顧客導向與品牌模式下重大公路建設 行銷策略之研究

國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文

指導教授：柯志昌 博士

顧客導向與品牌模式下重大公路建設 行銷策略之研究

研究生：王勝龍撰

中華民國一 O 三年六月

謝 誌

論文既將完成，心中的喜悅與感恩非三言兩語能完全表達。本研究主要是因 為有感於公路人員的辛勞與付出，但卻無法得到社會大眾的對等認同，希望能藉 此研究探究其原因，能對於機關有所幫助，並做為個人以後公務生涯努力之方 向，感謝我的長官及同事們的支持與鼓勵，並在學習的過程中給予許多的想法及 建議。

感謝的人太多，首先謝謝柯志昌老師在論文上的教導與指正，柯老師不僅導 引了學生研究的方向，啟發式的指導方式，更讓學生能有更多元的思考，更廣泛 的探索出研究主題的癥結，豐富了文章的內容。本論文的完成，完全歸功於柯老 師辛苦的付出，謝謝柯老師！

感謝口試委員洪綾君老師及劉麗娟老師，妳們的意見及指正，填補了學生視 野的缺憾，讓這篇文章更加的完整，更加的有價值。更感謝所有的受訪者，與各 位的談話間，受益良多，對於多次且繁瑣的談話，造成各位的困擾，深感抱歉。

兩年的研究所生涯中，感謝所有同學的相扶相持，更要感謝所有教導我的老 師們，讓我在重新拾起書本進入完全陌生的領域，不致徬徨無助。

最後要感謝的是我的雙親與家人，尤其是內人及兩個孩子，在我研究期間能 盡心盡力的配合並協助，讓論文能順利完成，我的努力如果有任何的成果，都是 我們一家人共同擁有的。

最後再次感謝所有幫助及鼓勵我的家人、老師、同學、朋友及長官，並祝福 大家平安如意！

王勝龍 謹誌於 國立臺東大學 中華民國103年6月6日

顧客導向與品牌模式下重大公路建設 行銷策略之研究

王勝龍

國立臺東大學公共與文化事務學系公共事務管理碩士在職專班

摘 要

重大公路工程是對於國家經濟發展而言，是一個重要的基礎建設。在各個已 開發或開發中的國家，對於公路網絡的建立，均投入相當比例之經費與資源，以 進行公路網絡的新建與維護。而重大公路工程政策常因巨額的經費投資、環境生 態的影響以及經費投入後的效益成果等因素，受到社會各階層及團體之關注，致 使重大公路工程的計劃，常在尚未取得社會各界的共識下進行，而引發許多的爭 議。

行銷是目前政府機關對於政策推行中所不可或缺的重要環節，不論是政府的 各項計畫或法令推行，皆需透過政策行銷凝聚內外部共識，讓政策能夠確實執 行。特別是以服務全國所有民眾的公路而言，經由行銷與溝通的運用，以有效收 集民意，並藉由顧客導向的思維，進行重大公路工程政策的規劃。本文由政策行 銷的理論出發，並引入企業使用之品牌行銷模式，來對於重大公路工程計畫進行 行銷可行之探討。本研究以機關為組織，政策及服務為產品，研擬出機關建立正 面品牌形象之建議，並分析如何使機關的名稱、標誌、文化與價值藉由正面品牌 形象與品牌情感的建立，使機關不再只是一個僅具代表性的名稱或圖騰，更要使 機關成為一個有價資產的品牌，以為後續政策產品的品牌延伸之用。

本研究以質化研究之方法，經由內外部人員的訪談中，找出對機關品牌建構 方向，並檢視內外部人員對於產品形象建立的觀點，探討如何將政策行銷在顧客 導向的思維下，建立起正面的機關品牌，以發揮品牌延伸之功能。依據研究之結 果發現，民眾對於優質公路的認知，除公路之品質、安全、便利與導引等特性之 外，更須注重區域景觀的搭配。能讓用路人停慢腳步留心觀賞的公路，才是一條 優質的好公路。而當優質的產品形象建立時，機關的品牌形象自然隨之建立，藉 由機關內部共識及專責行銷單位的建立，利用各種可行之方法適時的在各種有利 的時機，進行各項行銷，讓民眾真正感受到機關用心與成果。最後經由本研究之 歸納分析，提出未來機關應如何對內外部人員進行政策行銷之建議。

關鍵字：政策行銷、品牌行銷、品牌形象、品牌情感、品牌識別

Major Highway Construction Project by Customer Orientation and Brand Modes Marketing Strategy Research

Sheng-Long Wang

Abstract

Concerning country’s economic development, the major highway engineering projects are important foundations of infrastructure construction. No matter developed countries or developing countries, regarding to deployment of highway network, all countries invested considerable proportion of funds and resource in order to construct newer or maintain the existed roads.However, due to the huge investment, environment and ecological influence, evaluating its effectiveness and outcomes if the funds launched, various aforementioned factors often caused the major highway engineering projects been deeply concerned by all sectors and groups in society, and thus resulted been carried out without getting consensus in the community and causing a lot of controversy.

In today to government, the marketing activities become an essential and integral part, irrespective while promotion of plans or execution of governmental policies, all are needed in gathering interior and exterior consensus through strategic marketing, to ensure the thoroughly implementation of policies. Especially in terms of the roads which aim on serving all the country’s citizens, through the use of marketing and communication, should be able to effectively collect public opinions, and to work out major highway engineering projects by customer-oriented thinking. In this paper, based on strategic marketing theory, the introduction of brand marketing model used by corporate, and discuss feasibility of marketing plans for major highway engineering projects.In this research the cooperate organizations stand for the government agencies, the products stand for the governmental policies and the service, to simulate the suggestions about how the government agencies establish positive brand image, moreover to analyze how the agencies’ names, logos, cultures, and values can be established by means of brand image and brand emotion, so that expect the government agencies no longer just a name or only a representative totem, should make more agencies become valuable brands which belong to real assets, and also can be used in subsequent policies products as brand extension.

In this study by qualitative research method, through interviews with interior and exterior personnel, aim to find out potential direction how the government agencies can construct brand image, and inspect the views or opinions from interior and exterior personnel regarding how they think about establishing product brand image, discuss how to do marketing for governmental policies under customer-oriented thinking, to build positive government agency brand and take advantage of functionality of brand extension.according to the results of this study found that the

perceptions how people see high-quality highway, in addition to road’s quality, safety, convenience, guide and so on features, must also pay attention to match the regional landscape. A qualified high quality highway must be able to let the passers-by slow down pace or stopped to watch carefully. When high-quality product image established, the agency brand image naturally along with established, by means of interior consensus forming in the agency and also the set-up of responsible marketing sections, practice a variety of methods to do all kinds of marketing with right timing, so that the people can really feel the authorities intentions and achievement. Finally, through the induction and analysis of this study, to propose and recommend how the government agency should give policy marketing to interior and exterior personnel in the near future.

