第三章 我國轉型正義樣貌與政黨財產處理之問題
第二節 威權時期之非常法制與憲政轉型
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仍要適用時效制度，僅有轉型正義所追求的正義價值，涉及重大侵害人權之罪行，且 涉及國家社會之重大公益，明顯超過法安定性所欲維護的利益時，才能例外突破時效 制度。最後，轉型正義的意義絕對不是製造新的不正義，因此，必須在體制內實現轉 型正義，且必須遵守正當程序、比例原則、平等原則等等法治國原則。61
第二節 威權時期之非常法制與憲政轉型
第一項 威權時期之非常法制
1936 年訓政時期約法第 30 條規定，「訓政時期由中國國民黨全國代表大會代表
國民大會行使中央統治權。中國國民黨全國代表大會閉會時，其職權由中國國民黨中 央執行委員會行使之。」第31 條規定，「選舉、罷免、創制、複決四種政權之行使，
由國民政府訓導之。」第32 條規定，「行政、立法、司法、考試、監察五種治權由 國民政府行使之。」1945 年國民政府接收臺灣之時，依據訓政時期約法行使統治權，
可由上述規定明顯看出行憲之前，政黨乃與國家形成密不可分的「黨國一體」的政府 體制。
其後，於1946 年 11 月 15 日制憲國民大會由國民政府在南京召開、同年 12 月 25 日通過中華民國憲法，並在 1947 年 12 月 25 日施行正式行憲，但由於當時適逢對 日抗戰後，國政百廢待舉，以及中國共產黨與國民政府在大陸之內戰，國民政府節節 敗退，導致國民政府於1949 年自大陸撤退來臺灣，可說雖然正式行憲，但憲法尚未 真正有效在大陸施行過。當時由於國內外政治環境需要，國民政府在撤退來臺前，即 透過國民大會通過「動員戡亂時期臨時條款」於 1948 年 5 月 10 日制定公布，直到
61 陳清秀，論轉型正義－兼談不當黨產法制問題，台灣法學雜誌，314 期，2017 年 2 月，頁 99-103。
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1991 年 4 月 22 日才由第一屆國民大會第二次臨時會予以廢止，並於 1991 年 5 月 1
日總統令宣告終止長達43 年的動員勘亂時期；台灣地區的戒嚴時期長達 38 年，其起 於1949 年 7 月 7 日，直到 1987 年 7 月 15 日正式解除。
陳新民教授指出，臨時條款是經過當時的國民大會依據憲法賦予的修憲權力而制 定，臨時條款與憲法係立於特別法與一般法的關係，憲法本文並未被修憲刪除，憲法 與臨時條款牴觸部分，只是具有被凍結之效力。臨時條款之適用期間是在動員戡亂時 期，但動員戡亂之時間概念，並非依據國家總動員法、戒嚴法等實證法予以界定，而 是基於國民大會在1948 年制定臨時條款時，接受國家已經處於戰亂狀態的既成事實，
因1947 年 6 月底國民政府放棄與中共談判，改採全面軍事作戰，於同年 7 月 4 日通 過施行「厲行全國總動員戡平共匪判變方案」，其後才有「動員戡亂」名稱的由來。
臨時條款衍生有「正當性」問題的主要有幾個部分：第一，總統緊急處分令問題，例 如頒布金元券、戒嚴令、變更政府各級預算不受預算法之限制、中央民意代表選舉之 延期、現任中央民意代表任期之延長等等，學界也從國家緊急權應該法制化避免概括 授權、民意機關的監督非必要不能排除、決定緊急權與執行緊急權之機關應該要分權、
對人民基本權應給予最大尊重等面向予以建議檢討。第二，總統副總統連任次數問題，
基於民主憲政生命是依據制度來運作維繫，並非單靠一人，因此總統的任期應有限制。
第三，總統的機構設置及調整權，由於臨時條款第四項及第五項賦予總統可以決定如 國家安全會議等戡亂機構與行政院人事行政局等一般機構，已混亂憲法的「政制」結 構，並造成責任政治傷害。第四，充實中央民意代表之權限，總統可以決定中央民意 代表增額選舉人數，尤其令人詬病，未符合民主制度。再者，臨時條款存在的價值，
前提在於動員戡亂，使國家成為戰爭機器，動用國軍戡平動亂，但顯然地經過40 餘
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年實證，政府是採取消極守勢，未真正動員戡亂，而臨時條款帶來威權體制下的憲政 與人權傷害已然難以估算。62
長達43 年的動員戡亂時期，處於非正常的憲法秩序，學者王韻茹指出，雖然在 動員戡亂時期及戒嚴體制，除了憲法部分被臨時條款凍結適用，以及適用動員戡亂時 期特殊立法與戒嚴法制之外，憲法在規範形式上並未消失，民法典與刑法典持續生效，
解釋適用法律的行政機關與職司審判的法院、解釋憲法的大法官都存在憲政秩序中，
但實質上在動員戡亂時期及戒嚴體制，國家長時間實施與維持緊急狀態，未能對國家 權力的行使產生拘束，難稱為憲法國家。63
第二項 威權時期結束後之憲政轉型
