兼顧滿足顧客需要、

創造公司利潤及提升社會福利這三方面，也就是一種理念行銷(Idea Marketing)。至此， 「社會行銷」的觀念與理論正式出現，以下簡述之。

一、社會行銷的定義

社會行銷（Socail Marketing） ，又稱理念行銷(Idea Marketing)，意 指為了推廣某一社會理念或議題所做的行銷努力。在1950年代末期至1960 年代初期，許多社會價值開始轉變，例如：環保意識抬頭、消費者主義的 高漲及對弱勢團體的關懷。這個階段不再僅以追求企業利潤導向，而是開 始思索如何拉近行銷與企業社會責任之間的距離。

換句話說，社會行銷希望在消費者、企業和社會共存共榮的基礎上，

追求消費者福祉、企業利潤和社會公益三者的平衡，行銷規劃除了考量組 織目標與消費者滿意度之外，並將社會福利也一併納入考量（Krentler, 1989） 。關於社會行銷的定義，茲列舉各家說法如下：

Kotler 與 Fox以為： 「社會行銷是一種計劃的設計、執行和控制，藉 著產品的設計、定價、傳播分配與市場研究的方式，來增加人民對社會觀 念的接受度（Kotler & Fox,1995: 30） 。」

Mokwa 和 Permut(1981)認為： 「社會行銷是指在促進生活品質的條件 下，從事資源的分配、發展和適應過程(Mokwa & Permut , 1981:23-24)。」 。 Fine (1989)則認為：社會行銷是指一些和社會問題、因素相關的概 念，而此種概念的散佈就是一種行銷過程。

楊必立（1988）與洪英正（1992）認為，社會行銷是指創造、維持或 改變他人對非單一個人或機構的社會觀念、態度或行為，所採取的種種活 動。因此凡是達成社會性目標所運用的產品規劃、計價、意見溝通、配銷 通路等觀念與技巧均屬之。

林東泰（1996）認為，社會行銷之意涵是指非營利事業組織，尤其是

政府或社會團體，藉用行銷的手法，以推廣自己的政治或文化理念，企圖 改變社會大眾的意見和態度，進而帶動社會進步和發展。

林潔瑜（1998）以為，社會行銷是以社會理念為產品，運用整體行銷 策略，以顧客需求來設計產品，並以傳遞社會理念、提供社會服務為目標，

增進社會長期福祉為任務，致力於目標群體持續性的行為改變。

總之，社會行銷的經營是系統性的概念產出，以顧客需求為導向，旨 在傳達社會理念，讓民眾接受理念的價值觀點。它從理念行銷的設計、執 行與控制，來使標的顧客群接受新的社會觀念或改革理想的一連串行動，

其運作意涵如圖 2-2。在民主多元的時代，社會改造的最佳利器，莫過於 透過社會行銷手段和策略，來進行寧靜的社會改造運動。

圖2-2 社會行銷意涵 資料來源：Kotler & Armstrong (1984: 23)。

二、社會行銷的產品

社會觀念是一種信念、態度和價值，這也是社會行銷產品的核心要素。

如前所述，社會行銷是融合信念、態度與價值來訴求的理念，運用整合行 銷策略，來傳遞社會理念、提供社會服務，爭取民眾認同。根據 Kotler 與 Roberto 的 見 解 ， 社 會 行 銷 所 銷 售 的 社 會 產 品 ( Kotler & Roberto, 1989).，主要有三：

1、理念：理念型的社會產品，包括了信念、態度與價值觀，這些關於

人的反應，行銷者都可以運用長短期的行銷機制，如事件行銷、宣傳、

教育等手法對人民的觀念進行改變。

2、習性：當行銷活動的產品為習性時，行銷者所欲改變的標的或推出 的活動，可能就是人們長期的行為或單一的活動。

3、有形產品：通常在社會行銷中，有形產品只是用來改變社會習性的 工具而已，並非行銷者所欲傳達出的主題。例如：推廣家庭計畫時附帶 提供避孕用品。

簡言之，社會行銷就是在做理念行銷，而理念包括了信念、態度、

價值觀，要進行社會行銷，就必須將信念、態度與價值融合為所訴求的 社會理念，並注意社會行銷之任務與特質，據之以改變顧客的行為，爭 取廣泛大眾的認同。

三、社會行銷的任務與特質 (一) 社會行銷的任務

社會行銷的主要目的在於影響社會行為，使得標的團體與社會群眾受 益，社會行銷活動的主要目的與任務在於： （胡龍騰，1997；游俊哲，2002；

Kotler,1982; Kotler & Roberto,1989）:

1. 促 成 認 知 改 變 ： 此 類 社 會 行 銷 的 目 的 在 於 傳 播 知 識 或 創 造 知 (awareness)，喚起人們注意某項議題或價值，爭取大眾認同。

2.促成行動改變：此類行銷活動的目的是為了造成人民某一特殊的、短 期的行動改變，如捐血等。

3.促成行為改變：此類行銷活動企圖改變人們長期固定的行為模式，如 戒煙、戒毒等。

4.促成價值改變：此類促銷活動的目的在於改變人們的信仰或價值觀甚 至意識型態，亦是社會行銷最困難的部分。

Wiebe(1951)檢視四項社會改革運動的個案後發現，將社會改革運動

設計的越像商品行銷活動，越容易成功（引自周鴻騰，2002） 。Wiebe從顧

客觀點出發，認為影響社會改革運動的因素有五：1.人們對目標的動機強

度；2.執行改革運動的具體作法；3.推動機構的聲譽；4.執行機構改革運

動的能力與效率；5.個人對改變所費的精力、成本與估計的期望報酬之間

的差距。由此可知，行銷的確可使社會理念的推動事半功倍。

近十年來，許多改革團體與政府機構皆越形仰賴社會行銷，如禁菸、

反毒、環保或反色情等公共議題活動（Fine,1989; Kotler & Zaltman,1971;

Kotler & Roberto,1991；胡龍騰，1997；宋巧雰，2000；周鴻騰，2002；

游俊哲，2002），成效與反應都十分良好。是以現今非營利組織的社會公 益與社會改革，越來越仰賴行銷以幫助行動的成功。

(二) 社會行銷的特質

早在七○年代末期，很多學者開始將行銷概念運用在政府部門或非營 利組織的「服務行銷」上，社會行銷就是這種概念下的產物，希望能夠透 過行銷，將某項社會價值與觀念傳輸給社會民眾接受，從而加以實現（丘 昌泰，2001）。社會行銷相較於一般企業行銷而言，除了產品與使命的改 變外尚具有以下特質：

