第六章 我國政黨財產處理之法制規範
第三節 德國統一後處理前東德共產黨黨產法制
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營事業問題，是否可以直接推斷國民黨之外其餘政黨並沒有經營或投資事業，也沒有 購置不動產情形？政黨法直接規定政黨不得經營或投資事業、不得購置房地產，違反 者直接處罰，立法政策上缺乏所有政黨有無財產、財產型態之完整事實搜集分析，也 未設計適合之過渡條款，立法採取立即禁止與處罰的處理方式，恐影響政黨之合法財 產權利，並恐有違反比例原則、信賴保護原則之虞。
另外從政黨法的規範而言，政黨法亦無區別何謂合法財產、何謂非法財產及不當 財產，乃是採取一律向後禁止之管制規範，這又有別於廣電三法對於國民黨擁有媒體 類財產之處理。
第三節 德國統一後處理前東德共產黨黨產法制
由於我國不當黨產處理條例，係借鏡德國處理前東德共產黨遺留黨產問題，因此 有必要瞭解德國相關法制，作為制度比較參考。前東德共產黨瓦解垮台後，在兩德統 一條約1990 年 9 月 29 日生效且東德加入聯邦德國於 1990 年 10 月 3 日生效，東德 之存在及其憲法適用結束。然而，在統一過程中，兩德對於德意志帝國是否繼續存在 國家，以及兩德相互間關係的問題，各自有不同的見解，蘇俄及東德的見解認為德意 志帝國已於1945 年消滅、1949 年成立為兩個新德國，西德則認為其為 1867 年成立 的北德聯邦及稍後由北德聯邦統一，目前是屬於德意志帝國的相同體，但暫時只有德 意志帝國的部分領土及國民；德國聯邦憲法法院根據基本法的前言導出憲法有委託統 一德國的要求，並基於基本法第23 條有關德國之另一部分加入德國後繼續適用，因 而兩德統一並未制定新憲法，乃是透過修正原有德國基本法，在東德加入聯邦後，擴
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大基本法適用地區，並不影響西德之憲法秩序。193有關德國統一後處理前東德共產黨 統治下的財產問題，原則上乃是依據基本法的民主原則、法治國原則等憲法秩序下處 理。194
在兩德統一前，東德（DDR）新選出的國會修正東德政黨法增訂第 20a 條、第 20b 條兩條規定，以處理東德共產黨及其從屬組織財產問題，透過設立「審查東德政黨與 群眾組織財產之獨立委員會」（以下簡稱獨立委員會）負責清理，在統一後兩德統一 條約賦予上述兩項條文仍繼續適用，並新增修正有關處理規定。第20a 條的規定為，
「（1）總理任命『獨立委員會』，以提供有關東德各政黨和其所有的相關組織所擁 有之國內、外財產報告。（2）各政黨和其所有的相關組織必須對『獨立委員會』提 出下列說明：a.自 1945 年 5 月 8 日以來，其所購置、沒收或其他方式取得之財產，
包括已經被賣出、贈與或其他方式處理掉之財產。b.1989 年 10 月 7 日之詳盡的財產 清冊，和其以後之財產變動。（3）說明的內容包括對判定財產歸屬有關之處理過程 和相關文件，特別是關於參與企業之投資和各種營業活動，且不論是以自然人或法人 之名義參與。（4）『獨立委員會』為執行職務，可以根據刑事程序法之規定，進行 蒐證，包括各種方式的搜索、扣押等；同時東德所有的政府機關、組織和人民必須協 助『獨立委員會』。（5）總統至遲於 1990 年 6 月 30 日，應該將『獨立委員會』之 報告，提出於人民代表大會。」；第20b 條規定「（1）本法生效後（即 1990 年 6 月 1 日起），各政黨和其所有的相關組織之財產變動，必須獲得『獨立委員會』之同意，
才有效。（2）各政黨和其所有的相關組織，在 1989 年 10 月 7 日和以後所擁有的財 產，必須『交付信託管理』。（3）信託管理機關為由總理所任命的『獨立委員會』
193 張文郁，德國統一之法律問題，輔仁法學，23 期，2002 年 6 月，頁 3-10。
194 蔡宗珍，德國統一後處理東德時期黨產之法制析論，月旦法學雜誌，79 期，2001 年 12 月，頁 109。
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是取得財產當時有效的規範，反而可能是當時不被承認的無效規範」，也就是「根據 現時對於法治國的觀點，溯及適用於取得財產當時而判斷該財產的取得是否正當」，
如果當時已違反東德有效法律而取得財產，本即屬違法，自屬於違反實質法治國。由 於實質法治國的理解會隨著憲政發展而變動，獨立委員會於1992 年公布細部標準，