葉俊榮教授指出，在國共內戰與法統延續的概念下，修憲或建立正常化的憲政秩 序均屬於政治禁忌，為了處理統治正當性危機的需要，釋憲便成為解決政治危機的機 制。在第一屆中央民意代表之任期屆滿之際，政府面臨無法依據憲法本文（例如：憲 法第26 條至第 28 條有關國民大會選舉、第 64 條與第 65 條有關立法院選舉）規定 舉行全國性選舉，只能透過第一屆中央民意代表繼續行使職權，以繼續維持政府主張 其代表全中國之正當性，而司法院大法官透過釋字第31 號解釋予以合憲性肯認。即 便如此，長時間無法正常改選的國會，必然隨著資深國民大會代表與資深立法委員的 老化凋零，不斷累積政治壓力與危機，1990 年資深國大代表利用本身選舉總統、副 總統之際，趁機擴權，終於掀開政治壓力鍋，觸發三月學運（野百合學運）以「廢除 國民大會、召開國是會議、國會全面改選、總統民選」主張，要求推動憲政改革與民 主化。同年6 月，針對此政治訴求壓力，司法院大法官作出釋字第 261 號解釋作出第
62 陳新民，修憲之道—臨時條款的存廢問題，載：憲法基本權利之基本理論（下冊），1990 年 1 月，頁337-368。
63 王韻茹，處理政黨不當取得財產的憲法思維，黨產研究，1 期，2017 年 8 月，頁 22。
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一屆資深民意代表行使職權應於1991 年年底以前終止，後續須辦理全國第二屆中央 民意代表選舉，終結萬年國會，而廢止動員戡亂時期、修憲的訴求也隨同開展。然而，
大法官作出釋字第261 號解釋亦遭受是否介入政治問題的責難，即便國會改選、民主 改革有強大正當性，如果社會可主觀期待政治部門主動解決問題，則恐怕忽略政治現 實的脈絡，因而觀察大法官介入解決憲政危機的正當性與必要性，必須由臺灣本身的 轉型脈絡出發，不單從純粹法律分析來考量，始具有衡平的判斷。64
葉俊榮教授另指出，在臺灣進行1990 年代起的一連串民主轉型，除了來自民意 要求與政治現實之需要而推動了修憲之外，司法院大法官所扮演重要的角色，其風格 呈現「轉型法院」和「常態法院」的態樣。「轉型法院」模式是以轉型正義的論辯作 為理念，而從強化訊息釋放、避免零和式價值判斷、著重與政治部門對話與保留政治 部門回應空間等面向表現出特色，使憲法不僅僅作為保存制憲者期待價值的規範文本，
同時更是政治制度、社會經濟未來發展的藍圖，除了具備回顧性，更具有前瞻性。「常 態法院」模式是以貫徹法治主義作為理念，表現出抽象規範原則的宣示、黑白分明的 價值判斷、偏向對政治部門控制及壓縮政治部門終局裁量等特色，使憲法具有回顧與 實踐制憲者的價值，使未來發展一定程度受到制憲者價值規範而維持穩定。在 1990 年開始大法官在臺灣民主化過程所作的解釋，尤其涉及修憲議題時，多數將問題再度
「移轉」回政治部門予以處理，而較少以直接回應作為處理方式，司法院釋字第261 號、第325 號及第 419 號解釋等可以窺見。直到在 2000 年司法院釋字第 499 號解釋 之前，大法官解釋多表現積極回應補充修憲不足處，而對於不合政治環境或全民期待 共識的修憲過程及結果多所抑制，對於較高爭議性的議題，多將其轉由政治部門處理，
64 葉俊榮，轉型法院的自我定位：論憲法解釋對修憲機制的影響，國立臺灣大學法學論叢，32 卷 6 期，2003 年 11 月，頁 29-38。
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展現出「轉型法院」的特質，然而在司法院釋字第499 號解釋有關宣告國民大會之修 憲結果違憲，面對高度政治爭議性的問題，卻以罕見堅決以法治主義、規範控制的立 場處理，釋憲機關對於修憲機關所為修憲條文宣告違憲，用力著墨於「正當修憲程序」
應有內涵，而對於引發修憲界限爭議的國代及立委延任、國代依附立委選舉改採政黨 比例代表制等產生實體規範爭議之處，未正面加以著墨，亦未同時顧及代議民主議事 過程普遍立法討價還價之現象，另在修憲是否有界限，在學界仍有不同意見、各國憲 政歷史脈絡不同，且在我國憲法無明文修憲之界限下，解釋承認修憲有界限，司法院 釋字第499 號解釋可說是從扮演「轉型法院」角色的大法官，進入到「常態法院」角 色之里程碑。65 66
學者研究也曾以四大面向來探討脫離動員戡亂時期及戒嚴體制後國家發展的動 向，政治民主化，如開放黨禁、報禁、放寬民眾集會結社自由之限制、萬年國會改選。
法治化，如政府組織體制、落實人民基本權之保障。經濟自由化，如放寬匯率、金融、
貿易地區等金融經濟方面的管制、減少國家隊私人經濟活動的干預、國營事業民營化。
國際化，如從退出聯合國、外交孤立、與中國大陸漢賊不兩立等態度，轉變為積極參 與國際組織，尤其是經貿類組織，當然這也是全球化經貿潮流下不得不的作為。67
國際化，如從退出聯合國、外交孤立、與中國大陸漢賊不兩立等態度，轉變為積極參 與國際組織，尤其是經貿類組織，當然這也是全球化經貿潮流下不得不的作為。67