Keywords: Policy marketing, Brand marketing, Brand image, Brand emotion, Brand

identity

目 次

摘 要... i

Abstract ... ii

目 次... iv

圖 次... vi

表 次... vi

第壹章 緒論... 1

第一節 研究背景與動機... 1

第二節 研究問題與目的... 5

第三節 研究範圍及限制... 9

第四節 研究流程... 9

第貳章 文獻探討... 11

第一節 交通建設與地方發展關係論述及議題指認... 11

第二節 公路總局沿革及組織說明... 15

第三節 政策行銷... 17

第四節 品牌行銷... 31

第五節 公共工程建設行銷模式案例... 44

第參章 研究設計... 49

第一節 研究架構... 49

第二節 研究方法... 52

第三節 研究對象及背景... 53

第四節 受訪者之抽樣... 54

第五節 訪談大綱... 55

第六節 訪談、整理與分析... 57

第七節 研究倫理... 57

第肆章 研究結果與討論... 58

第一節 訪談後分析... 58

第二節 現況分析與整理... 75

第伍章 結論與建議... 80

第一節 研究結論... 80

第二節 研究建議... 86

第三節 後續研究建議... 90

參考文獻... 91

一、中文部份... 91

二、西文部份... 96

附錄... 103

附錄 1 訪談同意書... 103

附錄 2 訪談大綱與提要... 104

附錄 3 訪談紀錄... 107

圖 次

圖 1-1A 品牌行銷的內涵 ... 8

圖 1-2B 研究流程圖 ... 10

圖 2-1C 交通建設與區域發展之關係 ... 13

圖 2-2D 交通部公路總局局徽 ... 16

圖 2-3E 公路總局組織系統圖 ... 17

圖 2-4F 行銷的三種型態 ... 23

圖 2-5G 行銷的概念 ... 24

圖 2-6H品牌識別的組成 ... 27

圖 2-7I 事件行銷的過程 ... 30

圖 2-8J 品牌對於消費者的功能 ... 32

圖 2-9K公路總局的品牌構面 ... 34

圖 2-10L品牌形象要素 ... 35

圖 3-1M研究建構流程圖 ... 50

圖 3-2N 研究架構圖 ... 51

圖 4-1O 省道及快速道路標誌 ... 61

圖 4-2P 事件行銷模式 ... 62

圖 4-3Q 品牌情感延伸示意圖 ... 69

圖 4-4R 公路局金龍號客車 ... 74

圖 4-5S 臺汽公司國光號客車 ... 74

表 次

表 3-1 2受訪者基本資料表... 55

表 3-23 訪談題目... 56

第壹章 緒論

民主社會中，政府政策的方向及執行過程深受民意的影響，其影響力更是成 為政策成功與否之重要關鍵。因此，政府必須對於推行的政策「行銷」，不只是 要向民眾介紹推出的「產品」，也要讓民眾了解「產品」的好處，更要讓民眾有 參與的熱情。公共政策的執行不僅包括政策內容制定的合理性，真正符合民眾實 際需求，方可取得民眾的實質認同。因此，政府應該以更為主動及積極的手段，

使民眾真正明白政策內容並有效獲知民眾需求，以取得民眾的支持，這才是政策 行銷的主要概念。政策行銷雖然是大眾傳播技術的應用，但深層的內涵是政策管 理者，在民主的社會中，同步探知與引導民意的一種「創造共識」的專業能力；

在誠實透明(transparency)及專業說理(reasoning)的內涵中，政策管理者應用傳播 手段，為公共政策創造有利於執行的環境(陳敦源、魯炳炎，2008)。

近年來隨著民眾參與公共事務的意願逐漸提高，政府在擬定重大交通工程政 策時，除了須多方蒐集民意外，也應針對建設計畫的擬定作多元化的評估與考 量，尤其是在交通工程建設政策的擬定時，應從過去消極的「政策宣傳」積極的 轉向成「政策行銷」。重大交通工程計畫的目標應以行銷角度的概念從事相關的 業務推動工作，行銷的前提是以顧客的角度來思考。「顧客導向」的公共服務是 政府目前的施政目標，不論是有形的產品或是無形的服務，思考並尋找如何滿足 顧客需求，是目前公私組織生存發展的關鍵，只有能得到顧客的接受及支持，政 策改善的工作才會有意義。所謂「顧客」並非僅指於組織外部使用組織最終產品 或服務的「外部顧客」而已，同時亦包含組織內部的「內部顧客」。因此，機關 組織服務的對象，可能是屬於機關內部的成員，稱為「內部顧客」，但是絕大多 數都是機關組織以外的一般民眾，稱為「外部顧客」。

以「行銷」的基本概念來說，可以從行銷的角度來探討，政府政策的訊息透 過企業行銷的概念與顧客進行需求的溝通工作，並讓顧客適時了解，計畫的進 展，減少雙方之疑慮及誤解。再由品牌建立的模式，改善及強化民眾對於重大公 路工程建設的正向觀感。爰此，本研究提出以顧客導向及品牌建立的重大公路工 程建設行銷策略，作為相關機關政策制定及學術研究之參考。

第一節 研究背景與動機

由於社會經濟及科技的發展，民眾的生活品質及水準逐年提升，對於交通及 運輸系統的品質要求及需求性也相對增加，完整有效率的交通建設計畫更是國家 長期發展的重要指標。重大公共建設是政府帶動地方發展的方法之一，其中的交 通建設計畫因可促使區域運輸系統的改善，增加服務地區的交通可及性，進而引 起區域人口、產業、土地價值等經濟產業結構和都市型態的改變，相較於其他的 公共建設計畫，衝擊的層面更大。交通建設的主要目的在提供便利性與可及性，

而其中以公路工程的建設最為明顯，因為公路的可及行遠高於其他的交通設施。

當便利性與可及性提高，加速了整個社會人員及資源的流動，促使了區域的開發 及產業發展；在區域開發及產業發展因交通建設而提升時，因為對運輸的需求而 再次進行交通建設，形成一個交互循環的因果關係。

道路在區域經濟發展與資訊的交流中扮演著重要之角色，但通常對於自然景 觀與生態環境造成損害。交通設施之建設影響該區域生態系統結構、功能及組 成，造成現有之生態系統及地形地貌的改變(Coffin, 2007)。公路開發的同時所影 響到環境及生態，構造物的開挖施工、景觀破碎化以及景觀破碎化後的生態衝擊 等均是公路工程的後遺症，而這些破壞是依據當地環境、生態、物種和道路的特 性而決定。如一條新建公路之通車，沿線臨近區域所受到的自然環境及社會經濟 影響最大，過去經常遭到質疑的環境生態的破壞及都市的蔓延發展，與公路系統 建設均有相當程度之關聯性。因此，詳盡的的評估及分析重大交通建設對區域產 業及環境之影響，並多方歸納多元的意見，有助於釐清交通投資與環境生態及其 他層面的因果關係，並可進一步提供做為擬定重大交通建設發展策略之依據。

目前政府對於重大公路工程之興建，投入了許多的經費及人力，規劃及施工 中遭遇的艱辛，除實際參與之人員外，很難為一般民眾所了解。公路工程建設之 成本巨大，工程完工後使用年限數十年，倘若養護得宜，則使用年限更為久遠。

因此工程規劃之初，均需進行諸多可行評估及價值分析，無非就是想藉由公路開 發，提昇交通系統的服務效率，同時發展區域的經濟效益。而完工通車時的便利 及喜悅，很快被後來的養護疏失所掩蓋。倘若施工期間遭遇預估外之困難，則外 界又常以工程人員怠惰的心態來檢視工程的延誤。近年來發生多件重大交通工程 弊案，更讓重大工程施工中，外界對於巨大金額的工程款項，常有人謀不臧、官 商勾結及偷工減料之疑慮。然而，大多數的工程人員是兢兢業業，克盡職守。如 期如質完成工程建設，以利國家經濟、產業發展及人民需求是所有工程師的信 念。因媒體對弊案的報導，促使社會大眾聚焦在極少數壞的一面，而忽略了多數 好的一面。

以台 9 線蘇花公路山區路段改善計畫為例，由最早的蘇花高、蘇花替直到蘇 花改等計畫提出時，都受到社會各界的關注及熱烈討論，不論是在地民眾或遊 客，均對於公路的興建所可能帶來的改變充滿期待。然而因為各界的看法及立場 的差異，使得該計畫持續延宕。而差異的所在主要是區域發展及生態環保。（姜 渝生，2007）

該計畫為目前國內主要重大公路建設工程之一，總工程經費約需 500 億元。

該計畫的行銷主軸為『幸福工程的實踐者』，工程施工的工法除採用生態工法外，

並以迴避、衝擊減輕及棲地補償等三個原則，將沿線周圍生態之影響及破壞降到 最低程度，力求維持原有環境及生態之完整性，例如老樹搬家、指標生物研究計 劃及工程碳管理等。雖然採用先進的技術及方法，並定時公佈其調查研究之成 果，惟仍遭受環保團體及民眾的質疑。該計畫行銷之方式主要為拍攝工程進行中 之宣導影片及配合各項媒體進行施工情形及生態監測等成果說明，並對於施工之 艱辛及參與人員辛勞等之介紹。其次為網路建議區平台之建置，為另一與民眾回 應對談之管道，主要為民眾之疑問提出說明，惟如非具專業背景之民眾所提意 見，常有偏離主題或未能完全述明其留言主要意涵之情事，故雖為民眾一個提出 意見之管道，惟效果仍有待評估。

就區域發展而言，改善台 9 線山區道路，主要是因為東部地區產業發展造成 對交通系統改善的強烈需求。提升道路服務水準不只可減少運輸成本，更可使區 域產業再次提升。改善後的道路安全性增加，可減少東部地區在異常天侯時，對

