第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
「動員戡亂時期人民團體法」由立法院於1989 年 1 月 20 日三讀通過、同月 27 日公布施行後，開放人民成立政黨及政治團體，正式解除黨禁，人民可依法組黨結社 與從事政治活動，截至2017 年 12 月底為止，成立並獲我國政黨主管機關內政部備案 之政黨數量已超過330 個、全國性政治團體數量達到 59 個（均暫不計算少數解散或 改變團體登記性質者）1，政黨及政治團體數量大幅成長，一方面顯示民眾透過政黨、
政治團體參與公共事務熱切，一方面似乎也顯示政黨及政治團體管理制度較為寬鬆，
呈現低度管理的狀態也是助力。
在2016 年及 2017 年這兩年，立法院分別通過「政黨及其附隨組織不當取得財產 處理條例」（以下簡稱不當黨產處理條例）及「政黨法」，在政黨相關法制建構上具 有重大影響，尤其在政黨財務處理方面，似乎解決長久以來國民黨黨產問題，但相關 手段也引起眾多法律及政治、社會層面之爭議。觀察不當黨產處理條例之立法目的揭 示，「建立政黨公平競爭環境」與「落實轉型正義」為重要特色，然而，健全政黨公 平競爭環境乃與政黨法制變遷歷程息息相關，不僅只是新通過的政黨法之規範，也不 單純只是不當黨產處理條例之規定。因而，探究我國憲政秩序變遷與民主化發展中，
探討政黨法制的演變，應有助於理解上述兩部法律的立法思維，並掌握健全政黨公平 競爭環境的規範脈絡。
1 內政部政黨及全國性政治團體資訊網，https://party.moi.gov.tw/pgms/politics/home!index.action
（最後瀏覽日：2018 年 5 月 31 日）。
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二節 研究目的與問題界定
第一項 研究目的
由於不當黨產處理條例及其立法理由中，有關「轉型正義」、「政黨本質」、「政 黨競爭機會均等」、「實質法治國原則」等用語，屬於高度不確定法律概念，而且該 條例立法目的是為了處理政黨在威權時期迄今之財產問題，然而有關政黨財務法制的 規範及政黨財產的處理，為何不從各界談論的「政黨法」的立法予以規範，而另立不 當黨產處理條例處理據以處理政黨在威權時期取得財產之遺留問題？
因而本文的研究目的期望瞭解我國實體法上所有涉及政黨財務與財產的規範之 概念、脈絡，從「轉型正義」的概念與我國憲政歷史脈絡作為出發點，並探討我國政 黨概念與實體法規範之內容，透過具體事實與抽象的規範兩方交互應證，據以釐清我 國政黨法制上有關財務規範之範圍，也期望藉由本文的探討可窺探民主轉型後的憲政 國家對歷史過往的克服，對於如何處理政黨威權時期取得財產與政黨財務之規範制度 方面，所呈現的樣貌與問題。
第二項 問題界定
考量代議民主制度下，政黨與選舉密切相關，在我國在未制定政黨法之前，攸關 政黨與選舉運作的相關法制，集中以選舉行為作為規範對象，因而釐清以候選人參選 為規範中心和以政黨行為為規範中心二者之間的關係，乃是需要釐清之問題。
其次，我國2016 年 8 月 10 日公布施行不當黨產處理條例，其第 1 條明文，調查 與處理政黨不當取得之財產，是為建立政黨公平競爭環境、健全民主政治，落實轉型 正義之目的，而社會各界對於上述該條例正反意見皆有。又2017 年 12 月 6 日政黨法 公布施行，其第1 條也明文立法目的是為了建立政黨公平競爭環境、健全政黨政治之
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目的，因而在法律層面值得注意的是不當黨產處理條例與政黨法都是關於政黨法制，
就名稱上「條例」為特別法、「法」為普通法，二者在規範內容上，在建立政黨公平 競爭環境是否具有共通性？相異之處為何？又兩部法律規範內容產生的問題為何？
我國政黨法制規範之從動員戡亂時期、戒嚴體制結束後，經歷民主化轉型後迄今 已逾30 年，無論是不當黨產處理條例或政黨法，均屬政黨法制規範之一環，但從我 國民主政治歷史而言，此兩部法律並非唯一關於政黨之規範，因而行文上藉由除了探 討不當黨產處理條例規定中有關「轉型正義」之可能意涵，及其立法所揭示自由民主 憲政秩序、法治國原則之外，也從政黨定位演變、政黨競爭機會平等與政黨相關法制 的變遷作為探討脈絡。
本文期待上述探討後，對於民主憲政施行的今日，政黨財務相關法制如何塑造政 黨公平競爭之環境，瞭解其輪廓，也初步掌握可能之問題。爰本文問題界定在探討我 國法制上四個方面問題：
一、以候選人參選為規範中心和以政黨行為為規範中心二者之間的關係？
二、政黨運作之經費來源為何？有無公開透明之需要？
三、政黨可否擁有財產、經營事業？有無相關限制？
四、政黨現有財產如何處理？向後規範處理或溯及既往處理，可能問題為何？
第三節 研究途徑、研究方法與研究限制
第一項 研究途徑與研究方法
本文的研究途徑（research approach）有三，首先是歷史研究途徑（historical approach）：考量我國政黨相關法制發展，隨解嚴民主化後較為蓬勃，但我國政黨相
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關法制並非單一部法律為規範重心，因此有需要隨歷史時序演變作法制變動之探討。
