第四章 我國碳排放交易政策及法令之發展
第一節 我國碳排放之現況
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第四章 我國碳排放交易政策及法令之發展
本 章 根 據 資 料 蒐 集 的 內 容 ， 回 答 本 研 究 研 究 問 題 一 與 研 究 問 題 二 ， 以 瞭 解 我 國 碳 排 放 之 現 況 作 為 政 策 問 題 界 定 的 鋪 陳 ， 並 分 析 碳 排 放 交 易 之 政 策 過 程 與 政 策 目 標 。 因 此 ， 本 章 的 內 容 安 排 如 下 ： 第 一 節 我 國 碳 排 放 之 現 況 對 應 研 究 問 題 一 ， 了 解 我 國 在 溫 室 氣 體 減 量 的 議 題 上 為 什 麼 需 要 被 關 注 ； 第 二 節 透 過 分 析 碳 排 放 交 易 政 策 的 減 量 目 標 與 政 治 目 標 對 應 到 研 究 問 題 二 對 政 策 目 標 的 檢 視 ； 第 三 節 與 第 四 節 則 為 對 我 國 碳 排 放 交 易 政 策 之 過 程 做 分 析 ， 第 三 節 將 分 析 溫 室 氣 體 減 量 法 草 案 之 推 動 ， 因 碳 排 放 交 易 政 策 之 推 動 少 不 了 對 法 規 的 概 況 了 解 ； 第 四 節 碳 排 放 交 易 的 現 況 則 回應 碳排 放交 易過 程的 政 策 演變。
第一節 我國碳排放之現況
統 計 數 據 並 非 所 有 的 一 切 ， 但 是 在 問 題 定 義 的 過 程 中 可 以 發 現 各 種 統計 數據 是 政 策 問 題 被發 現的 源頭 ， BardachEugene在政 策分 析八 大步 驟 的 問 題 定 義 中 提 出 如 果 可 以 的 話 就 量 化 ， 當 問 題 僅 用 文 字 敘 述 時 ， 容 易 產 生 誤 解 與 被 過 分 放 大 或 縮 小 ， 藉 此 問 題 定 義 應 盡 可 能 包 括 量 化 的 特 徵 (Eugene, 2011)。
在 本 研 究 第 一 個 所 要 回 答 的 研 究 問 題 是 定 義 我 國 在 溫 室 氣 體 減 量 的 議題上 為什麼 需要 被 關注， 根據 我 國燃 料 燃燒二 氧化碳 排放 統 計3資料 中 表 三 顯 示 我 國近 七 年 來 的二 氧 化 碳排 放 量 從 2007年255,869千 公 噸 的 歷 史 高 點， 於2013年下 降 至 二氧 化 碳 排放 總 量 為 250,297千 公 噸 ， 然 而二 氧 化 碳 排 放 量 下 降 的 可 能 來 自 於 排 放 源 對 於 汰 換 舊 設 備 的 減 量 ， 但 也 可 能 來 自 於 經 濟 不 景 氣 減 少 生 產 活 動 所 致 ， 不 論 近 年 來 減 少 排 放 量 的 原 因 為 何，所 降下 的 5,572千公噸 僅是 總體 排放 的0.022%，對 於我 國 整體的 二氧 化 碳 減 量 僅 有 微 幅 的 助 益 。 燃 料 燃 燒 二 氧 化 碳 排 放 統 計 資 料 中 將 二 氧 化 碳 排 放 分 為 六 大 部 門 ， 分 別 為 能 源 部 門 、 工 業 部 門 、 運 輸 部 門 、 農 業 部
3我 國 燃 料 燃 燒 二 氧 化 碳 排 放 統 計，為 遵 照 聯 合 國 組 織 的 政 府 間 氣 候 變 遷 小 組 (IPCC)於 2006 年 發 布 之 「 國 家 溫 室 氣 體 清 冊 指 南 (Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories)」 計 算 方 法 及 排 放 係 數 等 相 關 規 範 ， 並 考 量 我 國 能 源 平 衡 表 資 料 特 性 進 行 修 正 ， 且 逐 年 隨 我 國 能 源 統 計 資 料 更 新 而 作 調 整 。 此 外 ， 能 源 平 衡 表 目 的 ， 是 以 縱 行 的 能 源 產 品 與 橫 列 的 能 源 流 程 交 叉 ， 所 形 成 之 矩 陣 格 式 ， 呈 現 歷 年 全 國 整 體 之 各 種 能 源 產 品 ， 由 供 給 經 轉 變 以 至 歸 屬 各 部 門 與 主 要 行 業 使 用 之 能 源 流 程 資 訊 。 資 料 來 源 ： 經 濟 部 能 源 局 ， 能 源 平 衡 表 ，
