第六章 我國政黨財產處理之法制規範
第四節 不當場產處理條例立法歷程與架構
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改為德國聯邦統一特殊事務局以處理財產信託事務，二個機關分權處理事務，避免單 一機關專斷。最重要的，由於處理東德共產黨黨產問題，乃是溯及既往追溯不當財產，
需要受到更嚴格的標準檢視，使基本權利受到完全保障。203
第四節 不當場產處理條例立法歷程與架構
第一項 政黨現有財產處理之方法探討
在監察院2001 年提出國民黨黨產調查報告後，學者在 2002 年「重建政黨公平競 爭的基礎」研討會─從法制層面談政黨不當財產與黨營事業之處理，在討論法務部所 研擬的特別法草案，分別指出在建立政黨公平競爭的環境為目標下，國民黨黨產之處 理有不同模式，並且應該注意法治國原則的遵守，學者看法摘要如下204：
一、黃世鑫教授：國民黨之政黨屬性是在解嚴後，由威權時期一黨獨大在民主化後轉 型，在威權時期有關國家與政黨界線不分下取得之財產、經營黨營事業等應該予 以處理。政黨財源應來自於黨費、民眾或企業之捐獻，而政黨財務應該透明化，
使金錢流向透明，避免金權政治，又對政黨之捐獻租稅減免應該注意到國民平等 參政原則，避免富者貧者租稅不平等對待問題。此外，國家對政黨補助應置於政 黨競爭機會平等原則下檢驗，避免新舊政黨、大小政黨競爭機會不平等，並且規 範國家與政黨間保持距離，避免政黨依賴國家，使國家可控制政黨。最後，處理 國民黨黨產主要基於政黨競爭機會公平原則出發，使民進黨、親民黨、新黨等晚 近獲得黨競爭機會公平。
203 董保城，前揭文（註 196），頁 104-114。
204 許宗力、黃世鑫、陳英鈐、蔡宗珍、林濁水、董保城、陳慈陽、張政雄、張清溪、田習如、林復 宏、林立，「重建政黨公平競爭的基礎」研討會─從法制層面談政黨不當財產與黨營事業之處 理，月旦法學雜誌，86 期，2002 年 7 月，頁 181-194。
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二、陳英鈐教授：對於處理國民黨所擁有之黨產問題，是以法治國家的手段來處理以 非法治國家手段所取得的財產，雖然我國憲法沒有明文政黨地位，仍可肯定政黨 財產仍受到憲法財產權保障及平等權保障。政黨財產取得應符合實質法治國家原 則，不能僅形式認為目前擁有的財產，就受到憲法財產權保障或法律不溯及既往 之適用，另因為國民黨乃是由威權型政黨轉換為競爭型政黨，在界定黨產處理之 特定時間界定，可以 2000 年 5 月 20 日國民黨第一次政黨輪替實質交出政權以 前為界，即實質無法基於執政優勢地位取得財產作為準據。
三、蔡宗珍教授：國民黨主體自威權時期到民主化後一直存在，其性質是由威權時立 於國家資源主宰者角色、一黨獨大，於政治民主化後轉變為需要與其他政黨競爭 的人民團體，基於民主建立與民主鞏固，重建政黨公平競爭環境，對國民黨黨產 的處理是以過去取得財產行為與法律關係為清理焦點，並非對人的清算，其方法 由民事、刑事及行政法途徑皆可，但需要考量社會成本、司法成本及對法安定性 的破壞，因此以特別法的方式處理較為妥當。另考慮政黨仍有黨費等正當財產，
不能斷定所有財產皆屬於國家財產，而在特別法的立法技術採取推定制，使受不 利推定者可舉證推翻。至於清查黨產之合憲性問題，如政黨以立於國家地位取得 之財產，則不受憲法有關財產權之保障。
四、董保城教授：國民黨黨產的處理需從正義的重建與民主程序出發，即透過實質法 治國原則來涵蓋處理。實質法治國原則包含法律保留、法律優位、法安定性、法 明確性、信賴保護及正當法律程序。正義的重建也不可忽略法安定性，必須考量 社會整體要付出多少成本，而且不是使國民黨黨產恢復到正義狀態就代表政黨競 爭環境健全，仍必須從政黨法、國營事業管理法、政治獻金法、公職人員選舉罷 免法等法制建構周全，方能建構政黨公平競爭之法制環境。
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五、陳慈陽教授：為建立政黨公平競爭的自然狀態，即使立特別法調查與處理國民黨 黨產，恢復到正義自然狀態，也需要其他法律建構良好政黨競爭環境。由於政黨 之權利義務關係在憲法位階上有別於一般人民團體，政黨可受到較嚴格規範，該 規範需符合民主原則、法治國原則、人權保障等。在法治國原則中形式內涵包含 法律優為、法律保留等實定法層次，抽象層次包含法哲學、法正義、法安定性等 內涵，如果政黨財產造成政黨競爭不平等，在實定法層次無法處理，則需提升到 實質意義法治國來處理，也就是從法正義、法安定性、法的妥當性來處理，又如 果不公平不正義的結果達到人民無法忍受，則法正義要居優先地位，法安定性要 退居其次。不正義的狀態包含政黨財產取自「無償贈與」、「被迫無償贈與」、
