第四章 我國政黨法制之變遷
第二節 我國政黨法制之沿革與規範
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政署）之處理方式，係從違反社會秩序維護法及刑法等角度切入處理，未透過人民團 體法或現行政黨法有關政黨處分規定處理，當然也沒有向司法院憲法法庭聲請違憲解 散之情形，至於台灣民政府此類非依人民團體法備（立）案之團體，其相關言論或受 言論自由及結社自由之保障，但賣車牌、賣身分證等實際行為容有詐欺之情形，已被 檢舉並由檢察官依法調查。
第二節 我國政黨法制之沿革與規範
在1987 年宣布解嚴後，其後開始一連串開放黨禁、報禁等措施，臺灣民主政治 正式萌芽開展，雖然民主進步黨早在1986 年成立並參加該年度立法委員選舉，但僅 是政府容許而得以活動並沒有法律地位，直到解嚴後於1989 年修正動員戡亂時期人 民團體法後，才讓政黨活動取得法律基礎。政黨的定位與相關行為規範，一直從我國 政黨法制的演變而可以得出新的樣貌，雖然制度上有沿襲自德國法的影子，但我國的 政黨法制脈絡卻大有不同，值得探究省思。
第一項 臺灣政黨政治歷史分期
本項著重在探討國民政府遷台後，展開動員戡亂時期及戒嚴體制，直到解嚴開放 黨禁後，我國政黨政治變遷歷史作為焦點，不予討論日治時期、國民政府在大陸時期 相關政黨問題。
依據學者吳煬和早年研究指出，如果將 1949 年國民政府遷台、1979 年美麗島事 件及 1989 年修正動員戡亂時期人民團體法開放組黨當作重要政黨政治之歷史事件，
則約可分為 4 時期掌握政府對政黨之態度：115
115 吳煬和，台灣地區解嚴後政黨體系發展之研究，國立政治大學三民主義研究所碩士論文，1992 年7 月，頁 20-28。
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一、壓制政黨成立時期（1949 年至 1979 年）：
1949 年國民政府遷台後，實施動員戡亂時期及戒嚴體制，戒嚴地區內行政機關 之權限，一部或全部轉移給軍事機關行使，人民之集會結社自由、言論自由等都受到 嚴格限制，這段時間實施黨禁，限制人民組織政黨，僅有國民黨一黨獨大、黨國一體 之威權體制，而從大陸來台之中國青年黨及中國民主社會黨並不具備反對黨功能，依 靠國民黨的財務津貼生存，可說此時期不具備政黨政治功能。
在 1950、60 年代台灣的反對運動多半表現孤星式抗爭，其間最被重視的是「中 國民主黨」的組黨事件，並與《自由中國》雜誌高度相關。「中國民主黨」組黨運動，
主要由兩股勢力結合，其一為 1949 年來台部分自由主義知識份子，如雷震、殷海光 等人透過《自由中國》雜誌表達對當前政府的改革與民主化要求，另一為臺灣本地政 治人物與社會菁英，如許世賢、郭國基、吳三連、郭雨新、李萬居、李源棧等透過地 方選舉活動，形成新政黨的運動。然而相關運動被國民黨執政當局視為政權挑戰，在 1960 年「中國民主黨」組黨前夕，被警備總部已匪諜、叛亂罪名逮捕雷震等相關人 士。當時的中國青年黨、中國民主社會黨及自由主義知識份子、黨外運動人士多方營 救未果，雷震受判刑後，組織新政黨的運動即無疾而終。116
其後，繼《自由中國》雜誌後，1979 年 8 月《美麗島》雜誌創刊，代表著 1970 年代反對運動大團結，該雜誌是以臺灣中下階層為主，追求住民自決的反對運動，有 別於國民黨以外省菁英為統治主體。依據該雜誌發行人及黨外運動主要領導人之一的 黃信介表示，《美麗島》雜誌社組織在於發展組織與尋求支持，但在 1979 年 12 月發 生「高雄事件」（美麗島事件），政府逮捕參與反對運動之領導者，造成反對運動面 臨瓦解。
116 陳正茂，臺灣早期政黨史略（一九ＯＯ— 一九六Ｏ），頁 269-284，2009 年 3 月。
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二、默認政黨成立時期（1980 年至 1987 年）：
發生美麗島事件後，反對運動力量受到重挫，但澆熄黨外運動，在 1984 年成立
「黨外公職人員公共政策研究會」，整合黨外力量推動組織政黨，雖同年內政部長吳 伯雄在立法院答詢表示該會屬於非法組織，希望自行解散，但政府並未採取強力取締 行動。其後，在國民黨針對該會組織設置各地分會，除了明確宣示違法外，並不斷派 員居中斡旋溝通，黨外人士也把握機會推動組黨，倉促在 1986 年 9 月 28 日成立民主 進步黨，時任法務部長施啟揚也宣示將依法處置該違法組黨行為，但政府並未進一步 採取取締行動。
三、法律上消極認可政黨時期（1987 年至 1989 年）
1987 年解嚴後，人民不在受到戒嚴法之拘束，恢復憲法保障之集會結社自由，但 政府仍透過其他法律如國家總動員法、妨害國家總動員懲罰暫行條例等法令予以限制。
解嚴後最大變動之一為沒有警備總部加以干涉人民集會結社自由，集會結社問題回到 警察與法院加以處理，而新成立政黨已經存在，但未具備法律地位。
四、法律上明確認可政黨時期（1989 年後）
