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and normative assumptions)。 技 術性假 定 代表政 策應使用何 種技術 才能 使 政 策 發 揮 預 期 效 果 ； 行 為 性 假 定 代 表 政 策 該 如 何 促 使 標 體 團 體 行動 以 達 成 政 策 目 標 ； 規 範 性 假 定 代 表 政 策 應 該 藉 由 何 種 法 令 規 範 促 使政 策 效果產生。
從 以 上 要 素 與 聯 結 項 我 們 可 以 發 現 政 策 設 計 具 有 一 定 之 邏 輯 性 ， 並 非 各 階 段 皆 為 獨 立 運 作 ， 假 使 政 策 設 計 者 可 以 良 好 運 用 政 策 設 計 ， 便 可 以 使 要 素 間 具 有 良 好 聯 結 ， 以 利 最 終 達 成 政 策 目 標 。 以 本 研 究 所 欲 探 討 之 碳 排 放 交 易 政 策 設 計 ， 此 邏 輯 架 構 圖 也 讓 筆 者 更 清 楚 瞭 解 在 一 項 政 策 被 制 定 之 過 程 ， 不 但 要 面 對 標 的 團 體 與 執 行 機 構 對 同 一 「 結 果 」 是 否 認 同 ， 在 中 間 過 程 更 需 要 「 工 具 、 規 則 」 與 最 初 之 「 假 定 」 不 斷 做 對 話 ， 假 使 相 關 標 的 團 體 對 於 政 府 使 用 排 放 交 易 為 主 軸 不 認 同 時 ， 便 是 工 具 的 衝 突 ； 假 使 對 法 規 之 內 容 ， 可 能 導 致 在 政 策 欲 推 動 的 過 程 沒 有 合 法 性 ， 如 同 現 今 溫 室 氣 體 減 量 法 草 案 遲 遲 無 法 通 過 ， 竟 改 而 選 擇 放 入 空 氣 污 染 防 制 法 當 中 的 不 當 作 為 ； 假 使 在 執 行 機 構 之 分 配 上 ， 認 為 環 保 署 可 能 執 法 不 效 時 ， 也 是 無 法 達 成 政 策 設 計 最 後 期 待 的 結 果 ， 因 此 ， 政 策 設 計 之 邏 輯 提 供 筆 者 釐 清 將 來 可 能 面 對 之 困 境 與 懷 疑 。 當 然 的 ， 了 解 邏 輯 架 構 之 走 向後 ，更不 能忽 略 政策設 計 有哪些 類 型可以被 選擇與 學習。
四、政策設計的類型
Schneider& Ingram提 出 政 策 設 計 的 類 型 可 以 分 為 六 大 項 目 ， 筆 者 特 別 著 重 於 與 碳 排 放 交 易 之 政 策 設 計 可 能 使 用 之 類 型 ， 在 前 五 大 類 型 分 別 論 述 ， 而 與 第 六 項 類 型 一 併 整 理 提 供 讀 者 參 考 (Ingram, 1997; 黃 昌 宏 , 1996)：
1、 學習 過去 經驗 的設 計 (Commonly Copy Policy Design)
此 類型決策類 似 於漸進 主 義所提 倡，設計過 程一直 是以學習過 去 政 策 要 素 及 潛 藏 的 政 策 邏 輯 為 特 徵 ， 對 政 策 僅 做 小 部 分 的 增 刪 ， 非 仔細 思 考政策 系絡(context)、價值(value)與技術(technologies)等。
2、 能力 建構 的設 計 (Capacity-building Design)
假 設政府給予 所 需之資 源 與機會，則行政人 員與標 的團體自然 會採 取 一 致 的 行 動 ， 資 源 包 含 教 育 訓 練 、 工 具 選 擇 、 技 術 協 助 、 資 金 等，
此 類 型 為 常 見 的 政 策 策 略 。 然 而 有 許 多 研 究 顯 示 能 力 建 構 的 設 計 無法 保 證政 策 目 標 的 達 成 ， 其問 題 有 三： (1)僅 是 能力 的 缺 乏是 阻 礙 政 策 有 關 的 行 為 的 假 定 ， 是 不 可 能 當 作 為 理 由 的 根 據 。 能 力 建 立 型 的 計 畫可 能 無 法 生 存 ， 即 使 他 們 是 有 效 的 。 因 為 低 階 層 政 府 可 能 沒 有 資 源 配合 政 策 目 標 的 達 成 。 相 同 的 ， 職 業 訓 練 計 畫 是 希 望 能 培 養 出 自 立 更 生的