1.產品方面

社會行銷的行銷產品是無形的社會理念與習性，理念包括了信念、態 度、價值觀，習性包括了行動及行為。

2.宣導方面

主要希望社會大眾經由社會行銷過程，對社會產品熟悉、接納。宣導的 方式包括廣告、面對面的宣導、公開宣傳(publicity)等等（林潔瑜，

1998）。社會行銷為了社會福祉，甚至必須去影響大眾的負需求，和創造 潛在需求。

3. 通路方面

「通路」是標的顧客獲得社會產品的分佈網路，良好的服務提供管道，對 於社會產品的散布與大眾意見的回饋有相當的重要性，並可以加速推動社 會行為、態度的改變（鄭麗嬌，1995：229-230） 。

4.價格方面

所謂「價格」是指物品銷售的認同價值(agree-upon-value)，即為目標 採納者在獲得產品的同時，必須負擔某些代價，如：時間成本、能源成本 和心理成本等交易成本。價格對於社會行銷過程具有以下的影響（思紋 譯，1995：215-216）：

(1)標的顧客接受度：目標顧客接受社會產品的能力常取決於價格因素，

顧客所需付出代價越低，接受度越高。

(2)產品定位認知：產品定位是指目標顧客對於產品所認知的市場定位，

當目標顧客無法判別產品品質時， 「價格」常常成為產品品質的代表。

(3)市場控制策略：當市場對產品有供不應求的效應出現時，價格便成為 最有效的工具，社會行銷便可利用以價制量的方法來行銷。例如：提高菸 酒的價格以倡導戒煙、戒酒。

如下圖2-3所示，社會行銷的任務主要在促使標的團體接受新的理 念、觀念以及新的行為模式。社會行銷就是將行銷的原則與技巧應用於社 會服務單位，藉以提昇社會理想與改變行為的一套模式（Kotler & Roberto, 1989），其目的在增加標的團體的社會理念或新事物的接受度(Kotler, 1975)。

圖2-3 社會行銷之意涵 資料來源：洪英正（1992：100） 。

綜上可知：社會行銷是以社會理念為產品，公平正義為原則，運用整 體行銷策略，充分轉換環境資源，創造社會群體所需之社會價值，並以提 供社會服務為任務，增進社會長期福祉為目標。因此，在先進國家的發展 進程中，社會行銷可說是一永續進行、不斷循環的過程，同時政府的許多 宣導性政策，例如：資源回收、預防 SARS 運動，都是社會行銷的應用。

在社會行銷推波助瀾下，不但將產品的概念加以擴充轉而為社會理念

的訴求，還改變了行銷以商業利潤為最終目標的取向。社會行銷以社會理 念為產品的概念，以社會公益（the public good）為目標的作法，是之 後轉化為政策行銷應用的關鍵要素。

參、企業行銷與社會行銷之比較

企業行銷以行銷 4Ps 為要素，Novelli（1990）則以為社會行銷除了 4Ps之外，還需再加上政治（politics）與民意（public opinion）二要 素，形成社會行銷的 6Ps，亦即善用政治與民意的力量，方可造就成功的 社會行銷。其執行模式如圖2-4所示：

圖2-4 社會行銷模式 資料來源：研究者自製。

綜合歸納學者專家的看法（莊世鳳，1994；魯允文，1996；胡龍騰，

1997；丘昌泰，2001；張世賢，2002；洪順慶、邱創棟，1991；翁興利，

2004；Webster,1981; Rice & Atkin,1989；Kotler & Armstrong,1991） ， 可將企業行銷與社會行銷之異同，比較如表2-2：

表2-2 企業行銷與社會行銷之異同

比較項 社會行銷 企業行銷

行銷導向 公民導向 顧客導向

責任類型 公民責任與政治責任 社會責任

行銷對象 集體公民 消費顧客 互動關係 全面涵化 集中鎖定

行銷溝通 協商談判、多元溝通 商業調查、焦點座談 行銷目標 理念改變與態度行為 企業利潤與顧客滿意 績效指標 社會進步、公眾福祉 顧客口碑、利潤業績

行銷內涵 6Ps 4Ps

立論根基 倫理道德、正義公平 市場經濟學、行銷傳播 學

行銷利基 互動價值的極大化 組織利益之追求

行銷對象 公民 顧客

政府角色

服務與溝通（對公民社 群的利益予以調和、形 塑共同價值）

市場領航與調節（扮演 釋 放 市 場 力 量 之 催 化 劑）

行銷機制 整合機制（政府、非營

利組織與私人機構） 誘因機制

核心價值

須兼顧法律制度、社群 意識、政治規範、專業 理性及公民利益

市場導向、產品口碑、

服務品質、自我利益，

顧客期望

行銷產品 社會理念、政府政策 商品與服務

行銷成本 公帑，社會成本較高 私有財，因貨品而異 行銷精神 公共服務，典範價值 顧客滿意，永續經營

資料來源：研究者自製。

雖然社會行銷與企業行銷皆是援引行銷原理來行動，但是由於營利事 業與非營利事業存在之目標不同，政府角色與民間機構本身所扮演的角色 有異，因此執行應用也有所分別。本文所欲探討之政策行銷，便是將行銷 原理應用到公共管理的領域上的成果。時勢所趨，未來政策行銷研究在公 共政策領域，可說極具高度的研究價值及潛力。

第二節 政策行銷之內涵分析

民國九十年一月的全國行政革新會議，首度將政策行銷納入政策傳播 的主題中討論，認為政策好比政府的產品，需要有效的行銷策略與議題管 理，方能成功地推銷給大眾；之後政府所興辦的公務人員研習也都開始將 政策行銷納入課程，我國政府對於政策行銷的重視可見一班。然而，必須 要釐清的是，政策行銷絕非愚民的伎倆或矯飾的言詞，而是立基於「公共 性」 、 「參與性」 、 「回應性」等公共價值與倫理的基礎上，所建構出的新公 共服務機制。

扼要來說，「政策行銷」乃是承繼「企業行銷」的觀念與技術，以及

「社會行銷」的使命和精神，並應用「大眾傳播」的原理與方法，是一講 求策略方法的社會科學。是以政策行銷的內涵實綜合了傳播、溝通、協商、

說服、公關、領導、管理等學理。「政策行銷」的興起，象徵顧客至上的 管理哲學開始取代自我中心的本位施政，不僅是對新公共行政民主化運動 的 一 種 呼 應 （ Marini,1971; Frederickson,1997; Denhardt &