1987 年 1 月立法院分別修正通過動員戡亂時期人民團體法作為政黨設立之法源，
確認政黨之屬性為一般人民團體，並修正動員戡亂時期公職人員選舉罷免法，增訂政 黨可推薦候選人參加選舉活動，使我國政黨政治可謂正式成形並邁入轉型時期。
此外，葉陽明教授指出，在解嚴前政黨政治發展有四項特點，（一）國民黨為政 治主導力量的一黨優勢局面，從先前中國青年黨、中國民主社會黨之政治實力不及於 國民黨，並無力量抗衡可以明瞭。（二）政黨運作的環境特殊，中共持續武力犯台之 威脅，因國安問題形成政府限制人民集會結社自由權利與政黨政治未能運作問題。（三）
政黨肩負革命與民主之雙重任務，尤其以國民黨為在臺灣三民主義政治思想與民主憲
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政理念逐步施行，並期透過革命反攻大陸予以實施。（四）各政黨間無意識形態的根 本差距，中國青年黨、中國民主社會黨與國民黨在政治理念上無根本差距，並不若西 方國家所謂保守黨與勞工黨等意識形態差距。117吳煬和也另外指出，戒嚴前後影響政 黨體系變遷的因素有幾個面向的因素，（一）國際環境因素：國民政府遷臺後，臺灣 國際地位日益孤立，早年美國採取維護中華民國國際地位之態度，其後在美蘇冷戰需 求下，美國接納中共進入聯合國、1979 年中美斷交等因素、中共威脅持續增加，以及 1990 年代的國際民主化潮流。（二）國內政治局勢因素：包含萬年國會改選的壓力、
黨禁下的黨外運動挑戰均有之。（三）國內經濟發展因素：隨著 1970 年代經濟起飛 後，其後中美斷交嚴重影響國外投資臺灣，而國內也普遍投資信心不足，主因在於政 治穩定影響，另外經濟起飛後，也造成貧富差距逐漸擴大、分配不均，政府效率也受 詬病，均為政權帶來挑戰。（四）國內社會發展因素：包含中產階級興起、黨外反對 運動增加、社會運動也增加，以上均是在觀察臺灣政黨政治發展歷史不可或缺的脈 絡。118
第二項 我國憲法對於政黨之規範
有關政黨性質與定位、權利義務關係，在我國憲法本文中並沒有直接規範，僅在 第7 條規定，中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、「黨派」，在法律上一 律平等；第80 條規定，法官須超出「黨派」以外，依據法律獨立審判，不受任何干 涉；第 88 條規定，考試委員須超出「黨派」以外，依據法律獨立行使職權；第 138 條規定，全國陸海空軍，須超出個人、地域及「黨派」關係以外，效忠國家，愛護人 民；第139 條規定，任何「黨派」及個人不得以武裝力量為政爭之工具。蕭文生教授
117 葉陽明，歐洲政治論集，1988 年 6 月，頁 285-289。
118 吳煬和，前揭文（註 115），頁 35-60。
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指出，憲法本文所提「黨派」，其意義是否等同於「政黨」仍有疑問119，而由上述規 定也可觀察到，憲法承認「黨派」的存在，但未將其從國家領域觀點進行規範，乃是 考量政黨的組成與活動是由憲法第14 條集會結社自由所涵蓋，與一般人民的結社活 動並無憲法上規範的差異，並可在憲法第14 條規定導出組黨自由中，得到我國政黨 政治體系必然屬於多黨體系之結論，如屬於一黨獨大體系勢必與組黨自由的概念相左，
必然受到較高密度的合憲性審查。在修憲後，最早是1991 年 5 月 1 日制定公布憲法 增修條文第 1 條及第 2 條有關國大代表及立法委員所屬政黨當選名額應有婦女保障 名額之規定，以及國大代表及立法委員之全國不分區及僑居國外國民名額，採政黨比 例方式選出，而目前依2005 年 6 月 10 日修正公布的憲法增修條文第 4 條規定立法 委員全國不分區採取「政黨比例代表制」，並參考德國基本法有關防衛性民主下政黨 禁止制度，於憲法增修條文第 5 條規定，將政黨危害中華民國存在，或者危害自由民 主憲政秩序，由司法院大法官組成之憲法法庭審理宣告違憲解散，惟政黨在憲法增修 條文也僅僅是被提及，未給予明確定義，因而綜觀憲法及增修條文均未給予政黨具有 任何公共性任務之規定，不同於德國基本法，未能明確指導法律如何規定政黨應有之 權利義務，就法律定位而言仍屬於人民團體法規定之一般民間團體，卻在增修條文引 入政黨比例代表制，給予政黨在人民投票之直接參政權中具有中介性質與制度性地位，
在憲法推導上，人民直接參政權利與政黨介入分配的基礎不免有所衝突。120另一方面 來說，增修條文規範政黨比例代表制分配全國不分區立法委員席次，並以「憲法保留」
方式規定政黨違憲解散事項由憲法法庭處理，在憲政上至少承認政黨具有輔助民主政 治功能，且地位上並非僅是一般人民團體。121
119 蕭文生，國家組織：第三講 政黨（上），月旦法學教室，17 期，2004 年 3 月 1 日，頁 60。
120 蔡宗珍，前揭文（註 8），頁 74-89。
121 蔡宗珍，前揭書（註 103），頁 170-171。
121 蔡宗珍，前揭書（註 103），頁 170-171。