具體化實質法治國的不確定內涵：第一類是「侵害第三人之自由權或財產權者」；第 二類是「濫用東德共產黨之領導地位者」；第三類是「違反法治國的支配秩序而濫用 權力或恣意性統治者」。又依據德國基本法明確保障政黨的地位及免於受國家干預之 自由，此部分的憲法規定也包含在實質法治國的內涵內，因而認為民主國家政黨本質 應該是處於社會中但獨立於國家外，協助人民建構政治性意志功能，政黨不受國家權 力之不法侵害，也不能成為國家機器的一部分，導致黨國不分，如果東德政黨立於一 般社會團體地位而不能享有的或利用準國家權力性質的特權而獲取財產時，則違反德 國基本法第21 條規定，其獲取的財產也屬違反實質法治國的要求。另外，統一條約 中明定「政黨組黨自由」及「政黨機會平等」亦適用於東德，也成為政黨財產取得是 否合於實質法治國之判斷標準，如果政黨以黨國不分的特權取得財產，則已違反了政 黨機會平等之要求。199
黃世鑫教授研究也指出 200，對於東德共產黨取得財產的處理，有關實質法治國 的要求，是指涉基本法「溯及既往」適用，加以審查財產取得的過程。有幾種財產類 型需要檢視判斷是否符合實質法治國要求：
199 蔡宗珍，前揭文（註 194），頁 112-113。
200 黃世鑫，前揭文（註 195），頁 79-85。
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一、東德共產黨和其他閉鎖政黨、相關組織，在1945 至 1949 年間，根據「佔領法」
沒收的財產，其並非基於公益，亦未給與適當補償的徵收，違反基本法第 14 條 財產權保障；東德存續期間沒收的財產，亦同。
二、政黨財產透過權力之濫用、賄賂、脅迫、欺騙等手段而取得，違反法治國原則。
三、由購買取得的財產，只有其運用符合法治國之基本原則而取得之財產，以支付財 產價格時，才屬正當；不正當取得之財產，不能透過「買賣」轉換為合法財產；
交換、贈與之財產，亦是如此。
四、受強制入黨的黨員所交黨費，不符法治國原則。
五、黨營事業處理關鍵在於設立之資本和其盈餘取得的過程。在東德經濟活動主要受 到東德共產黨的控制，無所謂自由經濟活動，黨營事業享有絕對競爭優勢，因此，
其盈餘取得並不符法治國原則。
六、在黨國不分、一黨專政，以黨領政的政治體制，政黨與國家機關緊密結合，雖政 黨承擔某些國家任務，國家補助予以補助，但在一黨專政的政治體制，此類國家 任務本身即屬違反法治國原則，國家補助為政黨對國家的掠奪。
七、關於債務的處理，要返還給政黨、原所有人、或公益團體的財產相關的債務，應 合併計算，只返還淨額；因勞務提供關係，產生的債務，仍應該確認是否屬基本 法保障的政黨活動範圍之勞務提供。
對於東德共產黨黨產及相關組織財產處理問題，是基於正義的重建與政黨競爭機 會均等兩項原則，正義的重建具有向前看的回溯性質，依據基本法的法治國原則檢驗，
而政黨競爭機會均等原則具有向後看塑造政黨公平競爭環境性質。201在黨產清理的合
201 黃世鑫，正義重建抑或政黨公平競爭？評中國國民黨黨產之處理兼論政黨財源問題，月旦法學雜 誌，79 期，2003 年 1 月，頁 77；蔡宗珍，前揭文（註 194），頁 108-109。
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憲性，聯邦憲法法院（BVerfGE 84,290）指出，基本法第 21 條第 1 項所推導出的政黨 機會平等與免於國家控制的自由，擔保政黨財產使用、收益及處分免於國家干涉，但 東德時期東德共產黨位處國家政黨的獨占地位，需要透過審查財產取得原因符合法治 國家原則的規範，才給予相同的財產權保障，即非基於實質法治國原則方式取得的黨 產，不受基本法第21 條第 1 項的保障。202
另董保城教授進一步指出，德國統一後在處理東德共產黨黨產問題，乃是透過6 部法律加以規定：（一）東德政黨法（已如前述）。（二）兩德統一條約：賦予東德 政黨法第 20a 條及第 20b 條與相關規範持續適用的效力，而獨立委員會僅受聯邦政 府內政部的法律監督，另外政黨及與其關聯性組織、法人與群眾組織財產之信託行政 移轉給信託行政法人，自1995 年新設並稱為聯邦統一特殊事務局（Bvs）；當政黨財 產確定信託且禁止處分時，兩德統一條約規定的準則則規範信託財產何時可使用，包 含歸還給原權利人（或權利之繼承人）、不可歸還時則用於新聯邦地區的經濟重建、
財產被證明符合實質法治國原則而由該政黨等財產擁有者取回。（三）東德政黨財產 獨立調查委員會處理規範：由兩德統一條約授權而訂定。（四）東德充沒財產返還準 據法：主要處理東德共產黨不法充沒財產的返還。（五）舊債務準則法：處理東德政 權所遺留的舊債務規範。（六）聯邦檔案法：保存東德共產黨與群眾組織檔案、東德 時期國家相關檔案等。（七）年金轉型補充法：由於東德時期諸多政黨負擔的特殊保 險，無法估算其保險負擔之債務，爰特別立法解決，除了改為年金化保險外，也取消 不當給付與過高給付等等事項。此外，德國為了處理東德共產黨黨產相關問題，設立 獨立委員會負責調查該財產是否符合實質法治國原則，另設立信託行政法人，1995 年
202 李東穎，基本法框架下東德黨產問題之處理－德國黨產會任務簡介－與談稿，台灣法學雜誌，
202 李東穎，基本法框架下東德黨產問題之處理－德國黨產會任務簡介－與談稿，台灣法學雜誌，