Denhardt,2000） ，更是後現代新公共行政革新的典範。

壹、 政策行銷的定義

「公共政策行銷」一詞，首次出現於1991年，迄今也僅有十多年的歷 史，在政策科學與管理的研究上，可謂頗具探討潛力的新議題。在教育政 策的領域中，更是亟欲有志之士的戮力形塑。行銷概念之所以能導入公共 管理領域，其影響背景因素有七（莊世鳳，1994；張世賢，2001b；Mokwa

& Permut, 1981）：(一)強調社會需求的滿足。(二)公私部門間的差異日 漸模糊。(三)社會變遷的速率增快。(四)公民參與觀念的提升。(五)政府 行政人員服務導向的轉變。(六)有限資源的有效利用。(七)改善公共部門 的生產力。

近年來，由於民主思潮及公民自覺的意識提高，政府部門開始積極將

公民參與和社會公益納入公共政策的規劃與評估中，政府開始必須像企業

一般回應顧客的需求與偏好（李婉汝，1990；江泯欽、劉坤憶，1999；胡 龍騰，1998；陳敦源，2003a；黃俊英，2004；翁興利，2004，楊秀娟等，

2004；卜正珉，2004；Denhardt,1996; OECD, 1987; Osborne & Plastrik, 1997; Robert & King, 1996; Washington,1997）。傳統上，民眾往往須 對政策照單全收，現在則轉變為是擁有選擇權的顧客。在國外，例如：英 國的「公民約章」(Citizen's Charter)，美國的「顧客優先」(Putting customers first)等措施，都將公民界定為顧客的角色。這代表以往傳統 理論權威行政下，公共行政封閉式的意識型態已被正式打破，顧客導向

（customer-oriented）的新公共服務的時代宣告來臨。

基此，愛尼斯等學者（Enis,1981; Mokwa & Permut,1981）主張應從行 銷觀點去看公共政策的發展，他們指出：如果政府運用行銷概念與技術，

以補足當前公共政策發展的宣導途徑，則公共政策的形成及執行就必然有 所增進。柯三吉（1991）也認為，民眾是公共政策的直接消費者和評估者，

因此適切將民眾參與導入公共政策規劃和執行的過程，可使政策合法性相 對提高，減少政策執行的阻力。

另外，丘昌泰（1999）也指出：民眾有知的權利（the right to know），

政府機關所頒佈的任何政策都必須假定：民眾的知識程度非常有限，接受 訊息的機會很少的，因而必須透過種種的宣傳與行銷手段，讓民眾無時無 刻接受政策的規範與指導。因此，政府機關有「告知」民眾的絕對義務，

而政策行銷就是最典型的作法。關於政策行銷之定義，茲列舉如下：

Coffman（1986）認為：公部門之行銷即為公共服務之設計、規劃、

運送民眾回饋，乃至於改變、再設計、再運送的一種循環持續的過程。

Buurma(2001)以為：公共政策行銷是政府用來誘使社會行動者與政府 進行行銷交換的一連串計畫與執行過程的總合，藉由發展及提供令社會行 動者滿意的政策工具，以及要求社會行動者從事特定的社會行為和其它的 交互活動，讓政府與社會行動者雙方都達成其目標。

吳定（1998）認為：政策行銷為政府機關採取行銷的策略與方法，促 使內部執行人員及外部服務對象，對研議中或已形成之公共政策產生共識 或共鳴的動態性過程；其目的在增加政策執行成功的機率、提高國家競爭 力、達成為公眾謀福利的目標。

張世賢（2002）以為，政策行銷是公部門利用行銷的觀念與活動，促 使公共政策獲得公眾的接受與支持。

黃榮護（1998）以為：政府公關與行銷是一種講求方法策略的社會科

學。它的內涵除了在政策形成後，消極的運用行銷方法傳遞訊息，化解反 對聲浪，進而改變內外部顧客想法達到預期行為外；更應在政策擬定前，

積極擔任邊界偵測角色，蒐集內、外部顧客的期待與願望，建立大眾參與 公共事務的管道，以政府公關與行銷的角度來理解公部門行銷，即所謂政 策行銷。

綜上所述，本研究將政策行銷定義為：「政府機關採取有效的行銷策 略與方法，促使內部執行人員及外部服務對象，促使民眾對研議中或已形 成之公共政策產生共識或共鳴的動態性過程；其目的在增加政策執行的成 功率、提高政策滿意度、達成為公眾謀福利的政策目標。」

貳、政策行銷的本質與功能

Kotler（1982）曾言：由於行銷原理對各種情況和各種機構都有生產 價值，因此行銷的應用範圍乃不斷擴大。如同前論，從公民參與的角度來 看，自七 O 年代以降的新公共行政運動在在顯示了公民參與決策民主已愈 益重要（丘昌泰，1998） 。此現象清楚顯示：由上而下 (top-down)的政策 執行模式，已逐漸地受到由下而上(buttorn-up)模式之挑戰，民眾不但要 求民主，更要參與民主。

而所謂的參與民主（participator democracy）理論，乃是指民主國 家的民眾，應擁有同等的政治資源，以參與政治生活，參與民主理論即認 為民眾和政府面對面的接觸，相互學習，乃進而能尋求共同利益，解決共 同問題，防止民選官員或代表以權謀私，甚至悖離民意（張明貴，1998:

103） 。公共管理者所使用的政策工具不外是權威、交換與說服三者交相運 用（Levine, Peters & Thompson, 1990） ，而政策行銷正是權威、交換與 說服三者功能的完美調和展現。以下便從參與民主理論出發，探討政策行 銷的本質與功能。

一、 政策行銷的本質

行銷的本質立基於交換，政策行銷同樣以交換為基礎。企業行銷過程 中的消費者與企業，轉換到公共政策範疇，政策的交易主體便為市民與政 府。當政策行銷作為一種理念時，它的核心意義在於從政策設計到政策執 行的過程中，重新界定與形塑人民和政府的交換關係，成為政府與人民的 中介對話機制，以符合行銷的真正精神－合理交換的價值，而非淪為政策 宣傳或政府公共關係之流的技術工具，甚至墮入將政策商品化以取巧媚眾 的迷思與誤用。

從市場理論來看，公共政策是政府的產出（output），政府為公共政

策的供給者，公民為公共政策的消費者（Jenkins, 1978）；從憲法角度與 政治責任來說，政府有權有責經營擘劃公共政策；從民主治理與公民責任 來看，人民有權有責充分表達輿論思想。政策行銷便是建立在這樣互為主 體的交換機制（見圖2-5） 。