http://web3.moeaboe.gov.tw/ECW/populace/web_book/WebReports.aspx?book=B_CH&
menu_id=145#E。 (最 後 瀏 覽 日 期 ： 2014/12/10)
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門、服務業部門及住宅部門，在 未包含 電 力 消費排放時，能源部門在 2013 年CO2排 放 為 162,597千 公 噸 (占 總 排 放 的 64.96%)， 工 業 部 門 在 2013年CO2 排 放 為43,374千公噸(占總排放的17.33%)，其中就增加幅度而言，以鋁業 增 加22.17%最高，其次為人造纖維製造業，增加 21.28%；就 增 加 量 而 言 ， 則 以 鋼 鐵 基 本 工 業 增 加 1,028千 公 噸 最 多 ， 占 工 業 部 門CO2排 放 總 增 加 量 87.30%(經濟部 能源局 , 2014)。
表3： 各部門燃料燃燒𝐂𝐎𝟐排 放 量 (不包含電力消費 排放 )
資 料 來 源 ： 我 國 燃 料 燃 燒 二 氧 化 碳 排 放 統 計 （ p.22） ， 經 濟 部 能 源 局 ， 2014， 台 北 。
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另 一 方 面 ， 從 表 四 顯 示 六 大 部 門 包 含 電 力 消 費 時 的 排 放 量 ， 能 源 部 門 與 工 業 部 門 的 排 放 量 產 生 了 轉 換 ， 能 源 部 門 由 原 本 未 包 含 電 力 消 費 時 的162,597千公噸降至 26,679千公噸(占包含電力消費總排放10.66%)，減少 135,918千 公噸，工業 部門 則由 43,374千 公 噸 提高至 122,565千 公噸 (占包含 電 力 消 費 總 排 放 48.97%)， 整 體 增 加79,191千 公 噸 ， 這 也 是 將 電 力 消 費 納 入 計 算後 六大 部門 中增 加最 多 的 部門 。
表4： 部門燃料燃燒𝐂𝐎𝟐排 放 量 (包含電力消費排放)
資 料 來 源 ： 我 國 燃 料 燃 燒 二 氧 化 碳 排 放 統 計 （ p.28） ， 經 濟 部 能 源 局 ， 2014， 台 北 。
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圖6： 國內能源消費（按部 門別）
資 料 來 源 ： 能 源 統 計 年 報 ─ 能 源 供 給 (按 能 源 別 )及 國 內 能 源 消 費 (按 部 門 別 ） （ p.1） ， 經 濟 部 能 源 局 ， 2014， 台 北 。
根 據 圖6顯示我國的能源消費以工業部門佔最大宗，從1998年以來持 續 維 持 於 我 國 能 源 消 費 整 體 的 37%~38% ， 非 能 源 消 費 的 部 分 從 原 本 的 10.8%大 幅提升至 21.3%， 主要 因 素 為 OECD4/IEA5則於2009年出版之統計 中 ， 將 石 化 原 料 用 自 工 業 部 門 移 置 非 能 源 消 費 ， 而 能 源 部 門 自 用 的 能 源 比 例 卻 從 1998年 的 9.5%逐 步 下 降 至 6.9%， 筆 者 初 步 推 估 應 是 能 源 部 門 的 能 源 使用 效率 的提 升及 石化 原 料 的部門 移 轉。