外交通中斷形成孤島的危機。優美協調的公路景觀及豐富的生態，更可提高來東 部旅遊用路人的駕車樂趣。

該計畫之行銷主軸雖為『幸福工程的實踐者』，然而因行銷之內容偏重於工 程進行及其對於生態維護之努力，對於專業或工程之從業人員而言，因具有相關 專業基礎，可立即明白其行銷策略之內涵，而對一般民眾而言，仍為單向的資訊 傳遞，實在難以有效激起民眾正面情緒的反應及內心的共鳴與悸動。目前另一重 大公路建設工程，『南迴公路拓寬改善計劃』已開工進行，且尚有多項重大公路 建設籌備進行中，倘若再以工程的思考模式進行政策行銷的策略，則效果恐怕不 如預期。

交通運輸系統為國家重要的基礎建設，交通運輸需求屬於衍生需求，故交通 運輸系統的發展與建置需充分掌握社經環境的脈動、變遷及民眾需求。通常政策 的制定很難於初期就非常完善，特別是交通工程之政策，而在政策之過程中常發 現規劃時沒有妥善考慮到的面向，原因之一就是沒有適當的行銷及民眾需求即時 回饋之機制。丘昌泰（2000）指出政策的形成與民意兩者之間的關係相當緊密，

沒有民意基礎的公共政策，遭到選民、利益團體¹（Interest Croup）與媒體的批評 是必然的。在所謂的民主國家中，民意是公共政策發展的基礎，符合民意導向的 公共政策，是民主政策體制追求的目標。重大公路建設政策制定初期由專家學者 及公務員或專業之工程技術人員多次研議，最後確定路線及沿線構造物之工法及 型式。初期選線規劃中，因屬未定案階段，仍於內部討論中，因此民眾並未完整 參與討論，待路線定案公開後，經由民意及社會大眾民意的提出，再予以修正。

因此在政策施行之前，政策行銷即應推行，增加多元管道溝通，滿足民眾需要，

達成政府政策執行目標。

政府推行政策的主要目的，是為了改善人民生活，耗費許多人力及財力以研 擬、制定、執行政策，但卻常因在政策進行的過程中疏忽了「行銷」的重要性，

導致民意反彈而形成阻力，使得投入的資源付諸流水，或政策執行的時程延宕，

不僅未能達到預期規劃的目標，甚至因此降低民眾對政府的信任。

依據行政院研究發展考核委員會於 2011 年 5 月份所做之「民眾對政府政策 重視度與滿意度的看法」²民意調查顯示，政府在『交通建設政策的重視程度』

項目中有 74.3%的民眾覺得政府重視，但是在『對交通建設政策的滿意程度』的 項目中，卻僅有 49.0％的民眾覺得滿意。由以上民意調查報告顯示，大部分民眾 感受到了政府對於『交通建設政策』的努力與重視，可是仍許多民眾覺得不滿意。

探究其原因，主要為政策未能完全滿足民眾之需求及政策內容未能充分行銷與溝 通，致使民眾認為，政府耗費大規模的資源及人力，可是成果仍不如民眾預期。

1 利益團體係指由具有共同態度、理念、利益者的組成，運用各種方式向其他人、團體或政府組 織提出其主張或要求，以達成其共同目標組合體。依其成立的目的及服務對象的差異，分為公 益性團體及私益性團體等二類。（吳定，2003）

2 行政院研究發展考核委員會，（2011），「民眾對政府政策重視度與滿意度的看法」民意調查摘

要表，取自網址：ttp://www.ndc.gov.tw/att/files/110716203271.pdf

公路工程的建設，主要的目的是基於民眾需求的導向，經由多面向的評估民 眾的需求，進而改善原有的道路或新建一條新的公路。就重大公路建設而言，公 路建設的完工不僅只是增加一條道路，更包含了民眾對於未來安全、環保、科技 及經濟等各面向提升的期待。換言之，工程建設前置作業中的評估即是以顧客導 向來做為建設目標的依據，而公路路線的選定及興建即是滿足顧客的需求，通車 後的養護工作就是對於顧客的售後服務。

由以上可知，政府重大公路建設政策執行最大的困難，就是如何取得社會各 界及所有利害關係人的共識。就生態與環保的觀點而言，公路工程建設本身就是 以破壞為開始，如何在最小的破壞下完成是一項很重要的課題。目前公路總局為 能減低對於蘇花改沿線的生態影響，採用了許多作法，除了施工中各項工法採用 減低生態破壞的施工方式之外，並對施工中的周遭環境及生態進行監測，且監測 的對照係以未施工前所取得的觀測值做為比較。為維持原有的生態，植栽綠化工 程所採用的物種均以原生物種，以避免外來物種改變原有生態環境。此外對於構 造物的設計均以和現場景致協調搭配為原則，沿線原有生物的棲息及活動廊道都 是設計中一個重要因素。公路總局希望藉由這些的努力，可以減少社會各界對於 環境生態影響的疑慮。

政府目前省道公路工程建設計劃的執行單位為『交通部公路總局』，對於區 域發展而言，當『交通部公路總局』進行該區域的公路規劃時，即表示政府對該 區域投資前的前置作業。一般民眾對於公路興建的過程，從一開始的路線規劃、

用地徵收乃至施工興建中等過程，除了施工等待中的不便之外，再來就是對於完 工通車後對於該地區發展或轉機的期待。

以『公路總局』為品牌，公路工程的建設成果為產品，施工中的過程即是生 產的過程，透過顧客導向行銷策略，強調顧客滿意及重視顧客的需求，將顧客的 意見回饋即時修正，作為生產過程的一部分，依此生產出來的產品或提供的服務 才能符合顧客的需求及受到顧客的喜愛。因此，公路建設的行銷不只是僅靠產品 來吸引使用者，甚至要使他們對於產品的品牌在心靈上產生共鳴，讓使用者明白 政府單位對於產品自規劃乃至生產的用心，而發自內心的感動，了解自己是如何 受到政府的重視，產生對於政府的信任。這不僅是對所有辛苦付出的基層公務員 的鼓勵，對於重大政策的推動也一定會有非常大的助益。

品牌（Brand）藉由專屬的名稱、圖騰、產品或服務及其附帶資訊等所引發 消費者對品牌的感知及聯想，變成為民眾熟悉與記憶的印象（Newman, 1957)。

大多數的企業品牌形象深植消費者心中，因此品牌是企業中最重要的無形甚至是 有形資產。以公共政策的執行者政府機關而言，各機關均有其名稱及代表的圖 騰，因各單位的權責分工，各單位專業的主管業務各自不同。民眾依單位名稱及 單位圖騰即能聯想到該單位主管事務。例如：提到河川局會聯想到河川，提到水 保局會聯想到山坡地。『臺灣省公路局』成立於 1946 年 8 月 1 日，至 1999 年 7 月 1 日因精省改隸直屬交通部，依據「交通部公路總局組織條例」，於 2002 年 1 月 30 日更名為『交通部公路總局』，成立至今已逾 60 年，可謂是『老品牌老字 號』。雖然單位名稱改變，但是直至現在，多數民眾仍然以『公路局』稱呼『交 通部公路總局』，主要原因就是『公路局』既有的『老品牌』之形象及情感被民 眾所依附。

依附理論((Attachment Theory)原本是心理學的理論，最早由 Bowlby 於 1969 年提出，是人和被依附目標之間的一個情感關係的聯結。依附行為不只存在人與 人之間，亦有可能對各種形式的對象形成依附，如品牌 (Park et al., 2006; Schouten and Mcalexander, 1995)。近幾年依附理論慢慢被延伸探討於人跟品牌之間的情感 關係聯結，情感依附的提升會對於企業以及企業提供的訊息更高的信任。

情感品牌（emotional branding）係消費者使用某品牌產品後的主觀感受，是 一種心理現象，通常伴隨了情緒與心情的反應。Moorman、Zaltman & Deshpande (1992)以及 Morgan & Hunt (1994)把情感品牌定義為：品牌引發顧客內心正面情 緒的反應。情感品牌的特點是訴求於某種意境或特有價值，例如熱情、吸引力、

幸福感等（Malar,2011 )。Roberts ( 2005）指出情感品牌是一個以顧客為核心的關 係，具有故事導向的聯繫，所架構深切且永續的顧客與品牌兩者之間的聯結，所 強調的是關係與故事性。

