第六章 我國政黨財產處理之法制規範
第一節 國民黨所擁有黨產之類型
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第一節 國民黨所擁有黨產之類型
由於不當黨產處理條例相關規範，主要是處理解嚴前成立之政黨，其於1945 年 8 月 15 日起至 2016 年 8 月 10 日止之現有財產問題，而政黨擁有財產又以國民黨黨
產為主，因而有需要對國民黨黨產歷史作爬梳。
在1945 年國民政府代表接收臺灣至 1990 年代，國民黨的黨產累積與變動過程，
涵蓋日產、國有財產、戲院、廣播電視電台、國庫給付、投資事業等等，而黨產問題 錯綜複雜。本節並非要詳細逐筆考究國民黨各種黨產的取得與變動脈絡，但基於事實 範圍界定有助於法律適用，仍有必要就黨產範疇初步界定。
依據李福鐘教授研究指出，國民黨黨產包含五種類型175：
一、接受日產
著名案例為二次大戰後接收日本所留財產，在1946 年隸屬國民黨台灣省黨部的
「臺灣電影事業股份有限公司」（國民黨黨營事業中央電影公司前身）的要求下，行 政長官公署同意「撥歸黨營」的19 家戲院，包含位於臺北的大世界、台灣、新世界、
大光明及芳明等五家戲院；位於宜蘭羅東的新生戲院、蘇澳的蘇澳戲院、南方澳的南 方戲院；位於臺中的台中戲院、彰化的和樂戲院、嘉義的嘉義戲院、台南的延平及世 界戲院、屏東的光華戲院、高雄的光復及壽星戲院、岡山的共樂戲院；花蓮的中華戲 院及新光戲院176，此外，在西門町尚有一家國際戲院，在日本時代原名「國際館」，
其產權也曾移轉給臺灣電影事業股份有限公司所有。然而相關戲院的產權多已有產權 變動，移轉出售予第三人的情況。
175 李福鐘，國民黨黨產取得之類型分析，台灣史學雜誌，第 5 期，2008 年 12 月，頁 146-163。
176 王泰升，中國國民黨的接收「日產」為「黨產」，律師雜誌，245 期，2000 年 2 月，頁 105-111。
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其次，以接收日產後轉作本身黨營事業資產的態樣，具體案例還有中國廣播公司。
中廣前身為國民黨中央執行委員會轄下「中央廣播事業管理處」，在1945 年派員來 臺接收臺灣放送協會在臺資產，1946 年國民政府國防最高委員會第 184 次會議決定 將「中央廣播事業管理處」改組為「中國廣播股份有限公司」，並向經濟部登記立案，
轉換為黨營事業型態，其後所接收的資產也順理成章成為中廣位於花蓮、臺中、嘉義 及臺南等四個縣市的地方電台。直到1990 年代甚至政黨輪替前夕，這批原臺灣放送 協會資產的國有財產，才陸續歸還縣市政府。而中廣自1954 年起財務收支平衡後，
有每月繳交盈餘給國民黨中央財務委員會的現象，也就是中廣使用國家資產所賺的錢，
繼續貢獻黨庫而非交給國庫。此外，1956 年中廣取得政府作價轉帳的公文證明，並 由交通部公文背書中廣接收日據時期台灣區個廣播電台所有房屋地產，而中廣取得總 部土地產權（位於臺北市仁愛路三段），1998 年將該總部土地賣給國民黨中央投資 公司，隔年由中央投資公司再賣給三重宏泰集團，2004 年宏盛建設公司在這塊土地 上蓋「帝寶」豪宅，土地房產變動過程可以發現「以政養黨」的現象177。
二、侵佔國有及公有財產
國民黨黨產問題中，有長期無償佔用國有財產或其他公有財產的問題，最明顯的 例子就是國民黨的各地黨部，以及諸如救國團、各地區民眾服務社等等與國民黨關係 密切的組織無償使用國有財產的問題。
三、國庫通黨庫
國庫通黨庫的現象，根本來源應溯自訓政時期約法賦予黨國合一的統治權力，在 1920 年至 1940 年間，基本上可說由國庫負責國民黨的黨務開銷。1945 年的國民黨中
177 李福鐘，威權體制下的國民黨黨營企業，國史館學術集刊，18 期，2008 年 12 月，頁 198-203。
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央執行委員會提交第六次全國黨代表大會的黨務報告指出，「本黨之經費來源，在抗 戰以前，中央部分，係由國庫支出，省市黨部則由省市政府撥補，職業黨部，則由各 該機關或團體撥補」。其後具體案例，如1953 年前台灣省主席吳國楨致國民大會信 函批評，「一黨專政。國民黨之經費，非由黨員之捐助，乃係政府，即國民之負擔。
這種國庫通黨庫做法，除共產極權國家外，實為今古所無。」又如自由中國雜誌於1958 年3 月之社論「從滿街蘋果談到外匯管制的弊端」曾披露，國民黨中央財委會在外匯 管制時代掌握「特種外匯」的批准權，大量賺取匯差利益並進了國民黨的黨庫。
四、黨營事業
1949 年後國民黨長期威權統治，政府體制內不存在有效制衡與監督機制，因而 弊端叢生，例如中廣、中央日報、中央通訊社、正中書局等黨營文化事業，仰賴政府 委辦、補助獲得經費，又如跨足金融、保險、天然氣、電力設備等黨營事業，雖然黨 營事業對政黨財務來源的最佳途徑，但黨營事業遭人詬病的在於享特權、不以企業守 法經營、低度效益、與民爭利、干擾市場運作等問題。
另外，在1992 年國民黨黨營事業建置完成，包含中央、華夏、光華、建華、啟 聖、悅昇昌、景德等7 大投資控股公司，事業範圍涵蓋銀行、保險、票券、證券、石 化、電機、電子、天然氣、鋼鐵、建築、營造、工程顧問、環保、貿易、電視、廣播、