圖2-5政策行銷的交換結構 資料來源：Buurma (2001: 129)。

再者，公共政策推動的先決條件便是必須具有「合法性」與「權威正當 性」 （翁興利，2004；Bobbio, 1987） 。政策行銷可透過行銷策略的規劃與行 銷技術的使用，幫助行政機關提高公共服務的效能與政策溝通的回應性，並 可減少民眾或壓力團體的抗拒。

準此，學者分別提出適用於政策行銷的要素（Kotler, 2003a；張世賢，

2002；丘昌泰，2003），有人提出 6Ps 抑或 7Ps、8ps（許安琪，2001；

Kotler,2004） ，茲將眾多看法作一歸納統整如下：

（一）產品（product） ：係指政府的公共政策，首先政策本身的「合法性」

與「權威正當性」便十分重要。任何政策若缺乏合法性權威，此政策便存 有潛在危機。因此，良好的政策產品最好兼具政策的合法性、正當性、公 平性、倫理性及回應性（翁興利，2004：214） ，行銷上將更為人所接受。

（二）價格（price）：通常政策本身並非以營利為導向，但政策行銷的價 格設定，反映了政府的「規劃成本」，亦即政策過程中人力物力所有投入 的 總 和 ， 政 府 必 須 對 納 稅 人 負 責 ， 因 此 政 策 行 銷 須 有 慎 思 熟 慮

（deliberative）的過程；以民眾角度考量，價格就包括了民眾的順服成

本（compliance cost）包括：時間成本、心理成本與行動改變成本。

（三）地點（place）：政策行銷的地點相當重要，須切中標的團體活動的 地點，提高政策的能見度，掌握行銷最有利的時間(timing)，方能收到政 策行銷最大的綜效。例如，要宣導青少年反飆車，西門町顯然是青少年聚 集最多的地方，這就是很理想的行銷地點。

（四）促銷（promotion） ：選定了行銷地點之後，接下來就要問：到底要 用什麼促銷手段讓民眾接受政策內涵呢？以校園反毒為例，促銷方式可透 過偶像作為代言人來引起青少年的重視，或者以青少年熟悉的、且形象清 新的人物公眾為對象；當然還有其他促銷手段，包括：宣導書籤、反毒宣 言連署活動等，都可彈性運用。

（五）伙伴（partnership） ：政策行銷如果光是靠政府機關的力量絕對是 不夠的，政策行銷所涉及的公共政策，往往需要眾多部門協力以赴，因此，

政策相關主管機關都須予以統合，跨部門合夥的公共協力關係已益愈重 要。例如，環保部門宣導資源回收計畫，除了環保部門外，學校的環保社 團、民間的環保團體等都可作為政策行銷的伙伴；又如：「防制青少年吸 毒」的政策行銷，至少就涉及警察、教育與社會三大部門，這三個部門在 行銷政策之前必須對政策內容的分工與職掌有所了解，以免發生執行過程 的衝突與重複，反而降低行銷的效果。

（六）輿論（public opinion） ：政策行銷是動態的「診斷」 （diagnosis）、

「分析」（analysis）與「執行」（implementation）。此三個階段皆必須 應用大眾媒體的力量，不斷去傾聽民意，分析民調、形塑政策、有效宣導、

積極回應，隨時去修正環節，將政策基調拉回正軌，讓輿論來作為政策最 好的指引，並善用媒體進行議題管理（Heath, 1997） 。倘若遇政治性操作 的有心輿論之刻意操弄，在政策行銷管理的機制下，也必須即時採取危機 管理，以策略導向的處理原則來化解因應，以降低不必要的戕傷、誤解與 爭議。

在政策行銷的過程中，政府以良善政策與效能服務換取人民的順服與

支持；換句話說，政府要端出「牛肉」來，讓人民發聲（voice） ，使政策

真正符合人民的需要，以提高政策的合法性與權威性。另一方面，人民也

較會同意納稅公帑「開支有所值」（value for money），傾向樂意配合政

策的落實，服膺政府的施政作為，這可說是讓政府與人民互蒙其利的雙贏

策略。

二、政策行銷的功能

White（1990: 232）嘗言： 「有效的參與需要權威，有效的權威需要參 與。其二者乃是一種辯證性的互補關係。」這樣的辯證關係，的確點出了 政策行銷中政府與人民相互證成的互動模式。由於民主思潮和公民參與意 識的提高，政府開始積極將公民參與納入公共政策的規劃和評估過程中

（Bohman & Rehg,1997）。因此，政策行銷可說是新公共管理典範的指標 之一。其具有下列功能（丘昌泰，1998/2003；黃昌宏，1993；張世賢，

2001/2002；林建山，1998；卜正珉，2004； Bozeman & Straussman, 1991:

82-87） ：

（一）加強政府部門的競爭力：政策行銷可喚起民眾對公共議題的注意力 (Luke,1998)，當民眾意識到部門推行的政策，是以充分的行銷理念在規 劃執行，無形中便產生比較，有比較便有競爭，有競爭就會刺激進步。因 此，政策行銷可以幫助政府許多公部門去轉化為學習型組織，正視如何提 高民眾滿意度與支持度，展開良性競爭，達到最高的績效。

（二）建立政府良好的公共形象：政策行銷管理之重要一環便是形象管理。

因此，透過行銷傳播的推展，可不斷以符號來影響、引導民眾的認知(Saxer, 1993)，進行認同的強化 ( escalation of commitment)，不但可撇清政府黑箱 作業的疑雲，化解政治分力對抗( Roberts & King, 1996)，更能加強民眾的 認同，爭取民眾信任。

（三）促使公共服務民主化與精緻化：當政府成為顧客導向的服務性組織 時，首要便是採取民主化的服務行銷（Service Marketing）來服務民眾 顧 客 。 除 了 利 用 資 訊 傳 播 科 技 （ Information and Communication Technology，簡稱ICT）以進行公共行政與公眾互動（Tauner, 2002: 25）之 外，還可化被動為主動營造良好的公共關係（Public Relations） ，深入偵察 民意，創造需求，以精緻化服務奠定大眾的滿意口碑。

（四）提高民眾的順服力與滿意度：過去科層體制的行政控制觀點已不符合 市民價值之所趨，政策行銷的認知是人民才是公共組織的擁有者，因而必 須以「服務的理念」來代替單純執行（翁興利，2004）。政策行銷是與民 眾 雙 向 互 動 互 饋 的 過 程 ， 當 政 策 行 銷 成 為 一 種 有 效 的 決 策 工 具

（decision-making instrument），將有助於爭取民眾的認同，促進政策普及 化（林建山，1998），提高民眾對政策的順服力與對政府施政的滿意度。

