第二章 規範政黨之重要憲法原則
第四節 平等原則與政黨
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使基本權範疇；國家意志之形成，屬於統治權行為之一部，必須建構在民主正當性之 基礎，但國家非有合憲事由，不得干預人民政治意見之形成。至於政黨往往是積極參 與人民政治意見之形成，扮演國家與人民之政治意見媒介角色，也積極將本身政治意 見，傳播影響民眾，吸引選票與加入成為黨員，對照之下，十分有別於國家，更可說，
政黨為實現民主功能與價值，均為政黨自由保障之範圍。22
第三項 多黨政治原則
民主政治的目的在於人民自由與平等之保護，而社會各種價值透過討論、辯駁、
折衝與妥協的過程，形成全民福祉，此種多元主義的民主理念，其憑藉的在於政黨政 治與多黨體系、多元團體體系與大眾傳播媒體機制促成「互相競爭的民主制度」23， 因而真正的民主，必定有兩個以上政黨可以提供人民選擇，才能真正促進政黨競爭，
反映多元民意，為確保多黨體系，在法律制度上就必須保護政黨在設立、活動及參與 機會上的平等權利，促成多數主張不同政綱且具有治國能力的政黨存在24。
第四節 平等原則與政黨
第一項 平等原則
平等原則是自由民主國家必要之基礎，規範國家所有機關之行為禁止恣意，且所 有機關之行為須符合正義原則，而平等原則之具體化操作，即為相同事件、相同處理，
不同事件依其特性不同而做不同處理，也可從法諺「等者等之，不等者不等之」顯示 出平等原則之精要，又正如德國聯邦憲法法院曾闡釋：「平等原則禁止對於本質相同 之事件，在不具實質理由下任意地不同處理、以及禁止對於本質不相同之事件，任意
22 詹鎮榮，前揭文（註 14），頁 433-434。
23 法治斌、董保城，前揭書（註 6），頁 17、21-22。
24 許育典，憲法 6 版，2013 年 2 月，頁 39。
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地做相同處理。」然而事件本質是否相同，必須探究法律所欲規範的特定生活領域為 何，再據以判斷。我國憲法第 5 條規定，中華民國各民族一律平等；第 7 條規定，中 華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等，在憲法中以 兩個條文闡述平等原則，可見極為重視平等權保障。由於我國憲法所追求的為實質平 等，旨在取消人為的不平等，憲法所保障的平等並非絕對不許有差別待遇，如果因為 情況的不同，法律而為合理的差別待遇，則與平等原則並不相悖；進一步而言，平等 原則具有雙面性與相對性，平等原則追求之目的並非為了消減處於有利狀態的人之權 益，而是追求改善處於不利狀態的人之權益，嚴格說，違反平等原則之認定標準，應 從某一條文或事項之規範與另一類似條文或事項但有差別待遇之規範，二者相比較時 探究「規範關係間之違憲」。另平等原則不僅拘束行政機關依據法律或法律授權行使 裁量權應遵守之，也拘束司法機關須公平審判，給予當事人武器對等之機會，更進一 步要求立法機關在制定法律之時即應予遵守，而從我國釋憲審查法規範之實務上，也 發展出禁止恣意原則（如釋字第 211 號解釋），並重視事物本質與合目的性（如釋字 第 211、412、477 號解釋）、體系正義（如翁岳生大法官之釋字第 455 號解釋協同意 見書）等審查標準。25
第二項 政黨競爭機會平等原則
有關政黨競爭機會平等原則的探討，在德國法制上是從基本法第3 條平等原則、
第20 條民主原則、第 21 條有關政黨的規定所導出；另外從基本法第 28 條、第 38 條 所確定的選舉平等原則，也構成政黨競爭機會平等原則的具體依據。政黨競爭機會平 等原則是形式上的平等，僅有正當理由才可以差別待遇，具體表現在幾個面向要求，
25 法治斌、董保城，前揭書（註 6），頁 243-249。
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例如選區劃分、選舉時公共設施與給付的分配、國家對政黨的補助等面向，均有需要 適用政黨競爭機會平等原則。26
在我國憲法上有別於其他國家憲法在平等權上特別明定「黨派平等」，有認為係 因我國建國由軍政、訓政、憲政的行憲脈落，在訓政時期是由國民黨訓練人民行使參 政權，以黨建國，而之後於制憲、行憲之時，為了保障黨派平等及表達還權於民，並 奠定政黨政治基礎，所以有黨派平等之規範。憲法上將政黨與一般團體區分，保障政 黨組成自由及最大活動空間，但也針對特定身分者限制參與政黨之自由，例如法官超 出黨派之外、陸海空軍超出黨派關係之外。通說認為，黨派平等乃是包含政黨平等對 待原則及黨員平等待遇原則在內。政黨平等對待原則係任何政黨均不得享受任何優待 或特權，不受任何歧視或壓迫，黨員平等待遇原則係任何人不論屬於哪一黨，國家均 不得在公權上給予特別優待或待遇。27