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個 人 ， 將 來 能 夠 在 私 部 門 中 找 到 工 作 。 但 是 假 如 工 作 機 會 無 法 具 體實 現 的話 ， 職 業訓 練 計 畫 顯然 是 失 敗的 ； (2)執 行機 關 擴 大標 的 團 體 的 適 格 性 範 圍 ， 超 過 政 策 所 鎖 定 的 對 象 。 這 造 成 服 務 提 供 給 非 政 策 所 鎖定 的 人， 或 不 需要 資 源 的 人 ； (3)有 些 執 行機 關 追求 官 僚 或政 治 權 力 ， 策 略 性 地 選 擇 服 務 輸 送 對 象 ， 而 不 是 選 擇 受 問 題 影 響 最 大 的 人 ， 最 需要 資 源者。
3、 可見 誘因 的設 計 (Tangible Incentives Design)
此 項設計提供 機 關或標 的 群體可 見 的報酬， 透過自 我利益而行 動，
促 成 政 策 的 順 服 。 正 面 的 報 酬 激 勵 包 含 稅 賦 免 除 、 補 助 等 ； 負 面 報酬 如 懲 罰 規 定 ； 可 見 誘 因 的 設 計 不 是 企 圖 使 某 些 行 為 消 失 ， 也 不 是 要去 責 難 這 些 行 為 ， 而 僅 是 希 望 透 過 提 供 報 酬 或 付 費 的 手 段 ， 能 夠 確 保機 關 與 標 的 團 體 從 事 政 策 目 標 所 欲 行 為 。 這 種 設 計 類 型 的 假 定 是 個 人會 受 誘 因 及 不 利 因 素 的 制 約 ， 並 且 假 定 個 人 會 考 量 自 我 利 益 而 行 動 ，會 追 求對自己有 利的事 物 。
然其缺失有三：(1)無法預期機關與標的團體是 如 何 界 定 自 我 利 益 ， 換 言之 ， 並 不是 所 有 人 會因 實 質 誘因 報 酬 而 受到 激 勵 ； (2)依賴 正 面 及 負 面 誘 因 不 一 定 能 夠 達 到 政 策 效 果 ， 因 為 有 些 機 關 與 標 的 團 體 機 關的 行 為， 不 管 是採 取 誘 因 或懲 罰 都 是無 法 使 其 改變 奏 效 的； (3)執 行 機 關 及 標 的 團 體 缺 乏 知 識 及 能 力 ， 妨 礙 對 於 以 誘 因 為 基 礎 策 略 的 效 能 及瞭 解 。
4、 符號 督促 的設 計 (Symbolic and Hortatory Design)
符 號督促的設 計 鼓勵 順 服或 透 過象徵 性 符號的 操弄來運作 政策，與 能 力 建 構 的 設 計 及 可 見 誘 因 的 設 計 相 較 ， 符 號 督 促 的 設 計 透 過 改 變個 人 認 知 、 態 度 與 價 值 之 方 式 ， 促 成 政 策 行 為 。 透 過 目 標 的 陳 述 、 優先 順 序 的 設 定 、 訴 諸 有 關 什 麼 是 合 乎 正 義 與 正 確 的 規 範 信 念 、 透 過 資訊 的 宣 導 運 動 ， 促 進 規 範 與 信 念 與 政 策 目 標 一 致 、 以 及 提 供 正 向 標 籤，
避 免負向標籤 等方法 ， 試圖影 響 標的團 體 的行為 。
現 今社會存在 著 多元價 值，因此 不 同團體與 不同機 關可能抱持 著不 同 的 價 值 ， 如 何 設 計 出 一 致 的 價 值 是 困 難 的 ， 況 且 當 設 計 不 良 時 可能 會 促使 不 同 團體 間 的 價 值衝 突 ， 此項 設 計 的 缺點 有 三 ： (1)人們 對 於 政 策 的感 受 可 能是 正 向 的 ，但 政 策 目標 並 未 具 體的 完 成 ； (2)符號 督 促 的 設 計 無 法 達 成 政 策 目 標 ， 可 能 導 致 犬 儒 主 義 及 機 關 和 標 的 對 象 之 間的 疏 離； (3)個 別 的 標的 對 象可 能 不 公平 地 被 置 於雙 重 困 境， 因 為 其 自 我 利 益與政策所 訴諸的 價 值不一 致 。
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5、 政策 學習 的設 計 (Policy Learning Design)