（五）降低公共政策決策的風險：政策的設計與規劃存在許多未可知的因

素，不管是任何模式都有其限制與風險（risk），因為交易雙方的合理性 並不完美（林哲生，1990），雙方往往所表現的是有限理性（bounded rationality）的行為，所做的是滿意決策(satisficing decision)，而 非最佳決策(maximizing decision)。在有限理性之下，唯有不斷透過公 共對話，掌握民眾的興趣、價值和想法，才能在提高其制定政策之理性度

（rationalization） ，亦即有限理性之下得到最大的滿意成果，減少政策 失當失誤的發生，此點對於爭議性政策來說，尤為重要。

此外，有的公共政策連帶附加需要付費的公共服務，例如：台北市的 垃圾袋隨袋徵收政策，市民就須購買台北市政府所規定的垃圾袋；又如：

政府推動的垃圾分類資源回收政策，可再生的回收資源，也可以增添政府 收入。若遇政府收支短絀，人員縮編的景況時，政策行銷也可來作為計費 的預示（price signals） ；進而創造消費機會，開拓政府財源，增加政府 經費。

回應前述之參與民主論點，政策行銷需要民眾參與，否則行銷無從實 踐。強調民眾參與的好處，在於政策的合法性與正當性可相對提高，激發 公民資格的尊榮感，提升政策回應的能力，增加民眾對政策的順服，幫助 民主體制的長期穩定（Cobb & Elder, 1983），在執行過程中將減少反對 的 阻 力 ， 政 策 行 銷 在 此 即 可 發 揮 功 能 。 而 執 行 (enforcement) 與 順 服 (complience)機制的設計，都是為了促成不確定性、風險、交易成本及訊 息成本的降低，為社會交換提供一個便利的環境（朱鎮明，1996：118） 。

然而，如何確保政策規劃中民眾參與的實現呢？又如何能使民眾利益 被政府決策採納呢？Habermas（1989）提出「溝通行動理論」，主張可訴 諸理性溝通或對談性溝通（discoursive communication） 。為使政策決定 更具理性，利益表達更具代表性，少數弱勢團體的利益更能顧及，Habermas 以為政策規劃應讓利害關係人有自由表達意見、論證說明、與批判澄清的 機會，不受權威的判斷或專業的偏見所左右。

而在溝通情境中，最根本的元素便是語言，當政策指涉到決策的合理 化，語言便是使之合理化的工具。因此，運用權力與符號的政治語藝學

（Political rhetoric） ，被視為具有說服效果的工具（Smith,2000， 轉

引自彭懷恩，2002），說服者必須慎思如何選擇語言符號與表達形式，來

達到說服效果並爭取認同。語言、象徵符號與儀式都賦予活動事件一種新

的意義（Pfeffer, 1981） ，因此具有重塑意識型態的能力。在意識型態的

概念化上，語言的使用與符號的組合，甚至是儀式的催化，都可發揮形塑 人們認知的高度影響力。在政策行銷溝通上，是可以妥為轉化應用的有效 工具。

是以，政府更應從政策規劃到執行，去動員民眾，要求民眾參與，教 育百姓，使之能夠品評政策的好壞良窳（Friedmann ,1987） ，使公民能夠 展現多元陳述的市民探索（civic discovery） ，暢所欲言；同時藉由此一 過程，使公民實際瞭解政府執行層面所需考量的面向，讓市民貢獻己智己 力，投身解決爭議、化解歧見的過程，正視政策利害相關的每個環節，從 而完成一種公民的社會學習，這也是政策行銷最具有使民眾彰權賦能

（empowerment）的價值所在。

貳、政策行銷的特質

政策行銷不能自外於客觀環境脈絡，而政策行銷面對大環境所具有的 特質是什麼？ Snavely（1991: 316-318）認為，在提出此政策行銷模式 前，應先清楚描述出政策行銷環境之四項特質。分別如下：

一、政府對政策目標與標的團體的選擇控制權有限：公共機關可透過遊說 或行政上的運作來決定其組織目標，但是對於服務及標的團體的選擇，則 不在其控制範園內。

二、政府擁有權威使民眾成為政策消費者：政府機構通常運用法定權力使 標的團體接受服務，例如：透過法律規範來規定或限制民眾的行為，或採 取強制的手段要求民眾順服或處罰不順服者。

三、政府的服務應利及全民而非特定團體：理論上，政府的任何作為皆是 以全民為服務標的，但實際卻是選擇性的提供服務。亦即民眾必須符合特 定的條件才能享受到政府的服務，例如醫療、食物津貼卷、教育補助、社 會救濟等。

四、民眾因政府服務所償付的費用，無關服務類別或多寡：民眾以繳稅的 方式，來償付其曾享受或未曾享受過的公共服務，例如：政府會編列預算 來維護國家公園，建築高速公路，提供醫療服務等，而其經費來源就是民 眾所繳納的賦稅，有人終其一生都未曾使用上列建設或服務，但都已付費。

經由上述探討可知，公共組織有其特殊的價值體系（Value framework）

存在，因此存在的獨特性，公部門行銷所要考量的面向便比私部門要多，

其所面對的環境也比私部門複雜，但本質皆是基於政府與人民的交換（如 圖2-6） 。因此，無論是運用數位科技建立政策行銷模型（PMM），抑或利用 網際網路進行顧客關係管理（CRM） ，都是值此知識經濟時代進行政策行銷 工作的要點。

圖2-6政策行銷的交換模式 資料來源 : 研究者自製

上圖箭頭表示「交換機制」成立，要讓交換機制成立，充分評估檢視 組織的內外部環境是不可或缺的。因為檢視組織所處的內外部環境，是制 定行銷策略的首要步驟，如此內部行銷與外部行銷之規劃方有準據。就外 部環境而言，公部門組織所要檢視的是有關政治、法律、經濟、社會以及 文化等環境的變化；就內部環境而言，則必須要檢視組織中組織的目標或 使命是否明確可行，是否已受到組織成員的高度認同，組織成員間的互動 溝通是否充分交流。透過內部行銷及外部行銷的雙管齊下、齊頭並進，才 能確保政策行銷的成功。

總之，政策行銷的執行面，實包含了政策宣傳、政策說服、政策溝通、

政府公關等技巧。成功的政策宣導需要靠雄辯的能力（rhetoric）、說服 的能力 （persuasion ）、組 織的能 力（organization ）及活 躍 的表現

