第六章 我國政黨財產處理之法制規範
第五節 不當黨產處理條例之法律爭議
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方式以無償或不相當對價取得財產、政黨投資或經營營利事業取得財產等。」對 於政黨經營或投資事業係透過立法直接認定應返還予國家，政黨縱使透過舉證證 明財產來源具有正當性仍屬徒勞，已有個案立法之疑義且侵害政黨財產權。
四、判斷不當財產之法制配套不同：德國處理東德共產黨財產除了透過 6 部法律加以 周全規範外，並針對實質法治國原則發展出具體操作規定，而不當黨產處理條例 係授權訂定「施行細則」、「政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例第八條第 三項關於一定金額及其他具有相當價值之財產之公告」、「政黨及其附隨組織不 當取得財產處理條例第八條第四項財產申報格式填寫說明」、「政黨及其附隨組 織不當取得財產處理條例第九條第一項正當理由及許可要件辦法」、「不當黨產 處理委員會調查程序辦法」、「獎勵舉發政黨及其附隨組織不當取得財產辦法」，
以及「人民就政黨及其附隨組織不當取得財產申請回復權利辦法」等 7 項子法，
但是對於對於實質法治國原則、自由民主憲政秩序之標準，仍舊屬於概念層次，
並無相關法規予以細緻規定何種情況下取得財產屬於違法或不當取得之財產，因 而對何者屬於政黨不當取得財產之標準，恐怕在當事人、行政機關及法院未來將 在認事用法上將成為攻防焦點。
第五節 不當黨產處理條例之法律爭議
法學界已有不少針對不當黨產處理條例立法體例之討論，正反意見均有陳述，除 了監察院2017 年 3 月 14 日通過釋憲聲請書，指出該條例有 7 大違憲疑慮之外209， 也有不少學者提出不當黨產處理條例合憲性疑慮，諸如違反權力分立原則、平等原則、
209 監察院所提政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例之釋憲聲請書，讀取自
https://cybsbox.cy.gov.tw/CYBSBoxSSL/edoc/download/22570 ，最後瀏覽日：2018 年 4 月 30 日。
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111-140；廖元豪，前揭文（註 80），頁 124-143；陳淳文，前揭文（註 36），頁 142-146。211 王泰升，前揭文（註 57），頁 1-21；鍾芳樺，追討不當黨產與轉型正義，台灣法學雜誌，315
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第一項 自由民主憲政秩序與不當黨產處理之關係
在過去動員戡亂時期及戒嚴體制下，所發生人權的侵害案件，在恢復自由民主憲 政秩序後，法理上應如何處理，鄧衍森教授認為，國家緊急狀態下所做處分，於緊急 狀態結束恢復自由民主憲政秩序後，國家應依憲法所具有之本質性原則如法治國原則，
回復自由民主憲政秩序下之權利地位。如有嚴重破壞自由民主憲政秩序之情形，特別 是基於人性尊嚴應享有不可剝奪或侵害之權利，國家更有回復原狀之義務。該回復義 務，係屬回復正義（corrective justice）之要求，雖與「信賴保護原則」、「法安定性 原則」、「禁止溯及既往原則」等可能衝突，卻無法理違誤。因此等原則乃理想憲政 秩序下法治國原則之內涵原則，其有效性係以法治國原則有效存立為前提，因此，在 緊急狀態下倘嚴重破壞自由民主憲政秩序，法治國原則如有違誤，相關法律措施與審 判，基於不正義之法不具有法律效力，無適用法安定性原則，其他源於法治國原則之 其他原則，亦同此理。212
然而，威權時期對於人權侵害案件處理與政黨取得財產是否正當需要予以檢視，
二者都基於自由民主憲政秩序的要求，恢復人民過去所受損害，法理上多有雷同，但 處理實務上仍有很大差異，一則為人權保障問題、另一則為政黨財產權問題。不當黨 產處理條例第 4 條立法理由，「對於政黨之規範，應以自由民主憲政秩序為根本價值」
作為判斷政黨財產是否屬於不當財產，但是由「自由民主憲政秩序」觀點出發回溯檢 視政黨財產的正當性，除了該標準仍屬抽象之外，在國去我國政黨在司法實務與相關 法令對於政黨財產規範尚不完備，縱使是政黨法立法完成後，對於政黨過去取得財產 應如何規範？如果就財產屬於土地、建物不動產之清查與處理，因仍得考究所有權變
212 鄧衍森，第三屆模擬憲法法庭鑑定意見書，頁 5-6，讀取自
https://drive.google.com/drive/folders/0B0qWqmsO2Nj_WW1HWHhpVmVKX0U ，最後瀏覽日：2017 年6 月 15 日。
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動過程，依據一般法治原則處理（需排除時效制度保護造成的請求困難），即可達到 正義回復的效果，但以經營黨營事業而言，於今日可否經營黨營事業，政黨法雖明文 禁止，但在之前相關法令規範與判斷標準仍屬不明確，如果適用回溯處理財產取得各 種態樣，是否經得起比例原則檢驗仍待斟酌。再者，過去黨國一體、一黨獨大現象下，