儘 管 能 源 的 消 費 中 工 業 部 分 比 例 上 無 大 幅 度 的 變 動 ， 但 整 體 的 能 源 使 用 數 量 卻 是 逐 漸 上 升 的 ， 且 將 二 氧 化 碳 排 放 量 以 六 大 部 門 分 類 並 無 法 清 楚 了 解 在 工 業 部 門 及 能 源 部 門 底 下 為 什 麼 以 這 樣 的 排 放 量 呈 現 。 藉 此 ， 筆 者 將 本 節 我 國 碳 排 放 現 況 焦 點 集 中 於 我 國 幾 大 被 定 義 為 能 源 部 門 及 工 業 部 門 中 大 型 排 放 源 作 為 主 要 對 象 ， 以 台 灣 電 力 、 中 國 鋼 鐵 、 台 灣 中 油及 台塑 關係 企業 做 主要呈 現 。
4經 濟 合 作 暨 發 展 組 織 (Organization for Economic Co -operation and Development ， 簡 稱 OECD)。
5國 際 能 源 總 署 (International Energy Agency, IEA)為 經 濟 合 作 暨 發 展 組 織 (Organization for Economic Co -operation and Development，簡 稱 OECD)架 構 下 之 自 治（ autonomous）
機 構 ， 性 質 上 近 似 於 成 員 國 組 成 之 能 源 論 壇 ， 並 以 促 成 成 員 國 間 為 因 應 石 油 供 給 緊 急 情 勢 之 共 同 措 施 為 主，透 過 執 行 國 際 能 源 計 畫 (International Energy Program，IEP)，
聯 繫 及 評 估 油 氣 供 應 之 緊 急 對 策 ， 並 建 立 相 關 之 資 訊 體 系 。 資 料 來 源 ： 能 源 國 際 合 作 資 訊 網，http://apecenergy.tier.org.tw/energy4/iea.asp。(最 後 瀏 覽 日 期：2014/12/15)
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圖7： 台灣電力公司2009年 ~2013年溫室氣體排 放量
資 料 來 源 ： 台 灣 電 力 公 司 2014 年 永 續 報 告 書 （ p.55） ， 台 灣 電 力 公 司 ， 2014， 台 北 。
台 電 主 要 溫 室 氣 體 排 放 源 ， 包 括 了 火 力 發 電 過 程 、 堆 煤 場 、 車 輛 及 引 擎 等 耗 油 設 備 、 電 力 開 關 用 的 絕 緣 氣 體 ， 以 及 冷 凍 空 調 設 備 等 。 根 據 圖7顯 示2013年溫 室 氣 體排 放 量 約為 82,252千公 噸 ， 其中 火 力 發 電排 放 約 占 99.3%， 整 體 排 放 量 略 降 於 2012年 的 84,840千 公 噸 ， 減 量 了 2,588千 公 噸。燃煤發電排放量 相較於2012年的59,367千公噸，燃煤機組 於2013年的 排 放 量 為 56,783千 公 噸 ， 減 量 了 2,584千 公 噸 ， 佔 整 體 二 氧 化 碳 排 放 量 的 69%(台 灣電 力公 司 , 2014)。將 台 電 2013年 的二氧化 碳排放 量 82,252千公噸 與 全國 二 氧 化碳 排 放 量 250,297千 公 噸 ， 做 比較 可 以 發現 台 電 的 排放 量 佔 我 國 總體 排放 的33%，換句話說台電佔全國排放量的三分之一左右。
圖8： 中國鋼鐵公司2009年 ~2013年溫室氣體排 放量
資 料 來 源 ： 中 國 鋼 鐵 公 司 民 102 年 企 業 永 續 報 告 書 （ p.62） ， 中 國 鋼 鐵 公 司 ， 2013，
高 雄 。
根 據 圖 8顯 示 溫 室 氣 體 排 放 量 僅 包 含 範 疇 一 時 ， 2013年 排 放 量 約 為 19,691千 公 噸 ， 相 較 於 2012年 的 20,070千 公 噸 ， 僅 微 幅 略 降 379千 公 噸 ； 溫 室 氣體排 放量 包含 範疇 二時，2013年排放量約為20,972千公噸，相較於 2012年 的 21,314千 公 噸 ， 僅 微 幅 略 降 342千 公 噸 。 將 中 鋼 2013年 的 二 氧 化