Barnes（2002）認為企業或組織除了可以經由員工外，亦可經由品牌與消費 者進行雙向的溝通，與消費者建立「品牌關係」

(brand relationship)

目前政策行銷的方式及運用的討論很多，惟運用機關精神及組織文化延伸之 研究相對較少。主要原因在於，機關精神及組織文化範圍過大，含括了機關所有 之各種現象，均與其文化、精神與風氣等之間相互關連，而未能有效釐清，致使 機關之正反面形象不易分辦，且機關內外部之觀點不同，因此，如何運用機關精 神及組織文化延伸做為政策行銷的方式，相對而言較其他行銷之方式而言，更為 錯綜複雜。機關精神及組織文化雖然是一個模糊的概念，但是當將其做為是管理 要素之一時，事實上就是期望能建構出一個「強勢文化」(strong culture)，做為 機關內部準則以有效提升組織績效（Palmer & Hardy,2000）。而本研究認為，『公 路總局』本身即是品牌，運用妥適之研究方式，將機關精神及組織文化重新檢視，

以探索內外部人員對於機關合理期望之觀點，形塑出合理適當之品牌形象，使能 有效運用此一資產，應可提升政策行銷之效果。因此，本研究希冀藉由討論產品 行銷及品牌形象建立的方式，使社會大眾改善既有觀感，並提出民眾可接受的適 當的方式，使民眾了解重大公路工程於進行中及對未來完工後的成果及影響。

第二節 研究問題與目的

一般的政府工程部門，都具有專業性及精密性，因民眾對於環保生態的重 視，自然生態工法成為工程規劃時一個考慮的要素，近年來重大公路建設均其列 為一個重要的科技突破的指標，例如碳管理、生態工法等。但是為了顯示專業性 及精密性，通常政府工程部門偏重於數據的呈現，例如經費規模、工程進度及動 用之技術人力及機具次數。雖然可使一般民眾就數字的表示，了解工程的進行及

投入的資源，卻也造成所謂的公路工程，給予一般民眾的觀點，是冷冷的、靜態 的、是科學的、是有結構性的。可是對設計者及參與建造者而言，因為他們把公 路從無到有、一點一點的成長，就如同細心呵護的幼苗成長成大樹，公路是有生 命的、是具情感的，同時是它也是一件經精密設計的藝術品，它的完成將帶著人 們到他們想去的任何一理想的境界，去完成他們的理想與希望。

一群人一起造一條路，這群人中有些人為了展現抱負、有些人是受命擔任、

有些人僅是為了養家糊口，不過他們都有一個共同的期望：儘快完成一條路、完 成一條最好的路、完成一條讓人們通往未來幸福希望的路。一條新的公路通車時 所帶來的便利及喜悅，是我們對未來的希望。而舊公路的逐漸沒落，則代表我們 過去的回憶。當便捷的新路通車後，大多數人會選擇走新路，因為它代表著一種 進步及一個新的開始。而舊線通常只是變成一個替代的路線或被廢棄，除了為了 暫時的替代或提起往日回憶之外，甚少有人會再使用。

台灣為南北向島嶼型態之國家，因地理環境的限制，基於交通的可及性，主 要運輸系統為公路。不論是在外的遊子、倚門期盼的父母或是日月思念的情侶，

經由公路的運送，使人們能真正面對面接觸。換言之，公路存在我們的四周，不 管生、老、病、死，都與公路脫離不了關係，從出生到生命的結束，息息相關。

而公路工程的興建改善及工法演變的過程，同樣也一直保留在我們的記憶中。從 小時候飛沙滾滾的級配路面到現在的寬敞舒適的瀝青混凝土路面，重大公路工程 的持續建設，一直是區域進步發展的象徵。既然公路和我們的關係如此密切，可 是我們通常視它的存在是如此的理所當然。很少人會在旅行途中停留下來，用心 品味路的感覺，仔細感受路所帶給人們那種生命力。

『公路總局』依現在的業務內容而言，扣除監理業務部份，所屬各工程部門 本身就是營造業。轄下工程處服務對象就是一般民眾，其生產之產品便是公路的 建設，工程完工後的管理維護是產品的售後服務，此一流程與一般營造業相似，

甚至比一般營造業所提供的價值更高。因為『公路總局』所提供的售後服務是永 久保固，必要是更有立即更新改善的永久服務。服務顧客導向是行銷的核心理 念，就政府而言，民眾就是顧客。政府應推動以民眾需求為導向的施政，站在民 眾的立場及觀點去思考和規劃各項重大工程政策。並經由民眾對於政策上意見的 回饋，適時修正，減少各方疑慮並滿足民眾需求。公路工程所提供的產品及既然 比一般企業有更完善的服務及表現，相對而言，民眾應能產生更高的依附關係，

因此本研究認為以情感品牌的建構有助於重大工程行銷政策的推動。

目前公路總局對於重大公路建設所用行銷的手法，也僅是政策的宣導或宣 導，實在很難有明顯效果的行銷目的。換言之，就是把工程內容及預期完成後獲 得之效益單向的告訴民眾。因此，容易使民眾以為資訊的來源是被篩選過的，甚 至有一些是不可為外人所知悉的，再加上媒體的渲染，無形中使民眾誤解而增加 了負面觀感。所以政策行銷的策略建制，是目前機關面臨的重要困境之一。

政策行銷的概念近年來受政府部門的重視，政府機關於制定政策時， 必須 同時兼對組織內外顧客行銷，以獲得內外顧客的支持與配合。1985 年美國行銷 協會（American Marketing Association, AMA）將行銷定義如下：「行銷是一種過 程，而這過程涵蓋了計畫及執行理念、價格、推廣及意見、商品、服務、組織和 事件等的分配，藉由此過程中創造交換以滿足個人及組織的目標。」（高中等譯，

1999）。政策行銷是落實政策管理中的一個重要關鍵，政府各項行政事務皆須行 銷，無論內政、外交，不分中央或地方政府，都需經由政策行銷凝聚社會共識，

讓政策得以有效推行，完成政策的目標。政策管理係指政策研究者、執行人員及 一般社會大眾對政策議題具有興趣者，運用科學性、系統化的管理知識及模式，

以探究公共政策的相關概念與理論，有效管理政策運作過程的相關活動，進而妥 善解決及處理政策的相關議題(吳定，2003)。

為了減少民眾對於公路工程建設政策上的誤解，任何行銷的宣導方式都必須 予以審慎評估，行銷宣導的評估從訊息內容的效果而言，無論是商業廣告行銷活 動或是政府政策宣導，都應掌握到訊息能達到預期的行銷或宣傳目的，包括了行 銷之達成目標或顧客認知的改變及好感的加深。如果能適當運用廣告包裝或媒體 互動等行銷的手法，讓民眾能感覺到，公路是有情感的、有生命及活力的，是可 以讓我們深切感動的生命共同體。改變原有的形象，使民眾有參與熱情，減少對 於政府政策推動的阻力，並將阻力轉化為推手，這對國家的永續發展絕對有正面 的幫助。

政府部門目前的行銷方式很多，許多單位及地方政府舉辦大型活動，藉以吸 引大眾關注和參與，如臺東縣政府舉辦的「熱氣球嘉年華」，每年均吸引數十萬 遊客參與；政策宣導方面亦運用許多行銷作法，如交通部推行「小型車後座繫安 全帶」政策，目的藉由行銷宣傳將安全習慣向下紮根並落實於民眾生活中，以維 護民眾行車安全，減少因車禍致死之機率。前述政策宣導，大多藉由媒體、活動、

網路等方式行銷，期能成為社會共識，以利推行有助於國家與社會促進發展之政 策。魯炳炎(2007)認為政策行銷是「以議題為中心，以政策為本位」，與企業行 銷的差異在於，政策行銷可能會含括不同的政府部門，彼此合作以達成其各自設 定的目標，或是完成各自所認同的價值。公共部門組織並不僅是為了單一政策議 題的行銷，政策行銷是以政策議題為中心，而政策議題極易會受到政治與社會等 環境因素的影響，因此政策行銷的行銷組合要素與企業行銷的組合要素有所不 同。