（activitism）方能達到政策倡導的目的（朱志宏，1991）；成功的政策

說服需要政治語藝的高明運用、邏輯思辯的反覆辯證、感性情緒的渲染作

用、互動技巧的巧妙運用；成功的政策溝通需要多媒體的整合運用、多策

略的分頭並進、多元化的價值協商；成功的政府公關更是需要議題管理的

圓熟技術、媒體經營的用心務實、危機處理的妥善化解，而以上課題都非 一蹴可及。因此，政策行銷的研擬與執行無疑是科學的，更是藝術的。

參、政策行銷成效的稽核

以往國內公共政策的宣導，常因政府缺乏切實的規劃、執行、監督、

考核等，無法掌握宣導成效（林東泰、陳世敏，1992），是以政府部門進 行政策行銷時，應注意掌握有效行銷稽核工具來評估行銷確實績效。如此 方能對整體行銷成果做一精確的的行銷成效稽核。行銷稽核共有四個特 徵 ： 全 面 性 （ comprehensive ）、 系 統 性 （ systematic ）、 獨 立 性

（independent） 、定期性（periodic） （Kotler, 2003a） 。

而 Kotler 也指出，行銷活動要有「持續的行銷回饋」，作為往後訂 定計畫的參考（Koler, 1982） 。因此，需要有具體的評估面向與評估指標，

作為政府政策行銷的自我檢核，同時也是向民眾負責的展現。是以政府部 門在進行政策行銷，皆須將政策行銷環境、政策行銷策略、政策行銷組織、

政策行銷系統、政策行銷產品、政策行銷功能納入稽核範圍，以提高行銷 效能。根據李長晏（1995）的看法，政府部門行銷管理成效的評估面向與 指標如下（表2-3）：

表2-3 政策行銷成效評估面向與指標 評估面向 評估指標

服務行銷 1.預算成本控制 2.服務反應性 3.服務公平性 4.品質適 當性 5.目標需求與回應性

內部行銷 1.員工甄選策略 2.在職進修與訓練 3.內部溝通 4.工作 滿足感 5.員工酬賞方案 6.法律規章 7.員工服務態度 使命行銷 1.社會及標的群體滿意度 2.顧客抱怨次數 3.對政府機關

服務態度

行銷組織 1.組織的健全 2.管理任務的技能 3.管理人際關係的技能 4.規劃與設定目標 5.計畫執行效果檢核 6.公文時效7.協 調溝通 8.公共關係 9.行政管理資訊化程度

行銷導向 1.行銷研究發展 2.資源有效利用度 3.高級管理者和民眾 及員工互動 4.行銷計畫執行評估的管制 5.教育民眾 行銷方案 1.目標明確度 2.方案實施影響 3.進度控制 4.方案適切

度 5.時間配置

資料來源：修改自李長晏（1995：420）。

上述的政策行銷成效評估面向與指標，政府部門可以從六方面著手：

自我稽核、交互稽核、上級稽核、任務小組稽核、組織稽核，以及外界人 士稽核。但須注意莫為稽核而稽核，重要的是真正的實質效益，而非形式 化的操練。總之，行銷稽核與評估的主要目的有二：一為評估行銷策略與 方案執行績效，作為修正執行偏差、改善執行作業的依據；二為掌握外在 環境、競爭情勢、本身資源變動，據以調整組織的使命、目標、策略、方 案（黃俊英，2004）。透過政策行銷稽核，政策行銷將更為實際有效。

肆、 政策行銷與企業行銷之區隔

儘管大多數的學者認為：行銷理念對於營利性組織與非營利性組織而 言都是同樣適用的（Kotler,1975/1982; 林哲生譯，1990；司徒達賢，

2001，林東泰，1996；周鴻騰，2002）。然而，公共政策行銷是有別於傳 統的企業行銷的，企業行銷的某些面向並不適用於政府部門的行銷，因為 公共組織有其特殊的價值體系（value framework） ，公私部門之特質，實 際有別。

例如：學者Lovelock (1981) 從國際觀點論政府政策行銷，認為行銷 技術是可移轉的，但是移轉時必須注意本土化環境的適應因素。因此，要 成功的轉化私部門行銷至公部門，就須先對公私部門行銷運作的環境之差 異有所了解，才能針對具商業特質的行銷作調整，以合理適用於公部門 (Achabal & Backoff,1981)。此外，Scrivens（1991）亦認為在公共部門 中可引入行銷的概念，但是必須符合本章第一節中所述的行銷五要素。

公私部門行銷運作的環境是明顯有許多差異的，Crompton & Lamb

（1986）指出公共政策行銷有別於傳統的企業行銷之處有以下數點：服務 (services) 、 傳 播 告 知 (educating/informing) 、 合 法 性 權 威 (legalauthority) 、 成 本 (cost) 、 人 力 資 源 (personnal) 、 政 策 分 析 (policy analysis)等(Snavely ,1991: 320-322)。為求更清楚梳理其概 念之差異，接下來再詳述 Crompton & Lamb 兩位學者所整理，私部門行 銷 知 識 轉 化 為 公 部 門 時 會 造 成 影 響 的 三 大 環 境 差 異 （ Crompton &

Lamb,1986） 。

一、環境與組織不同 (一)環境方面

環境影響可區分為三個特性如下：1.公部門組織除了須受法律的約束

外，還有內部行政規章的牽制以及法定預算的牽制。2、市場暴露程度不

一，亦即受到供給、需求與競爭因素影響的程度不一。3.公部門組織也較

私部門組織易遭受較多政治力影響。

(二)與民眾的相互關係方面

政府與一般民眾的相互關係，相較私部門而言更為全面，在這種更全 面的相互關係下，民眾則有三種身份：政府的頭家、政府的顧客以及受管 制的對象。例如：民眾一定得繳納稅金，他們無法避免為可能不會享受到 的服務付費；另外，民眾也對公部門所提供的服務缺乏選擇權，所以政府 機關的潛在顧客往往對政府有更多的期待，要求更具公平性、回應性與公 開性。

(三)內部結構與過程方面

公私組織的內部結構與過程的差異主要表現在組織目標、決策制定、

個人權威動機性質與複雜性方面。在私部門中，業務權限和決策制定的權 責也較明確，不像公部門因政治過程、行政程序等影響，決策制定及後續 行動都較具不確定性。

二、利潤與非利潤導向的不同 (一)利潤與服務目標方面

在私部門中，獲利動機是一切組織行動決策的目標與成果衡量的標 準，但公部門組織卻期待著提供具公平性、效率性、效能性的服務給顧客、

選民、官員與一般社會大眾的需求。公部門目標的複雜性與模糊性會讓行 銷績效的評估更為困難。

(二)價格方面

價格在私部門的功基本能是增加營收利潤，但在公部門中價格所能帶 來的收入再分配、公平與效率，才是公部門定價的目的。當私部門組織極 力從較具回應性的市場中獲得資源時，公部門卻重視著資源的適當配置與 服務的公平傳送，公部門組織不但追求效率、效能和責任性，另外還特別 的注重社會公平與正義。