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碳 排 放 量 20,972千 公 噸 與 全 國 二 氧 化 碳 排 放 量 250,297千 公 噸 ， 做 比 較 可 以 發 現中 鋼的 排放 量佔 我國 總 體 排放的8.4%。
圖9： 台灣 中油電力公司2011年~2014年溫室氣 體排放量
資 料 來 源： 台 灣 中 油 股 份 有 限 公 司 2014 年 永 續 報 告 書（ p.37），台 灣 中 油 股 份 有 限 公 司 ， 2014， 台 北 。
中 油 溫 室 氣 體 排 放 可 分 為 範 疇 一 、 範 疇 二 和 範 疇 三 ， 範 疇 一 為 中 油 公 司 所 擁 有 或 控 制 之 直 接 排 放 源 ， 如 排 放 管 道 、 製 程 、 擁 有 之 交 通 工 具 等 ； 範 疇 二 為 間 接 排 放 源 ， 如 外 購 電 力 、 熱 及 蒸 汽 等 ； 範 疇 三 非 屬 自 有 或可支 配控制 之排 放 源所產 生之其 他間 接 排放 ， 故不做 排放 量 計算 (中油 公 司, 2014)。根據圖9顯示2013年溫室氣體排放量約為9,150千公噸，相較 於2012年的8,950千公噸，僅微幅略升 200千公噸，將中油 2013年的二氧化 碳 排 放量9,150千公噸與全國二氧化碳排放量250,297千公噸，做 比較可以 發 現 中 油 的 排 放 量 佔 我 國 總 體 排 放 的 3.7%， 值 得 注 意 的 是 中 油 在 溫 室 氣 體 排 放 的 盤 查 中 未 納 入 範 圍 三 ， 藉 此 所 有 的 排 放 量 僅 考 慮 廠 商 內 部 在 製 造 過 程 中 所 需 要 的 碳 排 放 量 ， 對 於 使 用 者 使 用 後 的 排 放 量 ， 如 車 輛 使 用 石 油 ，並 不屬 於盤 查範 圍之 內 。
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圖10： 台塑企業2008年~2012年溫室氣體排放量
資 料 來 源 ： 台 塑 關 係 企 業 2013 年 社 會 責 任 報 告 書（ p.44），台 塑 關 係 企 業 ，2014，台 北 。
根 據 圖 10顯 示 台 塑 於 2012年 之 溫 室 氣 體 排 放 量 主 要 來 自 發 電 廠 、 公 用 廠 之 燃 煤 所 產 生 ， 排 放 量 為 43,540 千 公 噸 ， 整 體 台 塑 企 業 排 放 量 為 56,420千 公 噸，換 句 話 說，光 是 發 電 廠 及 外 售 電 力 的 排 放 量 就 佔 了 台塑企 業 整 體排 放量 的77%，而台塑企業排放量 與全國2012年排放量相比較之下 約 佔23%。
從 以 上 四 家 廠 商 資 料 中 呈 現 出 台 電 佔 全 台 灣 溫 室 氣 體 排 放 量 的 33%，台塑 企業 則佔 23%，光 台 電 與 台 塑 就 佔 了 台 灣 整 體 排 放 量 的 二 分 之 一 ， 兩 大 台 灣 最 大 的 能 源 使 用 與 發 電 業 ， 這 顯 示 出 我 國 在 節 能 減 碳 議 題 上 不 是 單 純 依 賴 隨 手 關 燈 所 能 改 善 的 ， 事 實 上 溫 室 氣 體 排 放 量 緊 緊 相 依 著 我 國 能 源 政 策 的 走 向 ， 而 這 也 是 為 什 麼 我 國 溫 室 氣 體 相 關 政 策 急 需 要 被 關 注 的 原 因 。 當 了 解 政 策 問 題 背 景 後 ， 筆 者 於 第 二 節 所 欲 呈 現 的 為 我 國在 溫 室氣體 減 量上 選 擇碳排 放 交易的 政 策緣起與 過程。