第二章 規範政黨之重要憲法原則
第二節 自由民主憲政秩序與政黨
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國基本法以憲法位階直接規範政黨應有的任務與行為，則是較我國具有特色之處，又 從法制面定義政黨的角色，毋寧也是採取國家與社會媒介說，將政黨視為國家與人民 間之中介者。
第二節 自由民主憲政秩序與政黨
第一項 自由民主憲政秩序之意涵
德國在憲法價值秩序與核心的最重要用語，當以基本法上所稱「自由民主憲法秩 序」的用語為最重要。在二次大戰後，民主國家的條件在於國民主權，也是所有國家 權力的正當性來源。而國民主權最具體可行的方式是多數決的採用，且多數決原則與 少數保護原則應相輔相成，使少數有成為多數的可能並可代表國民行使主權。另外，
民主國家的憲法秩序必須以人性尊嚴與人性價值為基礎，且人民必須有多元化與多樣 化的生活與生存形式，所以在自由民主憲法秩序架構下的憲法，是以追求人性價值與 尊嚴的前提，以人權保障與民主原則、共和原則、法治國原則、權力分立原則、政黨 國原則、社會國原則等憲法基本原則為上位階內涵，再透過規範國家組成要素規定、
人民基本權保障規定、國家機關組織規定、中央與地方權限劃分規定、憲法目標的規 定、修憲程序及實質限制的規定，作為憲法的具體化規定的主要面向。11
德國法律實務上對於自由民主憲法秩序的具體化，在刑法有關危害自由法治國一 章保護之憲法原則進一步體現，內容包含國家權力來自於選舉與自決；立法受憲法拘 束、行政與司法受制定法與法的拘束；國會中反對黨有依憲法組織與行使權限的權利；
政府對國會負責；法院具備獨立性；對暴力及恣意統治可排除。德國聯邦憲法法院也
11 陳慈陽，憲法學，2004 年 3 月，頁 139-143。
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列舉自由民主憲政秩序下，憲法根本原則包含國民主權、責任政治、多黨原則、政黨 競爭機會平等及國會中反對黨具有依憲法組織與行使權限之權利、基本權的保障、權 力分立、依法行政、法院具獨立性等等重要面向。另政黨與自由民主憲政秩序之關係，
德國聯邦憲法法院以融合於憲法建構中的部分」、憲法上重要融合之要素、國民政治 意志形成主體來說明政黨雖非憲法上組織，卻是憲法上重要制度。最重要在於政黨為 了實現國民主權原則，政黨居於人民與國家之間，透過形成人民政治意志，推薦候選 人參與選舉，當選後進入國家體系分享權力，在形成政策過程中表達人民意志與執行 政黨理念。12
第二項 自由民主憲政秩序在我國司法實務之情形
我國憲法增修條文第5 條第 5 項規定，「政黨之目的或其行為，危害中華民國之 存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。」這是我國參考德國政黨違憲審查制度後，引 入憲法增修條文之中，也是在憲法及憲法增修條文首次使用引用「自由民主憲政秩序」
用語的地方，該用語概念乃是源於德國基本法。董保城教授指出，德國聯邦憲法法院 曾經將自由民主憲政秩序予以定義，「一種法治國家的統治秩序，其排除任何暴力或 獨裁專制，而植基於自由、平等以及依據多數意志而做成之人民自我決定上」，而在 我國憲法第 1 條所稱民主指自由民主，依此運作之憲法秩序即為「自由民主憲政秩 序」13，然而對於自由民主憲政秩序的規範，雖有德國實務可資借鏡，但仍有透過我 國司法實務予以具體化後，方能觀察自由民主憲政秩序於我國之具體實踐的內涵。
以下藉由我國司法實務，對於「自由民主憲政秩序」的概念進一步加以理解：
12 陳慈陽，前揭書（註 11），頁 263-268、273-274。
13 法治斌、董保城，前揭書（註 6），頁 11。
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一、司法院釋字第381 號解釋，考量憲法第 174 條僅規定國民大會對於憲法之修改出 席及議決人數，但憲法與法律均未規範憲法修改案需要經過何種讀會暨各次讀會 之出席及議決人數，所以國民大會修憲進行一讀會時開議人數標準，屬於議會自 律範疇，但「自律事項之決定，應符合自由民主憲政秩序之原則」。
二、司法院釋字第499 號解釋，針對國民大會 88 年 9 月 3 日所修正通過、同年月 15 日公布之憲法增修條文是否違憲說明，「憲法中具有本質之重要性而為規範秩序 存立之基礎者，如聽任修改條文予以變更，則憲法整體規範秩序將形同破毀，該 修改之條文即失其應有之正當性。憲法條文中，諸如：第一條所樹立之民主共和 國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡 之原則，具有本質之重要性，亦為憲法整體基本原則之所在。基於前述規定所形 成之自由民主憲政秩序，乃現行憲法賴以存立之基礎，凡憲法設置之機關均有遵 守之義務。」因此，自由民主之憲政秩序就是具有本質重要性之憲法原則，所形 成之憲法規範秩序，其內涵包含民主共和國原則、國民主權原則、基本權保障及 權力分立原則。