三、提供的貨品與服務不同

傳統的行銷概念與技術所關懷的主要是企業所推出的產品，但大部分 的政府部門所生產和提供的卻是服務。相較於實體的產品，服務具備五特 性，包括了：第一，服務是無形的；第二，服務是依賴服務提供人員的；

第三，服務是無法與消費分離的；第四，服務通常是非標準化的，具不穩

定性；第五，服務是不能儲存的；第六，服務容易面臨環境變動。

承上所述，為求將文字敘述簡明清楚地概念化，茲將公部門與私部門 之諸多差異，做一分析整理如下表2-4：

表2-4 公部門與私部門之比較

私部門行銷環境 公部門行銷環境 所面臨的環

境

1. 自主性與彈性：高 2. 市場暴露程度：高 3. 政治力的影響：小

1. 自主性與彈性：低 2. 市場暴露程度：低 3. 政治力的影響：大 與民眾的關

係

與特定的群眾發生關 係

與一般的大眾皆發生 關係

環境與 組織的 差異

內部的結構 與過程

權限清楚、權責明確 被政治力影響，後續行 動較不明確

組織目標 利潤 服務

對利潤

的看法 價格的功能 組織收入的獲取 所得再分配、公平性與 效率

行銷的產品 多為實體貨品 多為無形的服務 資料來源：Crompton & Lamb (1986: 20)。

基於環境與組織的差異、對利潤看法的差異、行銷產品的差異，我們 可知政策行銷具有以下幾個特性（丘昌泰，1998/2001） ：

（一）消費者的不確定性

公共服務市場的消費者不易鎖定，例如：公共場所禁菸政策的消費 者就鎖定了癮君子與拒菸的群眾，但此政策的利害關係人甚多，如菸商、

廣告商與國會議員、利益團體等，都是政策的利害關係人。由於參於者眾，

政府難以滿足所有顧客需求。所以如何以差異化突顯出主要政策標的團 體，是政策行銷所要克服之首要問題。

（二）生產者的不確定性

政府部門是一整體，公共政策的執行有賴公部門組織內多個單位的配

合，甚至有結合民間合作協力關係的出現。因此，政策的行銷中很難分隔

誰才是真正的生產者。因此，政策行銷特別注重跨部門的協力。

（三）行銷投資報酬率的不確定性

公共政策的執行因素是複雜的，難以精確衡估政策行銷成本投入真正 的行銷投資報酬率（marketing return on investment ,簡稱 marketing ROI）。例如在垃圾費隨袋徵收政策，民眾之所以配合政策使用專用垃圾 袋，可能同時包含了對於政策的認同，與忌憚政策中所挾帶的公權力制裁。

（四）公共市場需注意社會的可接受性

政府所研擬的行銷策略需考慮到民眾的接受程度，如民眾無法接受，

即使花費很多行銷預算，也無法達到行銷效果。如：國防部為了 1608 億 軍購預算所發起的減喝珍奶說帖，這個政策行銷便沒有考量到販售店家與 社會大眾的接受度。

（五）標的團體態度的模糊性

現今有許多網路社群都積極地參與網際網路的事務討論。他們都是潛 藏的標的團體，但實際則掌握不易。而且即使採用民意調查，民調結果也 僅具參考價值，難以評估標的團體對於公共政策的態度真正的傾向。

釐清了公部門與私部門之差異，瞭解了政策行銷的特質之後，以下進

一步將政策行銷與企業行銷之不同點，比較整理如表 2-5：

表2-5 政策行銷與企業行銷比較表

比較項 政策行銷 企業行銷

民眾需求調查 市場調查 需求分析、意見整合 需求模擬

行銷 管理

智庫、規劃幕僚、公眾會議 行銷部門

政策願景 品牌形象 政府機關形象 公司形象

聽證會 市場測試 展開行銷活動 廣告與配銷通路 建立政策網絡 建立行銷通路 建立政策社群 區分消費社群 政策分析與論述 產品優點與服務 實際遊說 實際解說 滿足公共問題的解決 滿足個人慾望

民眾支持率 市場佔有率 行銷

特性

克服執行困難 利潤最大化 選擇

自由 視政策合法化而定 消費自主

資料來源：修改自張世賢（2002：10） 。

總結而論，公共政策之所以需要行銷，主要是因為企業型政府導向、

市民主義的抬頭，使得政府與民眾的關係從「治者與被治者」的上下隸屬

關係轉變為「生產者與消費者」的平等互惠關係，這種關係的改變促使政

府官僚開始體認到：他們不再是高高在上的統治者或父母官，而是民眾的

服務者或合作伙伴。要讓民眾接受公共政策行銷，最關鍵的思維在於：必

須善用策略方法去行銷議題，將民眾視為「顧客」，將公共政策當作「產

品」 ，以優質公共服務為「介質」 ，利用互動式行銷溝通，凝聚共識，得到

認同。

第三節 教育政策行銷理論探究及相關研究

Achabal & Backoff (1981)從創新採納的觀點看政府政策行銷，發現 今日許多政府組織因資源稀少，常導致政策無法執行，故尋找解決之道，

而企業界所使用的行銷策略，便成為政府引用的策略與戰術。觀察近十年 來政府大方向的教育政策，民眾滿意度始終不高，十年教改更是迭起爭 議、紛擾不斷（王家通，2004），造成學子痛苦指數升高、教師憂鬱情形 嚴重，教育亂象紛起。因此，本研究乃希望透過教育政策行銷之研究，謀 思我國未來教育政策推動的可行之道。

眾所周知，教育本身是一種價值規範的活動，任何教育活動的的實 施，皆有賴哲學基礎為其導引（吳清基，1998）。就教育政策而言，教育 涉及的政策領域與一般公共政策有所不同，教育政策要服務的主體對象是 廣大的學生、教師及家長，教育不但是服務的產業，更是良心的事業，它 與一般政策實有本質上的區別。

再者，行銷的脈絡和操作雖然和「政策過程」（policy process）頗 多雷同，但這僅是一種隱喻（metapher）的使用，政策行銷的過程中，民 主治理的精神是絕不能輕易泯滅的，因為政策畢竟不是「商品」，公民角 色 也 不 等 同 於 「 政 治 消 費 者 」 (Schiller, 1981; Robins & Webster, 1985)。無論教育政策行銷之策略為何，均應本諸教育專業的價值和目標，

