第四章 我國政黨法制之變遷
第三節 政黨法立法重點及法制問題探討
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明文肯認黨團的地位，實質建立政黨與國家機關之關係，政黨不僅止於參與選舉程序，
更實質參與了經由選舉程序產生的國家權力中心運作。128附帶一提，王業立教授研究 指出，民主憲政國家中，政黨在國會中具有代表功能、組織與監督政府、利益的匯聚 與表達、凝聚黨內共識形成政策、主導議程推動立法、政策協商、遴派黨籍議員參加 委員會、聯繫國會與行政部門、協助維護國會紀律、培養國會領袖等功能；當然，有 關黨團協商制度旨在提升立法院審議法案效率，而制度運作過程產生弊端，諸如少數 杯葛重大法案、委員會審議法案功能遭受架空等疑慮，皆為國會改革另一波重點。129
第三節 政黨法立法重點及法制問題探討
第一項 政黨法立法重點
在人民團體法作為我國政黨法制基礎而不敷政黨政治發展需求下，2016 年第 9 屆立法院多數黨政黨輪替的情況下，於 2017 年距離戒嚴後 30 年通過期盼許久的政 黨法。我國政黨法的主要架構，主要參酌德國政黨法的內容，並因應我國政黨法制與 實務的演變，例如政治獻金法的制定、政黨經營或投資事業、政治團體的存續問題問 題，配合國情所需而有所調整。
政黨法之立法目的，於第1 條明定「為建立政黨公平競爭環境，確保政黨之組織 及運作符合民主原則，以健全政黨政治，特制定本法。」立法體例上分7 章共 46 條 條文，茲分別敘述重點如下：130
一、總則部分：
128 蔡宗珍，前揭書（註 103），頁 174-175。
129 王業立，國會中的政黨角色與黨團運作，月旦法學雜誌，86 期，2002 年 7 月，頁 83-85、95-96。
130 政黨法及其立法說明查閱自立法院法律系統https://lis.ly.gov.tw/lglawc/lglawkm ，最後瀏覽 日：2018 年 4 月 30 日。
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明定政黨之定義為並明定政黨組織區域為中國民國自由地區，其組織運作應 符合民主原則，另明定政黨使用公共場地、大眾傳播媒體及其他公共給付有平等 原則的適用（政黨平等原則）。
二、在政黨之設立方面：
政黨之設立門檻，大大不同於人民團體法第8 條僅 30 人之低門檻即可設立，
政黨設立門檻提升至100 人且召開成立大會應有 50 人以上參加；明定政黨負責 人排黑條款、政黨名稱遵守規範，並明定政黨應全面辦理法人登記，有別於人民 團體法第46 條之 1 對於政黨登記為法人仍有門檻限制。
三、在政黨之組織與活動部分：
（一）明定中華民國國民有加入、退出政黨之自由，滿16 歲國民始可成為政黨黨員；
明定政黨之章程必須記載事項、政黨標章之規範，並進一步規定政黨至少兩年 必須召開一次黨員或黨員代表大會。另在大會決議門檻雖維持黨員二分之一出 席、出席人數二分之一以上同意，但涉及重要事項同意門檻之適用類型部分，
已有別於先前依人民團體法第27 條規範包含黨員（黨員代表）除名、財產之 處分等6 項，僅規定訂定或變更章程、政黨合併或解散，需要出席人數絕對多 數三分之二以上決議。
（二）最重要的是明定「政黨應設專責單位，處理章程之解釋、黨員之紀律處分、除 名處分及救濟事項。」，落實黨內民主與黨員權利救濟的保障，此為與人民團 體法規定不同之特色。
（三）在政黨不得設置黨團組織範圍，則在人民團體法第50 條之 1 規定基礎上增加 範圍，包含政府機關、機構、公營事業機構、行政法人、法院、軍隊或學校設 置黨團組織，但排除各級民意機關。
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四、在政黨財務方面：
（一）政黨財務之規範，也是政黨法作為政黨公平競爭環境塑造的重要規定，政黨經 費收入來源，僅能為黨費、政治獻金、政黨補助金、為政黨宣傳理念的出版相 關收入、其他於政黨法規定收入、孳息等。
（二）將現行「政黨及政治團體財務申報要點」有關政黨之會計制度建置、財務決算 書表申報與公開之規定，提升為法律位階，而該要點因仍有政治團體落日條款 的存在，所以全國性政治團體繼續適用該要點，尚未廢止該要點。
（三）有關政黨選舉補助金的規定，則自公職人員選舉罷免法移列，並降低政黨得票 率門檻為百分之三，該門檻的歷史演變由百分之五，調降為百分之三點五，本 次將為百分之三，目的在於扶植小黨，使政黨競爭更多元。
（四）對於政黨法立法爭議向來在於「黨產處理」，這也是自2000 年內政部開始研 擬政黨法草案及五次進出立法院立法未果的癥結點，在政黨法第23 條規定，
政黨除了第19 條第 4 款以外（即為政黨宣傳理念的出版相關收入），不得經 營或投資營利事業，違反者依據政黨法第 34 條規定，處政黨 500 萬元以上 2,500 萬元以下罰鍰，經限期停止經營或投資而不遵從者，並得按次處罰；政 黨法第24 條規定，除了供辦公使用之處所，政黨不得購置不動產，反者依據 政黨法第35 條規定，處政黨 500 萬元以上 2,500 萬元以下罰鍰，經限期轉讓 而不遵從者，並得按次處罰，換句話說，政黨法全面性禁止了政黨經營或投資 營利事業及購置不動產，並沒有所謂訂定過渡條款給予政黨處理的期間。