在我國法制上，早先從人民團體法第50 條規定而來，「政黨依法令有平等使用 公共場地及公營大眾傳播媒體之權利。」要求國家提供公共給付時應予平等對待，而 且原則上政黨使用私人場地則沒有政黨平等原則之適用，但如果私人場地與媒體具有 獨佔地位，則政黨平等原則會例外產生拘束私人之效力。28現行政黨法第6 條也規定，
「政黨使用公共場地、大眾傳播媒體及其他公共給付，應受公平之對待，不得為無正 當理由之差別待遇。」此均為實體法上直接而明確規定政黨競爭機會平等原則的適例。
然而，政黨競爭機會平等原則的運用的司法實務上，仍以德國聯邦憲法法院針對 國家對政黨的財務補貼所作出的歷次判決，影響國家補助政黨之制度最深，並影響德
26 陳耀祥，前揭文（註 4），頁 75-80。
27 法治斌、董保城，前揭書（註 6），頁 251。
28 法治斌、董保城，前揭書（註 6），頁 39-42。
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國政黨法數次修法。29我國司法院釋字第 721 號解釋及其理由書，係採取釋字第 499 號解釋有關修憲之界限為論述主軸，對於憲法增修條文有關立法委員選舉採單一選區 兩票並立制及所設政黨比例席次，係為反映我國選舉制度有意兼顧選區代表性與政黨 政治運作上更具政黨多元性，藉由政黨比例代表與區域代表混合設計，乃展現國民意 志，未牴觸民主共和國與國民主權原則。而百分之五政黨分配席次之門檻規定，係為 了避免小黨林立，影響國會議事效率，且事實上仍有兩大黨以外政黨獲得分配席次，
未影響民主共和國原則與國民主權原則之實現，且無變動選舉權、平等權之核心內涵，
爰未違反自由民主之憲政秩序，惟該解釋就政黨競爭機會平等似乎僅敘述這是修憲者 之修憲意志展現，且事實上不只有兩大黨可以獲得高於政黨分配席次門檻，未造成事 實上阻礙政黨競爭，但未深入就制度設計上如何不影響政黨競爭機會平等，例如，該 門檻為不是百分之三或其他？小黨林立需到何種程度才可稱為嚴重影響國會議事運 作？在本號解釋未能繼續闡明，較為可惜。
詹鎮榮教授另指出，政黨競爭機會平等原則適用範圍廣泛，凡政黨相關財務補助、
推薦候選人參選、國政領導等均屬之，實務上，政黨競爭機會平等原則之適用疑義，
在執政黨與反對黨、新設政黨與既有政黨、大黨與小黨之間，比較會發生在國家制度 或公權力行為對渠等類型所採取的差別待遇。於我國實務上，以總統副總統選舉罷免 法有關政黨推薦總統副總統之門檻，以及公職人員選舉罷免法有關全國不分區代表政 黨名單之提出門檻，均對於小黨造成不合理差別待遇，已有牴觸政黨競爭機會平等原 則之違憲疑義。30
29 陳鵬，前揭文（註 2），頁 60-105。
30 詹鎮榮，前揭文（註 14），頁 436-442。
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l C h engchi U ni ve rs it y 第五節 法治國原則與政黨
第一項 法治國原則之內涵
法治國家（Rechtsstaat）乃是於國家遂行其任務時，應受到法的拘束，所謂的法
（Recht）主要是確保自由與平等的基本權利，法律應合乎形式上及程序上的要求。31 法治的意義指政府行使權力的依據與界限，需以法律規定，避免政府專斷侵害人民權 利。又可進一步分為：32
一、形式意義的法治：法治的形式意義要求國家遵守法律，由於人民信賴國家應受法 律之拘束，而人民對國家行為與措施可以依據法律而有預測的可能性。因而可導 出法安定性、法律明確性、信賴保護原則對於人民之保障，但合法程序成成立的 法律，是否公平合理，則非所問，因而有惡法亦法的可能。
二、實質意義的法治：指除了要求法律具備形式意義的要件外，要進一步要求實現正 義，法治的實質意義是以實現正義為目的，積極防止國家權力濫用，保障人民之 基本權利。然而，上述形式與實質意義之法治，二者必須搭配、相輔相成，才能 達到現代法治國家的要求。
德國在納粹德國垮台後，實質意義的法治國理念逐漸受到重視，主要藉以反省威 瑪共和時代具有形式意義法治國，政府行為均有法律準據，但仍舊發生納粹統治及侵 害人權的事件，其原因為何？德國法學家賴特布魯赫提出以追求正義作為重建德國法 治的標準，國家權力應符合合法性、追求正義與法律安定性。賴特布魯赫強調的法治 國概念特色，強調正義是法治國的追求目標，且正義需超實定法的理念予以理解，並 結合形式意義的法治，此外，法治國必須基於民主，無民主即無法治國。33
31 李建良，憲法解釋，載：憲法理論與實踐（一），1999 年 8 月，頁 222。
32 法治斌、董保城，前揭書（註 6），頁 49-52。
33 陳新民，國家的法治主義，載：法治國家論，2001 年 4 月，頁 99-112。
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第二項 法治國原則之要素
董保城教授指出，法治國原則是開放性的概念，並無完整清楚明確之內容，可說
董保城教授指出，法治國原則是開放性的概念，並無完整清楚明確之內容，可說