堅持教育的精神，回歸教育的本質（吳明清，2003：3） ，合乎教育的規準。

壹、 教育政策行銷之內涵分析

教育政策乃是社會環境與教育制度相互對話的產物（張建成，1999：

83）。後現代教育場域，充滿著對知識與權力的挑戰，透過不斷解構與建 構，教育政策也在不斷爭議與協調的考驗中，尋求對立思考與多元利益的 平衡。自目前趨勢觀察顯而易見的是，來自民意的聲音，已愈發對教育政 策的制訂，產生重要的影響力。例如：教育部為回應社會諸多質疑教改的 聲浪，乃公布了「教育部推動教育改革宣導工作計畫」 （教育部，2003） ， 希望透過有效行銷管道，促使民眾支持教育改革（洪嘉文，2003） 。

教育政策行銷亦為一種新公共服務精神，強調政府公務員不僅要與民 眾分享權力共謀教育問題的解決之道，更需要重構政策決策過程中彼此扮 演的角色。在多元面向的動態教育事務下，如何在教育理念、社區意識、

參與民主等系絡中，建構民眾參與及責任共承，是教育政策行銷的深刻意

蘊。是以，政策行銷本身既是人民與政府之間的中介對話機制，亦是政策

單位面臨輿論壓力的緩衝器（buffer） （Roberts & King, 1996），可提高 政策執行的合法性權威與民眾的順服支持度。

一個國家的教育政策，攸關政府在教育方面作整體社會價值的權威性 分配，因而政府教育部門的首要之務，應是構思有效教育行銷策略，來有 效行銷教育政策，將教育政策行銷給社會大眾、學校、教師及學生家長，

以利教育政策推行。準此，加強教育政策行銷是落實教育改革最重要的步 驟（林海清，2004） 。是以，教育行政機關如何透過與民間的對話、溝通、

協調，運用有效行銷傳播策略，促使教育理念交流，教育議題擴散，政策 社群（policy community）接受，民眾認同順服，成為教育政策行銷的重 要內涵。以下依序探討之。

一、 教育政策行銷的定義

就政策機關而言，政策（policy）的層次最高，其次是計畫（plan），

再其次是方案（program），最後為行動（action）。而教育政策乃是政府 考量民眾或受教主體的教育需求、對於教育產業的不滿足，因而採取一種 干預或不干預行動、方案、計畫及策略歷程。此種歷程，一方面在解除教 育問題，以釐清受教主體的問題，一方面也在推動教育方案，達成教育政 策目標（張芳全，1999）。因此，就教育政策行銷之定義，學者專家看法 如下：

張素偵（2003：30）以為：政策行銷係指公共部門基於公平正義原則，

制定符合民眾的需求的政策產品，運用各種有效的行銷工具及方法，以達 政策既定目標的過程。

羅能熙（2003：35）指出：所謂教育政策行銷乃泛指「政府對於教育 事項選擇作為(to do)與不做為（not to do）的工作推動。」

吳政達（2003：13）認為，教育政策行銷的功能在於確實掌握行銷資 訊系統來操作整個行銷組合，並藉由消費大眾的回應來評估行銷策略的效 能，透過此種互動式的循環，強化教育組織的服務品質、美化教育組織的 形象並達成既定的政策目的，而使教育服務能不斷推陳出新滿足社會大眾 的需求。

盧延根（2003：20）認為：教育政策行銷係指政府針對國家未來教育 發展需求，或籌謀解決社會大眾對於教育相關問題的需求，依據國家相關 法規，研擬可行方案經過法定程序後公佈施行，並汲取民間企業界的行銷 策略，與經濟學市場之行銷理念，做好政策行銷的各項活動準備或規劃。

陳芳玲（2004：15）以為：教育政策行銷係指主管教育機關為有效推

行教育政策，透過完善教育政策行銷機制，妥善運用在整個教育政策運作 過程包括問題界定、政策規劃、政策執行、政策評估，充分對政策制訂者、

內部執行人員及外部服務對象進行倡導與告知，以期待教育政策利害關係 人能對規劃前、研議中或已制訂的教育政策產生認識與共鳴，最終目的在 減少教育政策執行時的阻礙，並增進教育政策執行的績效。

綜合專家學者看法，教育政策行銷的定義可定為：

「政府教育行政部門充分體現民意訴求，在政策運作過程中，透過完善的 教育政策行銷機制，從政策形成、政策規劃、政策執行、政策評估，制訂 一系列教育政策行銷策略，期使教育政策利害關係人對教育政策產生認同 與支持，增進教育政策推動的績效。」

二、教育政策行銷的特質

近來學者也指出，在一個以服務為主的公部門組織中，行銷是政府與 大眾間交換活動的雙向催化劑（catalyst） （Coffman,1986；引自黃建銘，

2000）。推動教育政策行銷，便是希望行銷發揮雙向催化劑的作用，使政 府與人民之間的對話溝通能暢行無阻。關於教育政策行銷的特質，可從行 銷目的、行銷產品、行銷對象與行銷方式等四個面向來分析。茲分述如下：

（一）行銷目的：教育政策行銷之最終目的，在於順利達成教育政策既定 目標，解決教育問題，達成社會大眾的教育期許與教育滿足，回歸真正的 教育精神，創造卓越教育品質，提升國家競爭力。

（二）行銷產品：教育政策行銷的產品除了教育政策與教育服務之外，尚 包括教育方案、教育法令、教育理念、教育活動、教育改革、教育資源等 不同形式。視情況而有不同的產品形式。

（三）行銷對象：教育政策行銷的對象，主要便是政策利害關係人。除了 一般民眾與受教主體之外，還包括了：民意代表、傳播媒體、司法單位、

高度關切教育之活躍人士（activist publics）、政治團體、部會首長、

基層教師、教育行政機關、教育行政人員、教育基金會與專家學者、學生、

家長、民間教育團體等，皆為教育政策行銷之對象，因其皆與教育政策休 戚相關，形成一綿密的行銷顧客網絡。

（四）行銷方式：教育政策行銷之方式具有多元、動態、彈性、創意的特 性。所謂多元，係指行銷可運用關係行銷、理念行銷、數位行銷、服務行 銷、事件行銷、議題行銷等多元方式來進行；動態係指行銷必須掌握時機，

因應時勢，依據對象，從行銷的最佳利基(niche)將行銷策略予以修正和