五、在政黨之處分、解散及合併方面：
（一）政黨法依舊維持憲法增修條文有關防衛性民主機制的設計，也維持人民團體法 規定政黨處分事件應有社會公正人士合議處理，其中經司法院憲法法庭宣告違
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憲解散之政黨，不得成立目的相同之替代組織，也不得以同一政黨之名稱或簡 稱，再設立政黨或從事活動，又如果該政黨有依政黨比例方式產生之全國不分 區及僑選之立法委員，也喪失資格。
（二）最具特色是，在政黨法第27 條規定廢止政黨備案之條件，包含「連續四年未 召開黨員大會或黨員代表大會，經主管機關限期召開仍不召開」、「連續四年 未依法推薦候選人參加公職人員選舉」或「備案後一年內未完成法人登記」，
而三者之一條件成就後由主管機關內政部予以廢止備案，而政黨失去其在政黨 法上規定之法律地位與相關權利，後續依政黨法第32 條辦理政黨財產清算，
且基於公益性質，如有賸餘財產歸屬國庫，但上述政黨法第27 條規定非屬於 憲法增修條文規定違憲解散性質。
（三）明定政黨合併相關權利義務之處理，包含政黨合併後依政黨比例出缺之遞補，
以及有關申領政黨選舉補助金之限制。
六、罰則：
（一）政黨法明定違反該法相關規定之罰則，包含政黨經營或投資營利事業、購置不 動產之處罰，政黨受違憲解散後繼續活動之處罰，政黨違反不得設置黨團組織 規定之處罰，政黨違反會計制度、財務公開規定之處罰，政黨強制國民加入或 退出之處罰，政黨違反備案限制之處罰。
（二）另外明定政黨政黨負責人、中央、直轄市及縣（市）級選任人員選舉賄選之處 罰，其立法理由政黨幹部選舉風氣端正與否，攸關政黨之存立發展，且影響民 主政治發展，參考韓國政黨法及我國總統副總統選舉罷免法第89 條、公職人 員選舉罷免法第101 條、農會法第 47 條之 1 漁會法第 50 條之 1 等相關規定，
以國家公權力介入查察賄選。
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七、過渡條款：
（一）明定已依人民團體法備案之政黨，其組織、章程等事項，應於政黨法施行後2 年內依本法規定補正；其後，屆期未補正者再給予補正機會而不遵守，或補正 後仍不符規定者，得廢止其備案，而廢止備案後需要辦理政黨財產清算。
（二）明定政治團體「應於本法施行後二年內依本法規定修正章程轉換為政黨；屆期 未修正者，經主管機關限期修正而不遵從或經修正後仍不符規定者，得廢止其 立案。」、「前項經廢止立案之政治團體，應予解散，其財產之清算……」也 就是說，政黨法通過後，對於已依現行人民團體法規定而登記有案的政治團體，
立法命其轉換團體性質，未來將不再有政治團體之存在，僅能選擇限期改為政 黨，否則期限過後將被廢止備案並辦理財產清算。
第二項 政黨法之法制問題與合憲性檢驗
政黨法之立法固然已經填補我國政黨法制制度最需要的一環，但從我國解除黨禁 後，依據人民團體法給予政黨、政治團體低度行政管制，享有高度自主空間的角度比 較來說，仍有以下四大面向法制問題值得探討。
一、政黨經營或投資事業之容許性：
依據政黨法第23 條規定，禁止政黨不得經營或投資營利事業，其立法理由係政 黨係以共同政治理念，協助形成國民意志，促進國民政治參與為目的，非以營利為目 的，自不得藉本身權力與民爭利，方符合公平正義原則，爰禁止政黨經營或投資營利 事業，並對於違反者依第24 條規定直接處以 500 萬元以上 2,500 萬元以下罰鍰之高 額罰鍰。但依據人民團體法之規定，並無禁止政黨經營事業，也無政黨財務報告應該 申報與公開之強制規定，而對於政黨法通過前超過 330 個已依人民團體法備案之政 黨，在沒有法律強制揭露政黨財產狀況之情況下，到底有多少政黨經營或投資事業是
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個未知數，如果僅依據社會多數認知及少數願意配合「政黨及政治團體財務申報要點」
規定提供本身財務資料予主管機關內政部公開之政黨財務報告資料，即推論除了國民 黨以外，其他政黨沒有所謂營利或投資營利事業及購置不動產之問題，則政黨法上述 規定似乎有立法上不夠周延之虞，又在政黨法施行前，政黨如有營利或投資營利事業，
現行政黨法並無過渡條款規定予以保障既有之財產權，恐有未符合司法院大法官歷來 有關信賴保護原則解釋（如釋字第525、529、577、589、605 號解釋）之疑慮。
另外，從政黨法立法歷程觀察，依據2016 年 2 月 1 日行政院（國民黨執政時期）
函請第9 屆（本屆）立法院審議之政黨法草案第 45 條規定：「（第 1 項）本法施行
函請第9 屆（本屆）立法院審議之政黨法草案第 45 條規定：「（第 1 項）本法施行