通常一般民眾認為，政府的資源相對於一般企業及組織而言，是無法比擬 的。因此，政府所提供之產品或服務的品質應該比一般企業或組織更佳。再者，

政府的政策是為因應社會大眾需求所形成，純粹服務大眾，所以主要是以普遍且 通常之情形為政策內容及適用層面之考量。然而，社會各階層之觀點及條件不 同，政策內容通常無法完全滿足各階層之需求，而造成未能滿足需求之階層發出 怨言，有時更形成抗爭或社會各階層之間之對立。由於政策涉及的利害關係人層 面很廣，因此政策的推行必需要研擬出適當的行銷策略，才能吸引到相關利害關 係人的關注，以促使關係人接觸並參與政策的討論，所以行銷策略的規劃對於政 策的推動相當重要。有關行銷的方法甚多，依據相關研究結果可以發現：「在品 牌形象整合部分，以公關及事件行銷傳播效果最為顯著。」（林懿貞、王翊全，

2007）。政府機關推動公共政策，如果先做好品牌定位，以企業模式來打造政府 服務品牌，建立政府品牌的知名度、形象，提升民眾對於政府品牌的忠誠度，來 提升民眾對於政府的信賴度。

品牌形象即是當消費者看到這個品牌時心理產生的主觀感覺，換言之，即是 消費者對一個品牌的感覺和看法（Keller,1993）。雖然品牌只是某組織眾多產品

的一個代表圖騰，然而，當某品牌所提供的產品具有相當高的實用價值，甚至遠 高於其他類似的其他品牌產品，例如更佳的品質、更多的功能、更好的耐用性或 更久及更完善的售後服務等，使消費者使用後感到滿意，則消費者對於該品牌就 會產生更正面的肯定，並且讓消費者相信該品牌所提供的產品可靠度及信賴度，

進而產生情感，消費者會將其感知到的正面情感轉移到品牌身上，對品牌產生信 賴感，直覺喜愛該品牌及其產品。

由上所知，品牌行銷實質的內涵，以是長期經營的方式，將品牌以有效的溝 通方法與管道來提升被行銷標的人口對於品牌的認同，幫助民眾辦別出不同競爭 者所提供服務或產品的差異，進而產生長期的情感與信任感，建立標的人口與組 織或企業間的忠誠關係。

圖 1-1a品牌行銷的內涵 資料來源：本研究整理

因此，在大眾群體的經營手法上，品牌行銷可以是有關媒體廣告設計與發 行、顧客關係的經營以及與社區民眾的參與互動等短暫性、技術性的作為，以建 立社會大眾對於品牌的認同。但相較於在個別顧客心理層面的經營上，重視的是 如何建立個人與品牌接觸後的特別經驗、以建構出感官視覺上與品牌的獨特情 感、使得大眾或社會認定該品牌的積極價值成為一種信仰（魯俊孟，2013）。

品牌形象樹立的最重要因素是人們對品牌的聯想，當提到某個品牌名稱時民 眾便會想到其品牌的特點，或者是當看見某項事物時便聯想到某個品牌。這種聯 想使品牌形象與眾多事物聯繫起來，驅使形象建立在民眾心中。

依附是人和特定目標之間一種情感上的聯結，是指人們建立和維持與品牌的 情感上的一種關係，人們對於情感品牌的依附反應出消費者和特定品牌的連結，

以及對品牌喜好的感受，這種感受包括感覺、熱情和聯結，代表個人與品牌的聯 結所產生的情境感知，可確認在消費者個人對情感品牌的認定。因此，本研究認 為當顧客對品牌有依附時，產生的情感、關聯及熱情時，即表示著情感品牌的成 立，而情感品牌依附的產生，可作為政府政策建立情感品牌之成效。

如何以『公路總局』原有之品牌形象，提升建立民眾對品牌的正面情感，並 以品牌行銷之方式進行重大公路建設之行銷，將民眾心中『公路總局』既有形象 及對其之情感轉化為正面的情感品牌，運用現行企業行銷之方式確實有其探究之

行銷 品

牌

認同

民 眾 情感、信任

必要。因此，本研究之主要目的：

(一) 為公路工程政策品牌找出其適當定位。

(二) 探討出如何為公路工程政策建立品牌及其品牌形象。

(三) 探索當前民眾對於重大公路建設的態度與觀點，期能找出符合民眾的行 銷策略。

(四) 探究品牌模式是否適用於公路工程政策的行銷。

本研究將以一般民眾的需求調查資料為基礎，提供政策建議，將重大公路建 設政策與顧客導向的目標融合，以形成顧客導向的重大公路建設行銷策略。

基於前述之目的，本研究主要的研究問題為：

(一) 公路工程建設的政策中的民眾觀感？

(二) 探討民眾對於『公路總局』的感覺及品牌形象建構的方向？

(三) 重大公路工程建設的內容如何由品牌的建立而傳遞？

本研究經由品牌化的政策行銷的觀點探討，以了解『公路總局』規劃與執行 重大公路工程建設政策行銷的可行性。從學術上而言，亦可以從重大公路工程建 設政策的研究過程中，印證顧客導向及品牌化的公共政策理論在重大工程的適用 性。期盼能夠吸引更多學界先進探討本議題，以建立國內重大工程政策制定的經 驗性理論，對未來的公共工程政策學術研究，有些許幫助。

第三節 研究範圍及限制

本研究針對台灣地區之重大省道公路工程為研究對象，從重大省道公程工程 的觀點中，由政策行銷及品牌模式的面向中分析。主要原因為國道高速公路與省 道公路為聯結縣市，以提供中長程之城際運輸為主，其重要性有別於一般道路。

而國道與省道的差異，在於國道出入受到交流道的限制，雖然移動效率較高，但 可及性遠不及省道。因此在對於區域發展及環境生態的影響，兩者並不相同，故 省道有與國、縣及鄉道等道路系統分開討論的必要。

本研究之主要範圍為確認重大公路建設行銷策略在品牌模式架構下，進行的 可行性，藉由喚起潛藏於一般民眾心中對於公路印象，並應用潛藏於心中的印象 轉化為一種情感，以此塑造『公路總局』的品牌性格，進而衍伸到其執行之各項 政策，至於執行後之稽核及成效之探討，暫非屬本研究之範疇。

第四節 研究流程

本研究共分為五章。第一章緒論：依據本研究主題之現況背景，遭遇困難以 及為何做這研究及研究範圍，確立本研究之目的；第二章文獻探討：針對研究主 題進行文獻的回顧與整理，藉以鞏固理論基礎以瞭解並引證過去學者研究結果及 限制；第三章研究方法：依據文獻探討的結果，建立研究架構與假設，以「文獻 分析法」及「深度訪談法」從中找尋可以回應研究問題的資訊，來進行訪談後收

集結果之研究與分析，並說明研究進行的方式，研究對象的選擇；第四章研究結 果與討論：進行資料整理並進行歸納分析，與所建立之研究假設進行驗證，透過 研究結果的分析，歸納出本研究的重點，並將這些重點與理論進行對話；第五章 結論與建議是針對分析後所獲得的結果做成結論，並依據結論對提出具體的建議 以及後續研究的方向。

圖 1-2b研究流程圖 資料來源：本研究整理。

緒論 1.為何做這份研究？

2.現在遭遇了什麼問題？

3.我想如何解決這問題？

文 獻 探 討 1.為什麼政策要行銷？

2.政策行銷和企業行銷？

3.什麼是品牌？

4.政府機關是品牌嗎？

研 究 設 計 1.我要如何做研究？

2.文獻分析法 3.深度訪談法

4.如何得到有效的訪談資料？

研 究 結 果 1.訪談資料分析

2.研究結果的整理

結 論 與 建 議 1.政策結合品牌行銷的可行性？

2.該如何執行？

3.對於以後的研究有什麼建議？

第貳章 文獻探討

在商業行銷方面對於品牌定義的論述相當豐富，相對的在政策品牌行銷的討 論上相較闕如，本研究將從不同學者在政策行銷及品牌的論述中來探究政策品牌 的運用觀點，並進一步歸納出重大公路建設政策品牌化的內涵。本章藉由有關交 通系統建設與經濟發展關係之文獻說明，並回顧政策行銷及品牌的專書、期刊及 論文等相關文獻，介紹政策行銷概念的演進、品牌行銷的要件，來說明公路工程 政策以企業行銷的方式對於其政策執行的重要性，以及推論出重大公路工程建設 在顧客導向與品牌模式下運用行銷策略解決議題爭議可行性。

