第二章 規範政黨之重要憲法原則
第六節 公平競爭與政黨財務
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拘束，包含政黨平等原則（政黨競爭機會公平）、比例原則、權利救濟等等，又縱使 政黨享有基本權保障與普通人民或有差異，例如並無人身自由權問題，但享有集會結 社自由、言論自由、參政權（政黨比例代表制）、財產權等等權利，亦應在法治國原 則下予以保障。
第六節 公平競爭與政黨財務
有關國家對政黨之規範，首先要回應的問題是，基於政黨為私人團體，需設問國 家可否不管、為何而管、要管哪些？也就是管制之正當性與管制之內容，當然，這必 須回到政黨在民主政治中扮演的角色予以確認。
第一項 國家介入管制政黨之容許性
在民主憲政國家之下，政黨作為國家與人民之中間媒介，其地位與功能在議會體 制中顯得極其重要，在內閣制國家議會本身即為政治權力中心，而在總統制、雙首長 制等非內閣制國家，經過選舉行政權首長之後，還需選舉代議士組成議會予以監督。
從而現代民主體制之基礎，必須奠定在政黨競爭原則，也就是人民必須擁有選擇權，
既然人民要擁有自由選擇政黨的權力，則法規範設計上必須容許不同的政治主張得以 存在，也必須保障多元的、多數的政黨得以存在，縱使人民數年才行使一次選擇權利，
最終仍透過政黨參與選舉公平競爭，由人民賦予獲選之政黨具有統治正當性。正因政 黨在民主政體中扮演高度公共性角色，倘若政黨脫離具體實現民主政治所賦予功能，
也就是形成人民之政治意志、參加選舉競爭，政黨便失去存在價值，同時也喪失政黨 在自由民主憲政秩序下應有之角色。35所以，國家管制政黨之正當性與必要性，必須
35 林佳和，前揭文（註 17），頁 25-26。
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將政黨置於民主政體脈絡中予以理解，而相關法規範之設計，也必須考慮到政黨競爭 機會平等。
然而，在國家介入管制政黨之實務，無論是憲法層次之規範或類似政黨法之規範，
在世界各國是否具有普遍性？依據陳淳文教授研究指出，政黨入憲並非普世原則，除 了政黨本身就具備高度政治性格之外，基於憲法多僅規定重要事項，因而倘政黨入憲，
首要考量如何規範才適合又不至於過度細瑣，如僅規範綱要原則，其餘交由立法者制 定，則又面臨是否常常因為政治勢力消長而使常常變動不穩定，此於1787 年美國、
1815 年荷蘭、1831 年比利時、1949 年丹麥、1937 年愛爾蘭等國家之憲法，可資對
照。在歐洲方面，政黨入憲始於1940 年代，背景在於第二次世界大戰後，歐陸國家 政治經濟社會局勢變動下息息相關，從 1944 年冰島、1945 年奧地利、1947 年義大 利、1949 年德國等國家之憲法，可以參酌；另在 1970 年代希臘、西班牙、葡萄牙及 1990 年代共產黨瓦解後等東歐國家之新憲法，則是因為獨裁政權瓦解而強調政黨保 障而予以入憲。至於政黨入憲之類型約有三類：第一為現代政黨政府模式，強調因選 舉國會、席次分配、政黨補助等需要，第二為防衛性民主模式，強調政黨運作必須符 合民主原則及規範解散程序，第三為公共機構模式，強調保障組黨及政黨活動自由之 需要。36
另外在政黨法之立法的普遍性而言，依據中國學者劉紅凜研究，歐洲國家有 19 個國家有政黨法，但除了德國、西班牙、瑞典、芬蘭、馬其頓以外，其餘為前蘇聯共 產黨國家；亞洲有20 個國家有政黨法（日本有、南韓沒有）、非洲有 19 個國家有政 黨法、北美洲僅墨西哥有政黨法37。陳淳文教授指出，多數有政黨法之國家，並非成
36 陳淳文，憲政民主體制之政黨規制：國際準則與中華民國政黨法制比較，政治科學論叢，75 期，
2018 年 3 月，頁 108-111。
37 劉凜紅，政黨法的世界概況與主要成因，當代世界與社會主義，2009 年 1 期，2009 年，頁
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熟穩定之民主法治國，制定政黨法與民主法治成熟度未必有關係，而有憲法層次授權 才制定政黨法的國家也十分有限。政黨相關法制規範類型可分為宣示性規範，還有限 權性規範、賦權性規範，基於國會政治實力與利益衝突問題，限制政黨相關權利的法 規範一般難以通過，給予利益性質的法規範，容易通過，但未必與社會期待相符。整 體而言，對於政黨進行規範的基本原則，主要需要保障結社自由、政治多元主義、透 明原則，加上涉及憲法保留與憲法授權原則、比例原則、平等原則、監管機關獨立公 正原則、有效救濟原則等8 種，這也是較為國際公認的基本原則。38
第二項 政黨政治在臺灣政治發展之實務（以 1990 年至 2000 年為例）
在威權時期及戒嚴體制下，國民黨黨國一體、有黨禁的情形下，雖然有基層選舉，
但不具備政黨政治條件，又雖然政治經濟資源多數由國民黨所壟斷，但為勝選之故，
