第五章 我國政黨經費法制之變遷
第二節 政治資金之限制
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上執行效果，主要是藉由公開手段形成政治壓力，促使國民黨、民進黨、親民黨、時 代力量、台灣團結聯盟、新黨等主要政黨落實政黨財務公開，但是政黨財務來源、應 遵守事項等等依舊不若德國政黨法之規定，且主管機關內政部並沒有進一步財務查核 權。
對於政黨財務公開之法制化期盼，終於盼到 2017 年 12 月 6 日公布施行「政黨 法」，在第21 條規定，政黨需要在每年 5 月 31 日前，提出上一年度之財產、財務狀 況決算書表予主管機關內政部，並需要委託會計師查核簽證，提經黨員大會或黨員代 表大會通過。內政部應於受理財產及財務狀況決算書表截止後45 日內彙整列冊，刊 登政府公報或新聞紙，並公開於電腦網路。如有違反該規定則依第40 條處以罰鍰。
觀察比較政黨法第21 條規定，可以說乃是提升「政黨及政治團體財務申報要點」之 法位階，並配合處罰規定，賦予強制力。
進一步而言，我國屬於大陸法系國家，行政法制多數繼受自歐陸國家，為了避免 形成金權政黨，腐蝕廉能政治，終於在解嚴第30 年通過政黨法，該法仿效德國法制 將政黨財務公開原則納入法律中加以規範，也可說制定政黨法作為政黨行為準則，並 使國家管制界限明確化，雖是遲來的立法，仍有助於健全的政黨相關法制。
第二節 政治資金之限制
政黨為了生存發展，必須透過經費才能維持其組織運作、向民眾宣傳政治主張與 參加競選活動，尤其選舉更需要龐大資金。但政黨經費來源除了黨員黨費以外，需要 向外募款，而金錢與政治結合時，如果不加以規範，就容易造成所謂金權政治的弊端。
參考德國政黨法、日本政治資金規正法、韓國政治資金法等立法例，政黨的「政治資
譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。四、警告性處分：警告、告誡、記 點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」
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金」可以指政黨所有收入提供政黨使用的資金，主要包含黨員繳交黨費、民眾或企業 的捐獻、國家公費補助等三大區塊。在透過分析政治資金來源的「誰為何對誰為捐助」， 可以了解政治資金的兩項特性：「民主政治的必要經費、選舉運動的血液、政治活動 的燃料、政治參加的手段」與「民主政治的諸惡之根源」。前者強調選舉作為民主政 治的正當來源情況下，政黨政治及候選人活動需要政治資金的必要性；後者著重於政 治資金為金錢屬性使然，捐助者期待將來回報的人性面，進而污染民主政治與政黨政 治，而有金、權結合導致尋租（rent-seeking）的弊端。正因為政治資金的兩項特性處 於對立與價值衝突的情況，但卻又是民主政治與政黨政治所需要，更顯得立法規範政 治資金的必要性147。
本節以下討論將著重在捐獻，也就是在我國政治獻金法所稱的政治獻金，其中德 國對於捐獻規範是規定在政黨法，已於本文第四章簡介，爰另探討美國聯邦競選法、
日本政治資金規正法，並比較我國的立法例。
第一項 美國聯邦選舉競選法
美國憲法並無政黨規範，也沒有另外立政黨法，有關美國聯邦選舉之法制規範，
目 前 係 透 過 始 於 1971 年制定的聯邦選舉競選法（The Federal Electio Campaign Act, FECA ）為主要規範，其立法背景是尼克森總統的水門案，使國會與各界大為震驚，
因而國會通過美國聯邦選舉競選法，內容是以選舉經費之管制為主軸。考究美國選舉 經費管制相關法案，從 1907 年起有 Tillman Act、1910 年 the Publicity Act、1925 年 Federal Corrupt Practice Act、1939 年 Hatch Act、1947 年 Taft-Hartley Act，、1971 年聯 邦選舉競選法（1974 年、1976 年及 1978 年各做一次修正）、1978 年 Ethics in Government Act、1989 年 Ethics Reform Act、1993 年 Hacvh Act Reform Amendments、2002 年兩黨
147 趙義德，前揭文（註 4），頁 134-137。
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競選改革法（Bipartisan Campaign Reform Act, BCRA of 2002）。148依據陳恆鈞教授研究 指出，美國聯邦選舉競選法主要架構在一般規定方面，主要有選舉經費募款與支出申 報義務，超過一定金額之捐款需要顯名公開、禁止國外捐助、競選活動支出不設上限 等規定；其次在個人捐助方面，規定每人每年任一次聯邦選舉對任一候選人捐助上限、
限制對全國性政黨委員會捐款及對於政治行動委員會捐款之上限、不限制個人為候選 人獨立宣傳之花費。最後具特色的是政治行動委員會，規定任一公司、組織、利益團 體等皆可成立一政治行動委員會，該委員會必須在活動前6 個月申請註冊，且必須召 集至少50 位自願捐助者對至少對 5 位候選人捐款，並規範一個政治行動委員會在每 次選舉對每位候選人捐款上限，也規範對單一全國性政黨捐款上限。在影響層面上，