第二是法律研究途徑（leagal approach）：由於本文是探討政黨相關法律制度的演變，
自然需要探究相關法律本身，以及法律之規範目的與變遷沿革。第三、制度研究途徑
（institutional approach）：由於我國政黨相關法制是主要參考自德國，因此主要以德 國法制作為制度探討與比較對象，並輔以部分美國、日本相關法制作比較。
在研究方法方面，本文主要從文獻分析法與比較制度作為研究方法，在比較對象 上除了以德國法制為主之外，將從政黨之定位、在我國憲法上之角色與規範為起點，
並探討轉型正義究竟在我國的實踐具體情形為何，又因為我國政黨法制在實定法方面，
以前僅以人民團體法、政治獻金法、公職人員選舉罷免法等等為實定法之基礎，直到 2017 年政黨法立法後，始較為完備政黨法制並據以規範黨內民主、政黨財務等問題，
但比較上不可忽略歷史脈絡的因素。另由於不當黨產處理條例目前作為我國處理動員 戡亂時期及戒嚴體制下所遺留的政黨財產問題之法律，茲將該條例與政黨法本身重要 條文比較，並藉由國內有關德國政黨法制翻譯及其文獻交叉探討，嘗試釐清我國在自 由民主憲政秩序的憲政體制下，處理威權時期政黨的財產可能界限與問題。
第二項 研究限制
本文研究課題部分涉及憲法層次問題，主要是我國在從威權體制轉型恢復憲政秩 序及民主化下，在憲法上如何看待與處理過往的歷史，屬於憲法層次高度專業，尤其 不當黨產處理條例主要沿襲自德國統一後對於前東德共產黨財產處理的法制，尚有賴 於憲法、公法專業，並仰賴德語造詣，以利探究德國憲政理念與制度演變，始得進一 步釐清問題、比較制度，並提出可能問題的處理建議。
又因為在憲法與公法領域才疏學淺，且不諳德語，因此僅得就國內相關文獻進行 爬梳，在進行德國與我國制度比較的同時，難免有語意不達、隔靴搔癢，無法直指問
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題核心的缺憾，但仍期盼能藉由完整的國內文獻檢閱，稍微彌補因為本身能力受限而 必然產生的缺點。
第四節 研究架構
在代議民主制度下，選舉與政黨向來為各國法制管制之重點，我國有關政黨及選 舉之相關法制中，公平競爭為法律管制之最重要目的，以達到促進選舉公平競爭及政 黨公平競爭，其法律規範重點可分為以候選人參選為中心和以政黨行為為中心之兩大 不同面向，尤其涉及到經費來源與收支常為規範重點，本文將就相關法制規定予以探 討，考量不當黨產處理條例及政黨法甫通過施行，本文仍以政黨行為作為規範中心之 角度作為研究重點。茲繪製本研究架構如下圖1。
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圖 1：研究架構
（箭頭表示資金流向，資料來源：作者自繪）
公平競爭
規範中心：
候選人參選
經費收入
自有資金、政 治獻金、選舉
補助金
經費支出
規範中心：
政黨行為
經費支出
選舉支出 非選舉支出
非投資支出 投資支出 經費收入
黨費、政治獻 金、政黨補助
金等
財產使用收益
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第二章 規範政黨之重要憲法原則
第一節 政黨之內涵、定位與功能
有關政黨的起源，多數與各國由君主專制轉向議會民主體制相關，英國政黨起源 於 1688 年光榮革命中擁護英王的 Tories 黨與主張民權的 Whigs 相互對立；美國立國 後，對於國家體制立場不同，形成擁護聯邦制之聯邦黨人與反聯邦黨人抗衡局面；歐 陸各國在 1789 年法國大革命後，西歐各地激發反抗專制運動與思潮；1815 年維也納 會議後，保守勢力復辟，造成階級對立，同時政治思想與宗教主張日益多元，醞釀多 黨崛起之現象。2
談到政黨的定位，在德國學說上主要有三，第一為國家機關說、第二為社會團體 說，最後為國家與社會媒介說。以國家機關説而言，在威瑪憲法時代，學者G.Radbruch 主張將政黨歸為元首或議會創設的機關，具有國家機關的性質，如果由國家與政府是 由政黨所參與，因而視為政府的一部分，有其脈絡可循，在進入基本法時代，聯邦憲 法法院也曾經把政黨視為「憲法結構及憲法上有秩序的政治生活的一個構成部分」3， 承認具有國家機關的特色，但政黨既然屬於私法組織，一方面又在國家與政府中執行 任務具有公法角色，因而導致二者有所歧異。其次，以社會團體說而言，主要以Jellinek 學說主張，政黨的本質為社會的結合，政黨本身在國家秩序中沒有地位，政黨之組織
談到政黨的定位，在德國學說上主要有三，第一為國家機關說、第二為社會團體 說，最後為國家與社會媒介說。以國家機關説而言，在威瑪憲法時代，學者G.Radbruch 主張將政黨歸為元首或議會創設的機關，具有國家機關的性質，如果由國家與政府是 由政黨所參與，因而視為政府的一部分，有其脈絡可循，在進入基本法時代，聯邦憲 法法院也曾經把政黨視為「憲法結構及憲法上有秩序的政治生活的一個構成部分」3， 承認具有國家機關的特色，但政黨既然屬於私法組織，一方面又在國家與政府中執行 任務具有公法角色，因而導致二者有所歧異。其次，以社會團體說而言，主要以Jellinek 學說主張，政黨的本質為社會的結合，政黨本身在國家秩序中沒有地位，政黨之組織