書局、印刷、創投、控股等22 行業178。其後因政黨輪替、社會輿論壓力、投資虧損 等問題，國民黨黨營事業整併為中央投資股份有限公司及欣裕台股份有限公司等兩大 控股公司，也陸續將經營的事業範圍減少或出脫股權。
178 張清溪，從黨國資本主義談台灣經濟結構，當代雜誌，225 期，2006 年 5 月，頁 44；陳師孟、
林忠正、朱敬一、張清溪、施俊吉、劉錦添，解構黨國資本主義論——台灣官營事業之民營化，
1992 年 7 月，頁 80-81。
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具體案例如復華證券金融公司為國民黨黨營事業，曾經因為經濟部證券管理委員 會的行政命令，下令全國有價證券之融資券業務僅能有唯一民間公司承作，因而從 1980 年至 1990 年獲得獨占壟斷證券融資業務之經營權。又如早期無線電視頻道僅有
三台，除了中華電視公司屬於國防部經營、台灣電視公司由台灣省政府經營之外，中 國電視公司係由國民黨基於民間團體地位取得經營權，也引起質疑179。
另有認為黨國一體的時代，國民黨經營黨營事業形成「黨國資本主義」的現象，
除了因黨營事業具有獨佔或寡佔的特性，扭曲經濟結構之外，也維繫鞏固政權，嚴重 影響政治、經濟發展180。
五、強徵人民財產
具體案例如國民黨在2005 年將國家發展研究院（前身革命實踐研究院）位於木 柵的土地賣給元利建設公司，媒體報導獲利43 億元，然而原地主認為土地在 1949 年 受霸佔、1962 年受脅迫將土地賤價賣給國民黨中央委員會，該土地取得與交易過程 遭受詬病，原地主後代與國民黨為此訴訟多時（嗣民事訴訟已於最高法院100 年 3 月 31 日一○○年度台上字第四八四號判決被告國民黨勝訴）。又如國民黨中央財政委 員會如何手中握有「特種外匯」批准權，藉此賺取中間匯差以貢獻黨庫。
在上述五種類型的國民黨黨產外，有認為亦存在「以權力尋租」方式獲得黨產，
即以政治權力和金錢財物之間的檯面下交易，尤其政治獻金法等陽光法案尚未通過之 前，這類型存亦在可能性。181
179 李福鐘，前揭文（註177），頁 212-215。
180 張清溪，前揭文（註178），2006 年 5 月，頁 34-47。
181 李福鐘，前揭文（註 175），頁 162。
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二節 黨營事業之限制
第一項 黨營事業之容許性與問題
依據內政部所公布2015 年至 2018 年政黨財務申報書表，我國主要政黨國民黨、
民進黨、親民黨、新黨、時代力量等，以黨營事業的收入是佔政黨經費來源高比例者，
僅國民黨 182，此現象在世界各國少有。基於政黨的任務是協助國民形成政治意志，
且政黨性質應屬於非營利團體，因此，政黨如果經營事業，仍應該有一定界限，不應 與政黨任務相牴觸。正因為政黨如果執政後，其制定政策與監管企業，倘政黨本身又 與事業複合，將產生球員兼裁判的利益衝突。然而，除了美國以外，世界各國多有政 黨具有黨營事業183，如何面對與規範黨營事業就具有價值。
針對黨營事業固然將對政黨經費來源帶來助益，但其與政黨本質、目的不甚相容，
也將帶來一定的弊端，其中可能的弊端有：1.利益衝突的機會增加、2.政策內線交易 的機會增加、3.不當取得經濟交易優勢的機會增加、4.龐大經濟資源造政黨本身體質 惡化、5.從政黨員忠誠對象混淆、6.易造成經濟和政治之間的惡性循環、7.政黨擁有黨 營事業，易產生政商勾結，造成特權壟斷而破壞資源的合理運用、8.黨營事業組織過 於龐大，容易操縱民生經濟，壟斷裁員而與民爭利，阻礙經濟的發展184。
考究德國政黨法乃容許黨營事業的存在，但是實務上德國主要政黨均無任何企業 經營活動或參與而來之收入 185，如果有也是出版社及報社，目的在為所屬的政黨發 聲而不是賺錢，因為政黨大部分的經費來源都來自政黨對外募集的政治獻金及來自國
182 參閱內政部政黨及全國性政治團體資訊網財務報表項下，讀取自
https://party.moi.gov.tw/pgms/politics/finance!list.action，最後瀏覽日：2018 年 5 月 1 日。
183 趙義德，前揭文（註 4），頁 168。
184 趙義德，前揭文（註 4），頁 172-174。
185 羅天綱，前揭文（註 162），頁 17。
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家的公費補助，所謂黨營事業的收入可說只是政黨經費的冰山一角 186。此外，各國 政黨經營黨營事業，多以經營文化出版事業為主，用以宣傳政黨主張與政策187。
對照我國人民團體法規範現況，人民團體法第49 條規定經費事項容許由政黨自 行在章程規定，而人民團體法第33 條規定，「事業費」亦為人民團體經費來源之一，
所以由上述兩條規定的當然解釋，黨營事業在人民團體法上是容許的。然而，回到人 民團體法第44 條規定揭示，政黨成立與運作的目的在協助形成國民政治意志，推薦
所以由上述兩條規定的當然解釋，黨營事業在人民團體法上是容許的。然而，回到人 民團體法第44 條規定揭示，政黨成立與運作的目的在協助形成國民政治意志，推薦