三、司法院釋字第530 號解釋，依據憲法第 80 條規定，法官審判僅受法律之拘束，
「審判獨立乃自由民主憲政秩序權力分立與制衡之重要原則」。
四、司法院釋字第543 號解釋理由書，「憲法上緊急命令之發布，係國家處於緊急狀 態，依現有法制不足以排除危難或應付重大變故之際，為維護國家存立，儘速恢 復憲政秩序之目的，循合憲程序所採取之必要性措施。憲法就發布緊急命令之要 件、程序及監督機制定有明確規範，以避免國家機關濫用權力，期以保障人民權 益，並維護自由民主基本秩序。」由上述理由可知，即使國家處於緊急狀態，其
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緊急狀態相關法制之目的，在於維護與儘速恢復自由民主之憲政秩序，但在緊急 狀態之際，國家仍不得濫用權力，以保障人民權益。
五、司法院釋字第567 號解釋，「非常時期，國家固得為因應非常事態之需要，而對 人民權利作較嚴格之限制，惟限制內容仍不得侵犯最低限度之人權保障。思想自 由保障人民內在精神活動，是人類文明之根源與言論自由之基礎，亦為憲法所欲 保障最基本之人性尊嚴，對自由民主憲政秩序之存續，具特殊重要意義，不容國 家機關以包括緊急事態之因應在內之任何理由侵犯之，亦不容國家機關以任何方 式予以侵害。縱國家處於非常時期，出於法律規定，亦無論其侵犯手段是強制表 態，乃至改造，皆所不許，是為不容侵犯之最低限度人權保障。」從上可知，自 由民主憲政秩序的核心價值為人性尊嚴的追求與實踐，即便是過去動員戡亂時期 與戒嚴體制的實施憲法上的緊急狀態，法律也應該有最低限度的人權保障。
六、司法院釋字第585 號解釋理由書，「大法官依憲法規定，獨立行使憲法明文規定 之上述司法核心範圍權限，乃憲法上之法官。憲法解釋之目的，在於確保民主憲 政國家憲法之最高法規範地位，就人民基本權利保障及自由民主憲政秩序等憲法 基本價值之維護，作成有拘束力之司法判斷。」亦即，大法官為人民基本權與自 由民主憲政秩序的憲法基本價值守護者。又司法院釋字第 601 號解釋理由書亦 再度闡明大法官的憲法價值守護者的最後防線角色。
七、司法院釋字第603 號解釋，「維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲 政秩序之核心價值。」
八、司法院釋字第721 號解釋，「憲法增修條文第四條第一項及第二項關於單一選區 兩票制之並立制、政黨比例代表席次及政黨門檻規定部分，並未違反現行憲法賴 以存立之自由民主憲政秩序。」又本號解釋理由書表示，「憲法之修改如未違反
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前述民主共和國原則、國民主權原則，或未涉人民基本權核心內涵之變動，或不 涉權力分立與制衡原則之違反，即未違反自由民主憲政秩序。」再度闡述自由民 主憲政秩序的具體內涵包含民主原則、共和原則、國民主權原則、基本權保障、
權力分立原則。
綜合觀察上述司法院大法官解釋，「自由民主憲政秩序」的具體內涵，不外乎人 性尊嚴的維護、民主原則、共和原則、國民主權原則、基本權保障（包含國家緊急狀 態的最低人權保障）、權力分立原則、司法獨立性、大法官解釋憲法並擔任憲法價值 守護者角色等，並且「自由民主憲政秩序」應隨著社會發展及國家時代任務之需要而 逐漸充實其內涵。
第三項 黨國分離原則
依據詹鎮榮教授的研究，在憲法所定代議民主之政治體制下，國家機關與政黨之 角色與功能終究不同，國家乃是公權力主體，經由國民委託而賦予民主正當性，而在 憲法、法律拘束下行使統治權行為，有關國家意志之形成與政策之落實，原則上應由 民選公職人員、政務官及事務官為之，始具有人事正當性；相對地，政黨本身仍為人 民團體，目的與任務在於參與人民政治意志之形成並參與選舉，扮演國家與人民之中 介者角色，國家必須有合憲性事由，否則不得限制政黨活動。基於在憲政秩序中，國 家與政黨之角色分殊，且有重要差異性，因而可推導出具有憲法位階地位之黨國分離 原則，其內涵主要為政黨雖透過選舉取得國家政權，可從憲法機關內部影響國政作為，
但因為政黨仍非屬憲法機關，亦非現行法律所承認之國政領導機關，從而政黨與國家 仍應保持距離，不容政黨過度干預國政領導，致使黨政不分、以黨治國之情形，否則
但因為政黨仍非屬憲法機關，亦非現行法律所承認之國政領導機關，從而政黨與國家 仍應保持距離，不容政黨過度干預國政領導，致使黨政不分、以黨治國之情形，否則