政 策學習的設 計 為「放 手 做」的 途 徑(hands off approach)，認為機 關 有 選 擇 政 策 工 具 的 能 力 與 誘 因 ， 透 過 提 供 低 階 機 關 或 標 的 對 象 擁有 廣 泛 選 擇 政 策 工 具 權 力 ， 藉 此 學 習 政 策 相 關 經 驗 ， 且 在 落 實 此 項 類型 時 ， 權 威 上 級 很 少 去 限 制 他 們 的 行 動 ， 允 許 下 級 機 關 有 自 由 裁 量 及創 新 而 非 命 令 的 活 動 ， 最 後 達 成 對 政 策 的 宗 旨 與 目 標 抱 持 彈 性 、 開 放的 態 度 。
政 策學習 的 設計 能 夠明確 說 明，如何讓擁有權威作決定的人知道是 否 有 順 服 產 生 ， 以 及 知 道 他 們 的 決 定 所 產 生 的 其 他 效 應 。 這 些 機 制包 括 正 式 的 評 估 、 監 控 組 織 的 運 作 、 及 促 進 政 策 監 督 的 政 治 結 構 安 排，
如 公 聽 會 的 設 計 要 求 。 政 策 學 習 的 設 計 本 身 並 不 是 目 的 ， 除 非 相 關的 政 策 配 套 措 施 能 夠 有 所 進 展 ； 此 外 ， 政 策 學 習 的 設 計 對 於 未 來 政 策改 善 產 出 是 重 要 的 ， 或 者 是 造 成 延 遲 、 目 標 錯 置 或 過 度 冗 長 程 序 及 紙上 作 業的結果， 兩者是 難 以區辨 的 。
6、 威爾 遜或 權威 型 的 設計 （ the Wilsonian or authority designs ）
在 威爾遜或權 威 型的設 計 類型中，行政人員或 第一線執 行人 員位於 科 層 體 制 中 ， 必 須 遵 守 於 組 織 的 命 令 ， 藉 此 ， 當 上 層 權 威 者 制 定 各項 政 策 或 下 指 令 時 ， 在 組 織 內 部 的 人 員 皆 須 遵 守 指 定 、 完 成 任 務 ， 否則 將 以 不 服 從 或 效 率 不 佳 給 予 懲 處 ， 因 此 下 層 行 政 人 員 的 主 要 功 能 為執 行 任 務 ， 並 沒 有 自 由 裁 量 與 回 饋 政 策 執 行 狀 況 的 權 力 ， 當 上 級 權 威者 發 覺 政 策 目 標 落 實 之 成 效 不 佳 或 無 法 落 實 時 ， 首 當 其 衝 為 第 一 線 行政 人 員 遭 到 懲 處 ， 而 非 思 考 政 策 設 計 過 程 中 有 哪 些 問 題 需 要 解 決 或 該如 何 改善政策策 略 。
在 此類型中可 以 透過各 種 政策、法 制規定、命令將 所有的從屬 關係 串 聯 再 一 起 ， 但 其 最 大 缺 點 為 高 壓 控 制 會 產 生 不 服 從 與 其 他 難 以 預測 的 反 效 果 ， 且 當 政 策 制 定 者 無 法 思 考 政 策 的 全 面 性 時 ， 如 第 一 線 執行 人 員 可 能 遭 遇 之 困 難 、 執 行 上 之 各 種 狀 況 ， 將 會 面 臨 政 策 無 法 轉 變為 周 延性（comprehensive）的政策設計。
在 政 策 設 計 理 論 中 ， 政 策 工 具 是 政 策 設 計 與 政 策 執 行 中 間 重 要 的 連 結 橋 梁 ， 透 過 系 統 性 思 考 行 為 與 目 的 ， 以 增 加 不 同 領 域 間 彼 此 對 話 、 溝 通 的 機 會 。 所 謂 的 政 策 工 具 便 是 將 政 策 目 標 轉 為 具 體 政 策 行 動 的 工 具 ， 促 使 標 的 群 體 改 變 想 法 進 而 接 受 政 策 設 計 之 構 想 ， 使 最 終 目 的 之 政 策 目 標 能 夠達 成。
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第三節 政策工具