首要是經費支出和公開之規定，促使政治專業化，此外，由於競選捐贈經費上限之規 定，雖然仍有利資金實力厚實者，但也促使政治行動委員會與小額捐款蓬勃發展，另 外具特色的是，由於經費申報規定劃清候選人與政黨之財務關係，也使得政黨對候選 人之影響力降低。149學者張福建則指出，從美國規範選舉經費歷程而言，就競選經費 管制在憲法上具有正當性，有助於實現政治平等，同時在競選經費的支出上，也影響 政治言論自由。150
第二項 日本政治資金規正法
日本立法制定政治資金規正法之背景，最主要基於二次大戰後的日本政治政黨派 閥林立，且國會議員在政治活動及選舉活動時需要大量的資金，因此，對政黨、政治 團體或政治家，政治資金的取得便成為選戰最重要的因素，也衍生出一連串的金權弊
148 郭俊偉，站在政治獻金背後「說話」的利益團體－省思美國多元化社會的自由與平等，臺灣民主 季刊，7 卷 2 期，2010 年 6 月，頁 79-82。
149 陳恆鈞，政黨競選經費策略之規劃，中國行政評論，7 卷 2 期，1998 年 3 月，頁 124-129。
150 張福建，美國選舉經費規範的憲政爭議：防腐、言論自由與政治平等，政治學報，54 期，2012 年12 月，頁 7-22。
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案。其中，自由黨和民主黨二黨合併的自由民主黨（以下簡稱自民黨）壟斷了日本的 政治版圖，在自民黨的主導下，政界和財界之間的往來互動，也逐漸熱絡頻繁起來，
造就了政、官、財界之間權利與利益的結合，透過財界（財閥）、政界（政務官、國 會議員）、官界（事務官）在政策形成過程中的互動「鐵三角」關係，形成的結構性 貪污，主要型態為官界協助國會議員立法、透露法案內容及相關資訊給予政界好處，
而政界通過行政官的法案；官界給予財界行政指導、給予企業特許權，而財界給予官 藉聘用退休官員當作企業顧問、接待官員；政界向官界進行關說、通過有利於經濟團 體之法案，而財界提供政界政治獻金及組織性選票。所以，日本在眾議院設立有關政 黨、選舉及貪污防治法案起草小組，著手防止政治腐敗之立法，並以美國1925年聯邦 貪污防治法（The Corrupt Practices Act）為參考範本，而於1948年（昭和23年）完成
「政治資金規正法」的立法。主要規範的手段是「公開政治資金流向」，讓國民判斷 其是非，包含提出收支報告書、收支報告書公布及閱覽；另外是「限制政治資金流向」， 對於政治捐獻收受的來源與數量進行規正。其主要立法內容包含可以分成兩分面，「捐 獻人的限制」與「捐獻數額的限制」，得收政治捐獻對象為政黨、政治團體及公職候 選人，且收受政治捐獻者應成立政治資金管理團體，作為政治捐獻收支管理窗口；對 於政治捐獻的收支報告負有申報義務及向社會大眾公開義務；依據個人、公司及團體 類別規範政治捐獻的數額；規範收受政治捐獻場合，並對違反政治資金規正法相關規 定者，可予以刑事處罰或行政罰151。
另外，如果要觀察制度設計與期待之間的交互影響，可以從日本政治資金規正法 歷次修法歷程觀察，尤其是歷來發生的收取政治捐獻醜聞導致修法的結果。1948年制
151 藍敏煌，我國政治獻金法制度之研究，國立海洋大學海洋法律研究所碩士學位論文，2010 年，
頁95-112。
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定政治資金規正法，基本上是規範「捐獻者」包含個人、企業、團體、政治團體，以 及「收受者」包含政黨、參選人、政治團體等兩個方面，但當時缺乏明確的申報規範 與罰則。1975年的修正，主要是政治捐獻「量」的限制，將捐獻者分級並限制每年對 同一團體或同一政治人物的金額上限，修正納入申報與公開的規範，並制定相關處罰，
同時為了避免減低個人參與政治的熱情，也增訂有稅捐優待。90年代起的修正，主要 在於「質」的強化，且是政治資金規正法的大幅修正，包含1992年修正增加募款餐會 的限制；1994年修法增加指定資金團體、強化獻金的透明度、加強募款餐會限制等，
同時另外制定「政黨助成法」以國家公費補助，營造小黨活動空間；1999年的修正，
主要規範企業、團體僅能向政黨和政治資金團體捐獻，而禁止企業、團體向政治家指 定之資金管理團體捐獻。在2005年及2007年的修正，著重於提高透明度，避免申報不 透明而使政治資金規正法成為金錢與政治交易的合法平台，並強化政治捐獻支出的用 途，避免捐獻目的與實際使用不符（例如：大筆的人事費用支出）的情況152。學者鄭 子真針對日本政治資金規正法修法及政治實務互動觀察後指出，「獻金法成為一個合 法媒介政治與金錢的橋樑，在被賦予制度化的合法性之下，替有力的企業、團體和政 治家服務。日本的金權政治在《政治資金規正法》的加持下有恃無恐，造成民眾對政 治冷漠，以及個人捐獻無法成為主流，鐵三角關係和官僚內閣制成為政治資金不降反
主要規範企業、團體僅能向政黨和政治資金團體捐獻，而禁止企業、團體向政治家指 定之資金管理團體捐獻。在2005年及2007年的修正，著重於提高透明度，避免申報不 透明而使政治資金規正法成為金錢與政治交易的合法平台，並強化政治捐獻支出的用 途，避免捐獻目的與實際使用不符（例如：大筆的人事費用支出）的情況152。學者鄭 子真針對日本政治資金規正法修法及政治實務互動觀察後指出，「獻金法成為一個合 法媒介政治與金錢的橋樑，在被賦予制度化的合法性之下，替有力的企業、團體和政 治家服務。日本的金權政治在《政治資金規正法》的加持下有恃無恐，造成民眾對政 治冷漠，以及個人捐獻無法成為主流，鐵三角關係和官僚內閣制成為政治資金不降反