也常與地方派系甚至黑道結合；直到開放黨禁後，除了地方基層選舉外，又增加了中 央民意代表的選舉，選舉結果影響政權更替程度日益提高，使得選舉競爭激烈程度變 更高，選舉所需花費更為龐大，政黨、候選人為了勝選，經常借重地方派系、黑道甚 至與財團的經費挹注，當然選後需要透過政策與法律上的利益、甚至公共工程予以回 饋，並且賄選、貪污案件時有所聞，即所謂的黑金政治、金權政治之弊端39。有關國 民政府遷臺後，直到解嚴民主化後，政府對於政黨成立之態度，容後於本文第四章敘 述。
121。
38 陳淳文，前揭文（註 36），頁 111-125。
39 任羽中，台灣地區基層民主選舉中的「黑金政治」，二十一世紀（網路版），總 38 期，2005 年 5 月，讀取自http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c/media/online/0411019.pdf ，最後瀏覽日：2018 年 5 月31 日。
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當今民主實踐的主流方式為代議民主體制，不同於專制體制或非民主體制所採取 統治手段施恩、用威，或恩威並施，代議民主體制以定期選舉為最重要的方法，好處 是人民定期體現國民主權並決定是否讓政權輪替，因而政黨與候選人無不以勝選為唯 一目標，使選舉產生龐大的經濟成本，且選戰策略上也傾向將選民分裂，勝選一方選 後再將人民結合40。學者吳親恩分析，金權政治在國民黨於2000 年卸下執政前最受 更病，除了選舉需要攏絡村里長、農漁會幹部及地方民選行政首長與地方民代，需要 耗費大量金錢之外，在地方派系與財團代表進入國會後具有法案、預算否決的力量，
為了爭取支持執政黨反過來以各類公共工程、土地開發、金融貸款、司法案件偵查與 審判等方面給予利益，又隨著黑道勢力介入地方政治日盛，黑道提供政黨與政治人物 競選經費，民選執政者提供黑道政治上保護，使黑道介入賭場、特種行業、有線電視、
營造與砂石業等，免於政府取締，而在首次政黨輪替有一部大份原因在於選民對黑金 政治、金權政治的不滿，民進黨執政後在查賄、肅貪、修改農漁會法解職黑金的農漁 會幹部等案件較以往提升，但也為了選舉勝選之緣故，執政時也透過釋出執政資源，
強化建設經費與活動補助等，收攏基層樁腳。在實證上，以地方議會第14 屆至第 16 屆為例，因賄選、貪污罪被起訴之議員，以國民黨籍、無黨籍居多，而民進黨籍也有 增加趨勢，金權政治、黑金政治的負面影響，也造就了制定政治獻金法、修正公職人 員選舉罷免法，強化金錢捐贈、排黑條款、政黨連坐處罰等規範。41
另外，趙永茂教授指出，1990 年代後期臺灣開始民主化，由於政黨選舉競爭之 故，在中央、地方仍以國民黨執政為主的情況下，在野的民進黨以地方包圍中央之策 略作為政黨發展主軸，使得執政黨與在野黨高度重視地方政權輪替機會，而執政黨縱
40 許國賢，民主的政治成本，人文及社會科學集刊，17 卷 2 期，2005 年 6 月，頁 271-280。
41 吳親恩，地方議會金權政治的變化：司法判決書的分析，台灣政治學刊，12 卷 2 期，2008 年 12 月，頁165-205。
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容與地方派系整合運作，形成政黑結盟、政商結盟造，造成地方治理腐化與失能之現 象，此時期透過公民社會參與及相關法制建構，例如：政治獻金法、公職人員利益衝 突迴避法、公職人員財產申報法等陽光法案，據以開始打破金權、黑金政治，乃是達 到民主鞏固之首要工作。42
第三項 國家管制之圖像
基於現代民主政治以代議制度為基礎，又臺灣從地方基層選舉直到包含中央在內 的民主化過程，定期選舉已然政黨搶佔政治市場的必爭之所在，因而政黨、候選人必 須向各界籌措足夠經費才有持續投入選舉與勝選之可能。又談論國家介入管制政黨或 選舉之方式，仍必須回到歷史脈絡予以觀察，方能在事件背景與法制規範目的之間觀 其全貌，已敘述如本節前文。臺灣從威權時代開始，地方選舉就有黑金政治問題，其 後臺灣民主化及政黨政治發展路程，雖於1990 年後大有進展，但也伴隨更嚴重的黑 金與金權政治之弊端，又因為對政黨訂定管制規範，本身即具有政治性與敏感性，相 關立法要通過不容易。回顧1990 年開始的民主化歷程與弊端，葉俊榮教授指出，在 民主轉型下面對金錢政治的法律因應，有以下5 個方面之管制措施：43
一、政治迴避與預防：預先將可能導致金錢政治弊端的因素加以排除，此為金錢政治 管制的最前端。例如：公職人員利益衝突迴避法、公職人員選舉罷免法有關排黑 條款、公務人員服務法有關禁止經商兼業與旋轉門條款。
二、政治競爭：政黨與候選人在參與選舉時，在選舉經費上予以限制，以公開經費為 基本底線，並將選舉花費設上，且從政治獻金收取數額與對象來源、財產申報、
二、政治競爭：政黨與候選人在參與選舉時，在選舉經費上予以限制，以公開經費為 基本底線，並將選舉花費設上，且從政治獻金收取數額與對象來源、財產申報、