第一節 交通建設與地方發展關係論述及議題指認

一、 交通建設與經濟發展

依台灣目前陸上交通建設基本上區分為兩大類：公路建設與軌道建設。公路 建設又依服務功能及對象可區分為高速公路、快速公路、省道及一般公路，高速 公路、快速公路及省道提供跨區域，屬中長程之城際運輸服務；一般公路者則屬 為因應生活圈內及聯繫鄰近生活圈間之短中程旅次需求。至於軌道運輸系統則指 固定路線、班次、車站及費率等，以一般大眾為乘客的運輸系統，城際間軌道系 統包括鐵路及高速鐵路，而都會區內目前僅有大眾捷運系統。

本研究之重大公路工程建設，係指不包含高速公路提供中長程之城際運輸服 務，依此定義為包括快速公路及省道，主要區分之原因為研究標的機關及道路型 態的不同。目前快速公路及省道屬公路總局轄管，高速公路屬高速公路局轄管，

而一般公路通常係由地方政府轄管。高速公路之因屬封閉型道路，區域發展受出 入交流道影響，而一般道路屬開放型道路，區域發展可能依路線沿線形成帶狀的 發展。

有關公路等交通建設對國家及區域發展影響的研究很多，大都認為在發展的 階段時，交通運輸系統的改善對經濟成長是必需的（Gauthier, 1970），而重大交 通建設因需較久的興建期以及龐大的投資金額，影響範圍廣大，對於區域內人口 及產業發展具有強烈的衝擊性，而人口及產業發展的改革，直接影響區域之整體 的發展，由此可知交通運輸系統的建設為區域發展的必要條件（Rephann and Isserman, 1994）。交通運輸系統是國家發展重要的基礎建設，而運輸需求屬於衍 生需求，因此，交通建設政策的發展與建置前均需充分掌握社經環境的脈動及變 遷(運研所，2010)。重大交通建設除了滿足運輸需求外，更期望能有助於區域均 衡與公平發展。有關於區域均衡的定義可從靜態與動態兩面向探討：

靜態面向：區域發展不均衡係指國家內部各地區經濟發展水準的差異性，即 是絕對數值的差異，例如高、中和低收入地區之差異。

動態面向：區域發展不均衡係指國家內部各地區經濟成長速度的差異性，即 是相對數值的差異，例如高速、中速、低速成長地區的差異(經建 會，2007)。

交通建設政策對於區域的經濟發展，無論是在總體經濟面或是個體經濟面等 面向的觀察，均有造成某種程度影響的可能。由於重大交通建設的政策屬於國家 層級的發展策略，因此，在經濟影響方面，目前普遍為學界與實務界接受且被納 入政策設計與規劃時的重要參考依據。經歸納分析後有以下幾項：

(一) 政府支出 (二) 民眾者支出 (三) 就業機會的創造 (四) 資源的消耗 (五) 生產力

(六) 區域環境品質

(七) 區域的土地與房產價值 (八) 財富累積

Miller（1979）指出公路系統的改善是鄉村地區引進工商業活動的重要因素，

公路建設的投入增加了鄉村地區的就業機會，及改變或提升區域的產業型態。由 以上結論顯示，交通建設的投入所創造的經濟效果雖然有限，但確實會帶動投資 及區域產業的發展，主要原因係因為運輸成本的降低及消費提升造成產業群聚，

使得生產力提高；以空間層面來看，交通政策與建設會影響城鄉發展、人口移動、

土地利用、資源分配等與空間發展相關的因素。區域產業對交通運輸系統的影響 是立即性的，而交通運輸系統對區域產業的影響需要較長的時間與過程。換言 之，區域產業的提升會產生立即的運輸需求，而運輸系統的改善則可提升或改變 區域產業，因為土地使用的可及性提升，使的運輸成本降低，促使都市擴大範圍、

進而改變都市結構的型態(Wayne,1988)。因此，重大公路建設經常是政府為使地 方發展的手段之一，因為道路系統的改善，提升了服務地區的交通服務水準，公 路建設致使人口、產業、土地價值等區域經濟產業結構和都市型態的改變，與其 他公共建設相較，對區域發展的影響更大。

關於交通建設與地方發展之間交互影響的因果關係的論述主要有：交通運輸 系統之提升，會改善服務地區的交通可及性，因而促成都市空間型態的改變或改 善產業發展緩慢地區之區位條件，進而引起人口、產業、土地價值等都市型態和 地區經濟產業結構和的改變(Nechyba and Strauss, 1998)。

一般在探討交通建設政策及規劃在經濟層面的關係，通常是以增加旅運效率 以及降低單位成本。而交通建設品質的改善，通常也強化了高附加價值以及高優 先性的旅運需求。運輸經濟的專家指出，機動性(mobility)對於經濟上的生產力有 著正面且直接的關係。根據研究顯示在高油價的時代，較有效率的運輸動線規 劃，可減少交通壅塞，提高能源使用效率，對於經濟生產力的提升有正面效果。

根據 Litman(2010)的研究：當車輛旅運的使用成本降低時，人均經濟生產力 則提升。在政策上的意涵是，完善的公路建設有助於提升至某一程度的生產力；

而在經濟發展的過程中，壅塞的車流及貧乏的交通基礎建設，將導致經濟生產力

的下滑可能。

圖 2-1c交通建設與區域發展之關係 資料來源: 本研究修改自正林國顯等 (2010) 。 二、 政策議題的解決

由以上學者所提之文獻歸納出，交通建設與區域發展之間確實存在一種緊密 且相互依靠的因果關係。因此，每當政府有重大公路建設政策提出時，都會成為 社會各階層熱烈討論的重要議題。Cobb & Elder（1983）指出，議題的形成與政 策的制訂是一個具有連續性的過程，應該包含在某一段時間之內，社會中各個相 關團體所共同重視並且試圖解決的議題，如何經由互動而到執行。換言之，「時 間」與「互動」乃是探討一項政策議題所不能忽略的重要因素。

雖然目前公路工程計畫的執行機關，雖然持續的努力要讓政策議題取得各個 相關團體的共識，並且希望能讓各階層的民眾滿意，然而政策的內容終究有其不 足之處，致政策執行過程中經常遭到利害關係人或團體質疑。政府對於推行公共 政策的目的，主要是為提供民眾更好的服務，目標則在於創造更高公共價值，因 此公共政策的制定能否符合民眾的偏好，是民主政治關切的議題，更是民主社會 價值之所在（蔡進雄，2004）。蘇偉業、蔡岳展(2004) 認為政策行銷是運用行銷 的技巧，促進公共政策能配合社會需求，公共政策行銷管理要是預測及滿足社會 或公共需求，並以最少的權威及最受民眾接受手段，推行及完成政策預期目標。

政府部門是最大的服務業，在講求顧客導向的前提下，建立公共服務的品 牌，就如同企業品牌般的重要。葉連祺（2007）認為品牌定義具三類觀點：（一）

是有形的物品（如名稱、圖騰、標幟或符號）。（二）是一種無形的感受經驗（如 對產品的記憶、感受與信任）。（三）顧客與生產或提供者的關係（生產者賦予產 品的有形或無形的價值及企業經營的理念、策略與態度）。Kotler 與 Fox（1995）

認為品牌是企業對顧客的承諾，提供某種產品的特定特徵，是一種利益與服務的

土地開發

交通效能提升 城鄉差距縮減

經濟與產業

促進產業聚集 帶動民間投資

人口成長

加速人口聚集 提升生活品質

區域與發展

強化競爭力 改善區域經濟

交通建設

結合，品牌傳遞了包含產品屬性與特質、企業及組織的價值觀、文化等意義。

對於重要政策議題的發展，政府單位不僅僅只是被動地接受民意，更要主動 地且積極的去瞭解民意，運用提升機關品牌的正面形象，行銷其政策之內容，導 正民意主導議題的發展。政策總是有其疏失或無法滿足某部份民眾之處，經由政 策的行銷及提升對於政府的信任感，在透徹的瞭解民意後，適當修正回應，導正 主流民意後並掌握議題的發展，才是政策永續發展的最佳方法。