本無正常之政黨政治，係以訓政時期約法、臨時條款、戒嚴法等作為法規範基礎，憲 法並非失效，僅係部分凍結，因而對於不當黨產處理條例以「自由民主憲政秩序」作 為財產取得是否正當之判斷標準，當事人進入法院訴訟，法院審查時所依據標準為何、
有無需要大法官解釋作裁決在憲法層次確定的最終標準，仍值得考量。
又如果直接以黨國一體違反國家與政黨分離的原則、政黨政治缺乏而違反多黨競 爭原則、相關財務規範沒有健全，而直接以不當黨產處理條例第 5 條規定「黨費、政 治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息」作為政黨僅得擁有之財產，並 依據此類標準「推定」政黨所有財產均違反「自由民主憲政秩序」，那麼屬於財產擁 有者之政黨，是否也需要接受憲法增修條文規定之政黨違憲審查？除非不當黨產處理 條例第 5 條規定「黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息」係 作為普遍的政黨財務規範，則容有再討論餘地，但不當黨產處理條例第 4 條所規範的 政黨，僅係中華民國 76 年 7 月 15 日前成立並依動員戡亂時期人民團體法規定備案 者，依據政黨主管機關內政部資料顯示213，僅有中國國民黨、中國民主社會黨、中國 青年黨、中國中和黨、青年中國黨、中國新社會黨、民主行動黨、中國中青黨、中國 民主青年黨、民主進步黨等 10 個政黨符合定義，該條例對政黨財務規範不具有普遍 性。
213 內政部政黨及全國性政治團體資訊網，讀取自https://party.moi.gov.tw/，最後瀏覽日：2017 年 6 月 15 日。
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第二項 法治國原則與不當黨產處理條例之關係
不當黨產處理條例第 4 條有關不當取得財產，指政黨以違反政黨本質或其他悖於 民主法治原則之方式，使自己或其附隨組織取得之財產。其立法理由謂，「法治國之 基本理念乃在於透過『以法而治』之形式意義法治國概念，進而遂行『價值判斷』、
『法律目的』為內涵之實質意義法治國原則，以追求實質正義。」、「參考監察院調 查報告所列財產取得之情形，並依據實質法治國原則，斟酌現代民主法治國家政黨應 有之地位與功能，定義本條例所稱應返還所取得之財產係指政黨違反政黨本質或其他 民主法治原則所取得之財產，或使其附隨組織取得之財產。」但有關實質法治國原則 追求的正義標準，會隨時空有所變動，受不當黨產處理條例規範的對象，似乎並無可 能預見條文之意義與所追求的正義內涵，即使受不當黨產處理委員會經聽證後作成行 政處分，可提起行政爭訟，但因為實質法治國內涵於該條例中並無確定審查標準，恐 怕對於政黨過去取得財產的釐清與處理將造成諸多爭議。又既然法治國原則具有憲法 位階的原則，不當黨產處理條例屬於法律位階，所有條文自然也需要遵守之，並受合 憲性檢驗。
不當黨產處理委員會如何操作與解釋適用實質法治國原則？以該會 105 年 11 月 29 日黨產處字第 105005 號處分書，命國民黨將其持有中央投資公司及欣裕台公司之 全部股權移轉為中華民國所有，摘述其理由略以，「至於『合於實質法治國原則而取 得財產』之內涵，係指政黨負有中介民主程序中之民意、協助人民建構政治性意志的 重要功能，故其應處於社會領域之中，而具有獨立於國家之外的本質，不受國家權力 之不法侵害，當然也不得成為國家機器之一部分，致使黨國不分；倘政黨憑藉著『黨 國一體』之特權及優勢地位，而取得在自由民主憲政下一般政黨不可能擁有之財產，
則已違反政黨競爭機會平等及實質法治國之要求，自有必要依本條例之立法目的去除
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政黨因其過去擁有之權力及優勢地位所累積之不合理優勢，以確保民主政治中政黨參 與政治的機會平等，……」214如以上述實質法治國原則之標準，界定為黨國一體下之 特權與優勢地位，據以判斷政黨財產之正當性，其問題除了不當黨產處理條例尚未有 明示可操作之標準外，也無法律授權訂定相關認定標準，已有法明確性不足之疑慮，
況且，如再以上述標準處理黨產，係採法律實質否定臨時條款及其產生現況，並已涉 及否定解嚴後人民團體法時期有關政黨法規之疑慮，恐需由大法官釋憲予以釐清關係，
否則未嘗不有憲法破棄之疑慮。
另以我國政黨財務公開之要求為例，由於人民團體法第49 條規定，政治團體應 之經費事項應於章程中訂定，因而在人民團體法中政黨並財務申報與公開之規定，經 費事項是由政黨自主規定於章程中，直到2006 年 11 月 16 日內政部函頒「政黨及政 治團體財務申報要點」，以職權命令之形式，規範政黨保留帳冊、會計憑證、向主管 機關內政部申報財務書表與由內政部予以公開，縱使是社會團體會計制度建立與財務
另以我國政黨財務公開之要求為例，由於人民團體法第49 條規定，政治團體應 之經費事項應於章程中訂定，因而在人民團體法中政黨並財務申報與公開之規定，經 費事項是由政黨自主規定於章程中，直到2006 年 11 月 16 日內政部函頒「政黨及政 治團體財務申報要點」，以職權命令之形式，規範政黨保留帳冊、會計憑證、向主管 機關內政部申報財務書表與由內政部予以公開，縱使是社會團體會計制度建立與財務