「政府無償撥用財產」，而背離政黨代表民眾政治意志本質而為的營利行為、黨 營事業也屬不正義。
另外，鄭昆山教授曾指出，國民黨黨產爭議在於所擁有財產合法性問題，而飛是 否可以經營企業，追求在政黨公平競爭下，本於法治國原則處理威權統治下所取得之 財產，其建議研擬政黨法、政治獻金管理條例、信託法、遊說法，目的在揭露政黨經 費來源及使用，並向後禁止政黨投資或經營事業，而對於既有財產權仍有享有相對保 障，例如可交付信託，但需要避免成為另一黨營事業，又建議有關退輔會獨佔的黨營 石油氣公司進行利益歸公、制定法律以揭露政府與黨營事業交易資訊。205
由上述學者看法可以觀察到，國民黨黨產之處理，並非只有立特別法從實質法治 國原則予以檢視財產取得是否妥當，現行也本可循現有民事、行政法途徑處理，但基 於社會成本、司法成本等考量，如果以特別法規定調查與處理，仍須本著法治國原則 審慎為之，避免徒增社會成本並侵害政黨財產權。
205 鄭昆山，中國國民黨黨產處理與法治國刑法，月旦法學雜誌，63 期，2000 年 8 月，頁 35-39。
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第二項 不當場產處理條例立法歷程
回顧解嚴與終止動員戡亂時期、1990 年開始一連串修憲與憲政改革，乃是我國 憲政發展與民主轉型的重要里程碑。然而，在動員戡亂時期與戒嚴時期，「威權體制」、
「黨國一體」的現象及其衍生的問題，例如二二八事件、白色恐怖期間不當審判、言 論自由的限制等人權侵害案件，以及國民黨累積黨產問題，向來屬於社會高度敏感性 議題。對於國民黨的黨產處理，在2000 年首次政黨輪替，政府第一次由民進黨執政 後，監察院2001 年 4 月 6 日函送行政院的調查報告（090 財調 0029）中認為行政院 及各級政府機關將其所管有之公有財產贈與、轉帳撥用或撥歸予社團法人中國國民黨 所有或經營涉有違失；行政院嗣後於2004 年 7 月 27 日據以訂定「政黨或其附隨組織 取得或使用國家資產之協商處理原則」，組成黨產清理之任務小組，初步清查與處理 國民黨黨產涉及國家財產的問題；另外行政院也有透過訴訟程序向國民黨等請求返還 國有財產。206
直到2016 年 1 月 16 日第九屆（2016 年起算）立法委員選舉結果產生，立法院 首次由民進黨取得過半數立法委員席次，完成首次國會的政黨輪替後，第九屆立法委 員在同年 2 月 1 日宣誓就職，眾所矚目的提案就是對於中國國民黨過去累積的財產 處理，相關的法律提案除了民進黨黨團、時代力量黨團、親民黨黨團與國民黨黨團等 黨團的版本之外，也有個別立法委員提出相關版本草案。
第九屆立法院是由內政、財政、司法及法制委員會聯席審查，在行政部門是由內 政部為首要列席審查部會，其他列席行政機關包含財政部、法務部、行政院主計總處、
監察院等等。在總歷程五個多月的議事審查（包含公聽會）衝突與黨團協商過程後，
206 李怡俐，前揭文（註45），頁 291-335。
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於2016 年 7 月 25 日晚上 8 時三讀立法通過不當黨產處理條例，經過總統於 2016 年 8 月 10 日公布後，於同年月 12 日正式生效施行。
其中，在2016 年 4 月 28 日立法院第九屆第 1 會期內政、財政、司法及法制三委 員會召開不當黨產處理條例草案各相關版本之公聽會，即有學者主張參考德國統一後，
對於前東德共產黨黨產處理的立法模式，基於政黨競爭機會平等採取「實質法治國原 則」逐一檢視東德共產黨所取得的財產207。
但比較該條例的初始雛形，最早在民進黨首次執政的2002 年 9 月，經責成法務 部研擬「政黨不當取得財產處理條例」草案後，由行政院通過送請第五屆（2001 年至 2004 年）立法院審議；其後立法院民進黨、台灣團結聯盟等黨團、立法委員相關提案 的版本，大抵上參考法務部所提的草案為架構，而法務部該版本也是參考德國清理前 東德共產黨之黨產，並斟酌現代民主法治國家政黨應有之地位與功能為，以建立政黨 公平競爭之環境為出發點而研擬，但是由於直到第八屆（2008 年至 2012 年）立法院 為止，立法院多數黨均為國民黨，對於類此提案都在表決人數優勢下予以封殺。由於 不當黨產處理條例草案內容具有高度政治爭議性與法理爭議性，社會各界正反意見均 有之，但在「轉型正義」的理念下，最終仍於 2016 年 7 月 25 日由立法院立法通過不 當黨產處理條例，作為處理過去威權統治下政黨過去至今累積的財產的依據。
第三項 不當場產處理條例立法架構與內容
有關不當黨產處理條例屬於高度政治爭議性法律，從 2016 年 7 月 25 日該條例
有關不當黨產處理條例屬於高度政治爭議性法律，從 2016 年 7 月 25 日該條例