第二章 規範政黨之重要憲法原則
第三節 民主原則與政黨
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者，如憲法規定司法權、監察權及考試權之行使，應超出黨派，依法律獨立為之；直 接禁止而排除政黨者，如憲法第138 條規定，陸海空軍應超出黨派效忠國家，揭示軍 隊國家化、中立化，又如人民團體法第50 條之 1 規定，政黨不得在大學、法院或軍 隊設置黨團組織，政府採購法第38 條規定，政黨及與其具關係企業關係之廠商，不 得參與投標；另有規範政黨不得介入及影響行使職權者，如中央選舉委員會組織法、
國家通訊傳播委員會組織法規定，擔任委員應超出黨派以外，依法獨立行使職權，公 務人員行政中立法第9 條對於公務人員涉及政黨、政治活動之行為限制等，此規範類 型在我國實體法上較為常見。14另學者王韻茹指出，德國基本法第 21 條將政黨納入 憲法規範，是為了避免重演粹時期國家社會主義之黨國體制，在基本法第38 條也規 範國會議員是作為人民之代表，不受黨意拘束，僅受個人良心拘束，又基本法亦授權 制定政黨法，據以細緻規範政黨與國家之關係，不容許政黨與國家權力混同。15
第三節 民主原則與政黨
董保城教授指出，「民主」是指涉「國家權力擁有者是誰」的問題，無論國家元 首是君主或總統，只要國家權力屬於人民，均可視為民主國。「中華民國之主權屬於 國民全體」明定於我國憲法第2 條，可知我國全體國民擁有國家權力，應為民主國。
又如果欠缺人權保障、欠缺政黨競爭機會平等、採取黨國合一制度、沒有落實真正的 多黨原則、不可能有反對黨存在、欠缺真正獨立的司法機關等條件者，便為假民主，
而現代民主國家因為人口因素與專家政治之需要，乃是以實施間接民主之政治制度為
14 詹鎮榮，總統、政黨與國會之相互關係—以政黨影響國政之憲法基礎及界限為中心，憲政時代季 刊，41 卷 3 期，2016 年 1 月，頁 442-444。
15 王韻茹，政黨爭議的法律性質與爭訟，台灣法學雜誌，233 期，2013 年 10 月，頁 20-22。
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主軸，由人民選舉國會議員，代表人民行使權力，實行直接民主為例外。16另外，學 者林佳和指出，民主國原則的主要特徵為禁止世襲、有限任期，以及責任政治，渠等 特徵其內涵置於國民主權原則下，包含權力分立、議會主義、複數政黨、政治自由權 與平等權（包含政黨自由競爭、多元主義、選舉權、服公職權、無國家干預人民政治 意志之形成、少數保護等）、政治統治正當性及政治統治不中斷原則等17。以下就民 主之特徵，分別從國民主權原則、組黨自由原則及多黨政治原則予以說明。
第一項 國民主權原則
主權，對外代表國家具獨立性，不受他國干涉，對內表示國家權力高於國內任何 團體，有權制定並解釋其憲法、建立內部規範秩序和政府組織、劃分次級團體權限以 及對法律爭端作最後裁決；就國內法而言，主權所在即政體之表徵，主權在君主即君 主主權、主權在國家即國家主權、主權在人民全體即為國民主權，我國憲法第 2 條即 揭示國民主權原則，國家權力基礎來自於人民，始有正當性。憲法上所定的統治性權 力機關在行使國家權力，應與國家權力的真正擁有者產生關聯，這個橋樑即「民主正 當性」，國家權力之表現須以人民意志為出發點，且以大多數人民同意為基礎。具體 而言，因憲法來自於人民選出之制憲者所制定，憲法本身就是國家權力機關取得民主 正當性的基礎所在。從而，透過國民主權的行使，賦予憲法規範具有最高性，憲法規 範運作下的民主，就為國民主權原則規範秩序所包含，即便是公民投票、國會立法，
理論上也不能動搖制憲者依國民主權原則所制定的憲法秩序，憲法秩序下的民主制度 才不會反過來推翻憲法。另外，國民主權必須經由國民意思形成之程序予以確保，並 據以確立代議士制度，代議士透過定期選舉接受國民委託據以進入統治權力機關代表
16 法治斌、董保城，前揭書（註 6），頁 11-19。
17 林佳和，憲法民主國原則的教條與挑戰，月旦法學雜誌，263 期，2017 年 4 月，頁 24-26。
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行使國民主權，並受主權擁有者國民之監督。18在代議制度下，必然具備由有決定權 之人民定期改選出代表、定期且自由秘密選舉、多數決、權力菁英的競爭、妥協與合 作、直接民主為例外等特色原則19。我國司法實務上，大法官於釋字第 499 號解釋理 由書中說明，「按國民主權原則，民意代表之權限，應直接源自國民之授權，是以代 議民主之正當性，在於民意代表行使選民賦予之職權須遵守與選民約定……」肯認代 議制度為具體化國民主權原則之方式。
第二項 政黨自由原則
相較於德國基本法第 21 條明文規定人民組黨自由，我國憲法並無類似條文，但 透過憲法第 14 條保障人民結社自由，可以推導人民組黨自由必然也受到保障。組黨 自由不僅是人民自由組織政黨，不受國家特別許可，也同時包含個人加入政黨、退出 政黨之自由，國家更不可透過法律或事實行為阻礙政黨之成立或政黨之數量，也必須 保障政黨本身生存和作為活動之自由，例如：黨名、黨綱、內部章程決定、自我解散 等等自由，又政黨之目的在於宣傳政治理念之主張，並參與人民形成政治意見，爰政 黨之言論必然也受憲法第 11 條言論自由所保障，是以，學說上政黨自由原則乃包含 至少組黨自由與政黨活動自由兩部分在內。20
基於政黨設立自由，人民在符合法定程式下即可自由成立政黨，而多元的民主價 值體系下，各種不同政治立場均能在言論市場中自由競爭，勢必會形成多黨制度，不 可能只存在一個政黨，而多黨制度也要求各政黨的法律地位平等，不能賦予某個政黨 特別地位。21另詹鎮榮教授指出，人民政治意見之形成，屬於言論自由、參政權等行
18 法治斌、董保城，前揭書（註 6），頁 19-21。
19 林佳和，前揭文（註 17），頁 25。
20 陳慈陽，前揭書（註 11），頁 256-257；詹鎮榮，前揭文（註 14），頁 433-434。
21 法治斌、董保城，前揭書（註 6），頁 39。
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使基本權範疇；國家意志之形成，屬於統治權行為之一部，必須建構在民主正當性之 基礎，但國家非有合憲事由，不得干預人民政治意見之形成。至於政黨往往是積極參 與人民政治意見之形成，扮演國家與人民之政治意見媒介角色，也積極將本身政治意 見，傳播影響民眾，吸引選票與加入成為黨員，對照之下，十分有別於國家，更可說，
政黨為實現民主功能與價值，均為政黨自由保障之範圍。22
第三項 多黨政治原則
民主政治的目的在於人民自由與平等之保護，而社會各種價值透過討論、辯駁、
折衝與妥協的過程，形成全民福祉，此種多元主義的民主理念，其憑藉的在於政黨政 治與多黨體系、多元團體體系與大眾傳播媒體機制促成「互相競爭的民主制度」23， 因而真正的民主，必定有兩個以上政黨可以提供人民選擇，才能真正促進政黨競爭，
反映多元民意，為確保多黨體系，在法律制度上就必須保護政黨在設立、活動及參與 機會上的平等權利，促成多數主張不同政綱且具有治國能力的政黨存在24。