政 策 工 具 是 政 府 為 了 實 現 某 種 政 治 目 標 的 手 段 ， 為 解 決 公 共 議 題 而 產 生 。 政 策 是 動 態 的 ， 政 策 工 具 的 使 用 更 是 會 經 過 時 間 的 推 移 而 有 不 同 的 適 用 情 況 ， 沒 有 任 何 政 策 可 以 永 遠 維 持 一 樣 的 標 的 人 口 、 組 織 架 構 與 服 務(Hogwood, 1983)。目前政 策工 具大 致可分 為四類 ：第 一 、管制 類工 具 ， 如 命 令 、 執 照 、 管 制 ； 第 二 、 經 濟 類 手 段 ， 如 補 貼 、 稅 收 ， 通 常 這 一 類 政 策 工 具 較 具 有 激 勵 的 效 果 ； 第 三 ， 溝 通 類 工 具 ， 使 標 的 群 體 獲 得 控 制 內的 資訊 ；第 四、 組織 型 工 具，對 標 的群體 進行指導(Hood, 1983)。
針 對 全 球 溫 室 氣 體 減 量 議 題 可 能 採 取 的 管 制 工 具 偏 向 Hood所 提 之 第 一 類 型 與 第 二 類 型 政 策 工 具 ， 換 言 之 ， 溫 室 氣 體 減 量 政 策 工 具 可 以 分 為 命 令 控 制 型(command and control)與經濟誘因型(economic incentives)兩大類 ， 對 於 第 三 類 型 溝 通 類 政 策 工 具 與 第 四 類 型 組 織 類 政 策 工 具 的 討 論 則 較 少。
環 境 問 題 一 直 是 政 府 需 要 解 決 的 公 共 議 題 ， 通 常 以 命 令 與 控 制 之 手 段 最 常 被 使 用 ， 政 府 透 過 控 制 污 染 物 與 排 放 標 準 的 訂 定 ， 對 管 制 對 象 進 行 監 督 與 控 制 ， 假 使 管 制 對 象 不 遵 守 相 關 法 規 或 標 準 ， 違 反 規 定 、 超 過 標準便 可予以 罰款 、 相關法 律責任 ，以 達 成管制 、保護 環境 之 目標 (蘇義 淵, 2013)。然而，命令與控制在環境議題上，有時並未能有好的效果呈現，
因 為 需 要 對 污 染 物 進 行 調 查 與 訂 定 標 準 ， 故 政 府 或 管 制 者 的 成 本 相 當 高 ， 而 被 管 制 者 只 需 要 遵 守 標 準 即 可 ； 藉 此 ， 衍 生 出 經 濟 誘 因 之 政 策 工 具 ， 期 望 能 以 市 場 機 制 與 財 政 手 段 之 運 用 ， 促 使 管 制 對 象 因 為 負 的 外 部 成 本 影 響 而 改 變 其 污 染 行 為 ， 即 強 迫 管 制 者 將 污 染 問 題 內 部 化 ， 進 而 促 使 環 境 污 染 問 題 得 到 改 善 ， 經 濟 誘 因 手 段 大 多 使 用 於 課 徵 污 染 費 或 污 染 稅(Charges and Taxes)、污染防治補貼(Subsidies)、可交易排放權(Tradable Emission Rights)等(Braithwaite, 1982; Howse, 1993; Sunstein, 1990)。 經濟 誘 因 管 制 工 具 在 命 令 控 制 手 段 下 崛 起 的 原 因 在 於 以 下 原 因 ： 行 政 資 訊 成 本 較 低 、 較 容 易 執 行 、 可 利 用 收 取 之 污 染 費 補 助 受 害 者 、 可 促 使 廠 商 研
因 為 需 要 對 污 染 物 進 行 調 查 與 訂 定 標 準 ， 故 政 府 或 管 制 者 的 成 本 相 當 高 ， 而 被 管 制 者 只 需 要 遵 守 標 準 即 可 ； 藉 此 ， 衍 生 出 經 濟 誘 因 之 政 策 工 具 ， 期 望 能 以 市 場 機 制 與 財 政 手 段 之 運 用 ， 促 使 管 制 對 象 因 為 負 的 外 部 成 本 影 響 而 改 變 其 污 染 行 為 ， 即 強 迫 管 制 者 將 污 染 問 題 內 部 化 ， 進 而 促 使 環 境 污 染 問 題 得 到 改 善 ， 經 濟 誘 因 手 段 大 多 使 用 於 課 徵 污 染 費 或 污 染 稅(Charges and Taxes)、污染防治補貼(Subsidies)、可交易排放權(Tradable Emission Rights)等(Braithwaite, 1982; Howse, 1993; Sunstein, 1990)。 經濟 誘 因 管 制 工 具 在 命 令 控 制 手 段 下 崛 起 的 原 因 在 於 以 下 原 因 ： 行 政 資 訊 成 本 較 低 、 較 容 易 執 行 、 可 利 用 收 取 之 污 染 費 補 助 受 害 者 、 可 促 使 廠 商 研