三、 小結

以『公路總局』為品牌，公路工程的建設成果為產品，施工中的過程即是生 產的過程，透過顧客導向行銷策略，強調顧客滿意及重視顧客的需求，將顧客的 意見回饋即時修正，作為生產過程的一部分，依此生產出來的產品或提供的服務 才能符合顧客的需求及受到顧客的信任及喜愛。Kotler（2007）認為政府機關建 構一個強勢且符合民意需求的品牌形象，可以協助政府達成其政策行銷的預期目 標。高知名度且兼具信任度的品牌形象，有助於提高民眾參與及認同其政策的程 度。而政府部門建構品牌是確保其產品及服務的發展符合定位的策略之一，在定 位的過程中，須先有品牌的識別（預先設定的品牌觀感），再維持品牌的形象（實 際上給予民眾的形象）。

經由政策行銷的機制與利害關係人進行「政策對話」，使民眾得以理解政策 的目的，並使政府部門知道民眾的意向與需求。近年來，政府部門積極在公共政 策的規劃與評估過程中納入民眾參與和社會公益等考量，由於公民參與機制的建 立，必須運用新的管理方式，使得政府部門必須如企業一般回應顧客的偏好與需 求，民眾不再是受影響的標的團體，而是擁有選擇權的顧客。

政策行銷係以企業的行銷技巧來達成促進公共政策與社會需求，目的是要於 辨識、預測及滿足社會及公共的需求，並以最少的權威手段及最多的受民眾喜愛 的方式推廣政策的執行，結合了公共部門特殊的行銷考量與社會行銷等理論的基 礎，以民主對話的方式促進審議式民主之發展(蘇偉業:2007)。促銷及推廣是政策 行銷的一個重要因素，正如同企業建立品牌的促銷模式，政策行銷同樣需要品牌 形象，美國的護林熊(Smokey Bear)即是一個成功為政策建立品牌形象例子。護林 熊以載著國家公園管理員的帽子，穿著牛仔褲手握剷子的形象，自 1944 年起就 成為美國防止森林火災的標誌。成功的品牌形象塑造護林熊成為美國森林的守護 者，而這個品牌形象提醒美國民眾對於森林火災的重視，確實有減低的森林火災 的成效。護林熊不但成功的保護了美國的森林，更是世界上知名度最高的虛構角 色之一。成功的品牌行銷對政府而言，除了加強民眾對於品牌特色、內涵和訴求 的瞭解與接受，更可達成改變民眾的行為或增加使用程度的目的。

政府部門在其特殊的組織環境與功能下，例如組織結構、非利潤導向、產品 與服務的目標與標的等因素，皆與一般企業不同，是故政策行銷具備之功能性亦 有其差異。一般而言，政策行銷有以下功能（丘昌泰，1998；翁興利，2004）：

(一) 加強公共服務的競爭力：政策行銷可以提升公共服務的競爭力，產生不 同選擇，使得民眾得以比較，在競爭下使政府部門發揮效率。

(二) 建立良好的公共形象：透過市場機制中廣告行銷的運作，建立良好的公

共形象，有助於公共政策的推展，爭取民眾的信賴與支持。

(三) 促使公共服務商品化：對於政府所提供的產品或服務，透過行銷的方式 使其商品化，以吸引民眾的購買與接受。

(四) 創造民眾的需求：激發消費者的需求，提高採用公共服務的意願。

經由政策行銷的概念將政府政策有系統地傳播，使政策得以順利推行，同時 透過公民參與，即政府與民眾共同協力制定政策，使民眾參與及增加對政策的瞭 解，有助於政策的推行與行銷，同時透過政策行銷機制來瞭解民眾的需求與社會 意願，進而使政策行銷成功達成政策預期之目的。

Tlavis(2000）認為情感品牌可幫助組織建立與顧客之間的關聯性，促進顧客 對品牌情感上的連結，使顧客對品牌是具有情感，是現代企業的一個重要的議 題。當提供的產品或服務使得顧客真正的感到滿意，藉此創造顧客內心的感動，

從而成為對產品品牌依附的忠誠支持者。使民眾明白，工程的興建完全是依民眾 的需求為出發點，施工中之各項資訊經由各項管道傳遞至民眾，所有的資訊都是 正確且真實的，讓民眾隨時能明白所有工程進行的內容，且民眾的意見及疑慮都 能被重視及回應。當民眾真正明白政府的誠意，則所有的等待都是值得的，藉以 引發民眾正面情緒的反應。當政府的建設部門明確掌握並充分了解如何滿足民眾 的需求，不僅能使民眾滿意，同時也提升民眾對於政府的信心，使『公路總局』

這個品牌成為民眾的情感依附對象，減少對於執行中政策的疑慮及阻力，進而支 持政府對於政策的執行。

第二節 公路總局沿革及組織說明

一、 『公路總局』

『臺灣省公路局』成立於 1946 年 8 月 1 日，掌理台灣省公路工程、車輛監 理及省道之客運營運，隸屬台灣省政府交通處。1980 年，鑒於法令規定公路客 運業以公司組織為之，以及營運與監理分立原則，將『臺灣省公路局』客運業務 部份劃分改組成立『台灣汽車客運股份有限公司』，維持『臺灣省公路局』運輸 單位原有之營運路線，經營公路汽車客運業、台灣地區大客車出租業及其他有關 之投資與經營。『臺灣省公路局』於 1999 年 7 月 1 日因精省再改隸直屬交通部，

嗣「交通部公路總局組織條例」業奉總統於 2002 年 1 月 21 日公布，並報奉行政 院核定自民國 2002 年 1 月 30 日施行，機關全銜更名為『交通部公路總局』，全 局約六千多位員工。

在 1980 年以前，因民間客運業尚未發達，『公路局』為全國最大的客運事業 單位，『公路局』的客運網幾乎遍佈台灣全島各個角落，後來因政府政策的開放，

民營客運業者逐漸取得各地客運路權，使得『台灣汽車客運股份有限公司』客運 業務規模逐漸減縮，政府於 1998 年 3 月核定台汽公司應於 2001 年 6 月完成民營 化，並於 2001 年 6 月 15 日改組成立『國光汽車客運股份有限公司』。在『公路 局』客運業務最興盛的那些年代，『公路局』的標誌每日可見於台灣各個角落，

而且在所有省道上均可見到『公路局』的標誌。換言之，『公路局』在當時幾乎 是台灣可常見到的也是最具規模的『品牌』。因此，『公路局』在當時給絕大多數

民眾最大的印象就是，早上一出門直到回家，不論是搭公車、自行駕（騎）車或 是走路，甚至連平日身上所攜帶的證件（汽機車駕駛執照或行車執照）都和『臺 灣省公路局』有密切的關係。

圖 2-2d交通部公路總局局徽 資料來源：交通部公路總局網站

二、 業務與組織 公路總局掌理事項：

(一) 公路長期年度與專案工程之規劃、勘查、測量、環評、工程標準之編訂、

收費公路計畫及管理事項。

(二) 公路新闢與改善工程及房屋建築工程事項。

(三) 省道及重要縣、鄉道之養護、督導、改善工程之設計施工、景觀、交通 工程之策劃及設置事項。

(四) 公路用地之收購、撥用、管理及產業管理事項。

(五) 公路工程機械業務之策劃與調配、材料管理、維護、保養、存儲及採購 事項。

(六) 公路監理設施計畫、汽車運輸業管理、車輛技術安全與車牌行照管理、

駕駛人安全訓練及駕駛人管理事項。

(七) 汽機車違規裁罰、申訴、路邊稽查及代辦稽徵稅費等事項。

(八) 其他有關公路工程及監理行政事項。

公路總局下設規劃組、新工組、養路組、用地組、機料組、監理組、資訊室、

秘書室、人事室、會計室及政風室等 11 個組室統籌幕僚規劃事宜。為辦理公路 養護及改善工程事項，設有 5 個養護工程處，其下轄 33 個工務段、7 個工務所 及 44 個監工站。為辦理國家重大公路及橋梁新建工程事項，設有 3 個專案新工 工程處，其下轄 15 個工務段。為辦理公路運輸管理及公路監理服務事項，設有 5 個監理所，其下轄 22 個監理站及 4 個監理分站。為辦理汽車技術訓練事項，

設有公路人員訓練所，其下轄 2 個訓練中心。另設有材料試驗所辦理公路工程材 料土壤試驗。目前公路總局管理養護之省道總長度約 5,155 公里。

圖 2-3e公路總局組織系統圖 資料來源：交通部公路總局網站

三、 目前執行中之重大公路建設計畫

公路建設是國家及區域發展重大因素之一，良善的公路網路規劃，除提供國 家整體性的內陸運輸服務外，對民生物資之調節、工商原料之供應、成品之運銷 以及社會經濟活動，均有重大之功能。公路系統為平面式的網狀佈設，除可提供 戶及戶服務，更是銜接海運、空運及鐵路運輸等其它運輸系統的接駁系統。

經由高速公路網及西部走廊東西向快速公路之逐步構成，提升快捷便利的中 長程旅次服務品質；而都會區快速道路及高速公路交流道聯絡道路之改善，更使 上下高速公路之車流順暢，提升整體公路系統的服務品質。另外觀光地區聯絡道 路及臺灣地區重要省道公路系統之提昇與改善，更可滿足一般民眾高度的旅次需 求。 公路總局目前執行中重大公路建設計劃及重大工程評估規劃案件如下：

1. 西部濱海公路-相關計畫 2. 東西向快速公路-相關計畫 3. 一般省道闢建改善

4. 淡江大橋及其連絡道路規劃報告綜合檢討 5. 修正淡水端連絡匝道佈設方案成果報告

第三節 政策行銷

一、 政策與行銷

近年來因網路科技的進步及民意的抬頭，民眾對於政府施政資訊的取得愈來 愈容易也愈來愈主動，因為民眾知識水準的提升，對於政府政策的內容更加關注 及了解。多元的社會因為各領域觀點的差距，對於政府政策的提出常有不同的反 應。因此，政府的施政以行銷的概念從事相關業務的推動，以使社會各階層民眾

均有效反應其需求以了解政策內不妥之處，政策的內容及目的得與民眾進行資訊 內容雙向溝通工作。

目前政府在許多重大政策上，藉由相當多的方法進行政府政策的宣傳，包括 透過電視廣告、報章雜誌及舉辦大型活動來進行政策的行銷。政府由『官』與『民』

的上對下的支配關係，改變成『生產者與消費者』的對等合作關係而與人民進行 對等的互動，確實是相當大的改變，諸多的政策在政府主動向民眾宣導及說明 下，民眾的確更容易得知政策的訊息及內容。

重大公路工程的建設計畫中開發時的用地取得、公路沿線原有環境的改變、

施工中對於民眾造成的不便及完工時後的期待，均是政策推行中民眾疑慮的主要 原因。如未能藉由行銷使民眾得以明白，工程完工後長遠的利益與價值遠大於施 工中所造成的損失，輕者遭致民怨，重者形成抗爭或政府機關與民眾之對立，藉 由企業顧客導向的行銷模式，是改善民眾疑慮的最佳方法，也是政策執行單位的 當務之急。。

由於民主化之潮流盛行，藉由有效且完善的行銷策略，將企業型政府概念之 引進公部門，政府服務型態轉型學習企業的顧客導向。政策行銷的目的就是要運 用目前企業和非營利組織的行銷概念和方法，並依此方向來規劃和推動政府政 策，藉以提升高政府施政效能，滿足民眾需要，達成政府的施政積效。丘昌泰

（1998）認為政策行銷是指政府部門提供的行政服務以滿足民眾需求，民眾則以 納稅或其他付費的方式支持公共政策，這是雙向互利的事，以促使公共政策獲得 民眾的接受與支持。根據 Buurma（2001）對於政策行銷的定義：藉由可接受的 政策工具要求社會行動者做出特定的社會行為，並由政府運用行銷交易的作為和 社會行動者共同達成目標的整個配套之規劃和執行過程。而吳定(2004)認為政策 行銷的定義：政府部門採取適當的策略行銷的方法，促使內、外部的執行人員及 服務對象對於計畫中或已確定之公共政策產生共識的動態過程，執行人員採取適 當的行銷工具，透過參與、溝通及宣導等方式，取得服務對象的認同，以增加政 策執行成功的機率，提高國家競爭力，達成為政策的目標（吳定，2004）。

二、 政策行銷的發展

行銷（Marketing）一般認知係指從產品、價格、促銷活動、品牌、販售等 吸引顧客，使顧客願意付出金錢來購買商品或服務手法。而為使顧客願意再次購 買，又包含了對於產品的滿意度、售後服務、品質保證等一系列的商業行為。行 銷的過程的結束不僅於交付商品和給付價金而已，甚至延續至交付後的履約保 證、瑕疵擔保、售後服務及保固等過程。行銷的商品並不僅限於物品或服務，甚 至包括了行銷者的信用及使用者的信任。Kotler（1982）定義了所謂行銷是，謹 慎訂制計畫的分析、規劃、執行與控制等流程，達成與行銷標的市場在價值上的 自願交換，以完成組織目標；它大量依賴依據市場的需求設計組織的產品或服 務，並運用有效的價格、溝通與促銷去告知、激勵與滿足市場。江顯新（1999）

認為，行銷是一種與社會整體利益密切結合的整體商業活動的過程，以滿足消費 者的需求，從而創造組織或企業長期的合理利潤。吳明清（2003）認為行銷是一 種程序也是一種交換活動；行銷是具有目標導向的，其標的對象可以是群體或是 個人。而行銷的工具包含產品（product）、價格（price）、通路（place）及促銷

（promotion）等行銷組合，一般稱為行銷 4P。根據美國行銷協會給行銷下的定

義是：行銷是一種計畫性的執行概念、價值、推銷和創意傳遞與產品服務之過程，

藉由交換的行為以滿足消費者與組織之間各自的需求（陳尚永等譯，2002 ）。行 銷是為了潛在客戶的需求，其本質可以解釋為認識消費者以及讓消費者認識商 品。行銷的主要目的是為了充分認識和了解顧客，使產品或服務能滿足顧客的需 求，並自我的推銷（黃俊英，2003）。行銷是從一般企業經營環境中發展出來的，

傳統的行銷也指營利性工商企業應用的經營模式。張世賢（ 2005）經整理 Armstrong 和 Kotler （2003）的定義後歸納出提出四點看法：

(一) 行銷本身是一種社會與管理過程。

(二) 行銷具有創造與交換的內涵。

(三) 行銷的內容包含有形的產品與無形的價值。

(四) 個人與群體可以經由行銷滿足其需要和期望。

行銷不僅只適用於一般的企業，它同時也適用於非營利性的組織或個人。近 年來，愈來愈多的非營利性組織，應用企業行銷的概念和技術，以有效率的達成 組織的使命和目標，例如宗教及教育機構、學校、醫院、政黨、政府機關及公益 團體等（黃俊英，2001）。而非營利性行銷的類型，主要有「服務行銷」、「人物 行銷」、「地方行銷」、「理念行銷」與「組織行銷」等五種。依據政策行銷相關的 文獻發現，政策行銷領域的發展與行銷擴大化有著密切關聯，行銷概念的應用延 伸至企業以外的領域始於由 Kotler & Levy（1969）提出的「行銷概念擴大化」

（Broadening the Concept of Marketing），將商業行銷的概念運用到非營利組織。

Kotler＆Zaltman（1971）認為行銷的理論可應用於解決社會問題的社會運動推 廣，延伸了行銷擴大化的理念。並指出行銷適用於各種組織，包含對公共事務的 非營利組織亦同。當行銷的概念的演化到「社會行銷」、「非營利行銷」時，行銷 的目的已不侷限於獲得金錢利潤獲得，尚包括了改變社會或民眾的觀念與作為；

行銷的商品也不在只是產品與勞務，擴大到了組織、人物及理念。

行銷擴大化是從商業行為的角度來觀察行銷概念的演變，而轉化則是由公部 門的角度來探討，公共政策的管理如何結合行銷管理中的概念與方法。基於相關 擴大化的論述當中，林博文（2009）指出政策行銷的四點核心概念：

(一) 公共利益對於社會行銷理念的轉化。

(二) 顧客導向對於行政革新的轉化。

(三) 交換機制對於相關公共性服務與政策之樣態的轉化。

(四) 製造導向的行銷工具組合 4P 轉化成為服務導向的公共服務之 6P³。 行銷概念引入公共組織管理的領域中，係受到下列因素的影響（Mokwa &

Permut, 1981）：

3 行銷的組合要素最常被討論的 4P 是指：產品（product）、價格（price）、通路（place）及促銷

（promotion）。在政策行銷的要素中，丘昌泰等學者（2001）提出了 6P 的觀念，指出夥伴關 係（partnerships）及政策（policy）行銷的重要性，他認為是政府無法獨力完成政策行銷的工 作，必須與私部門或第三部門的合作來提高政策的可行性及效率。