第四章 我國政黨法制之變遷
第一節 德國政黨法制之沿革與規範
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第四章 我國政黨法制之變遷
考量我國政黨法制，如憲法增修條文引入關於防衛性民主條款、政黨法之規範等 制度規定，多以德國法制為參考借鏡，本章以爬疏德國政黨規範之演變，作為與我國 政黨法制度比較之基礎。
第一節 德國政黨法制之沿革與規範
第一項 Heinrich Triepel 四個階段論的再說明
德國政黨制度的緣起與歷史，依據學者黃仁俊以德國公法學者 Heinrich Triepel 所 發表「國家憲法與政黨」中提出的德國政黨發展的四個階段論，並配合當時公法著作、
憲法史及政黨史相關文獻重新敘述 Heinrich Triepel 所提德國政黨四個階段論的時代 精神，摘述如下97：
首先，「敵視階段」：德國政黨雛形約 1850 年左右，在法蘭克福國民會議，商 議以代議民主形式來制定保障自由導向的憲法，作為民族國家之訴求，雖受到信仰君 權神授的普魯士國王的抵抗與軍事鎮壓，但開啟自由派人士進入議會席次成立黨團。
1850 年普魯士欽定憲法制定後，自由派與保守派在議會政治角力日益劇烈，至 1861 年成立德國第一個政黨「德國進步黨」，而與同年登基的普魯士王產生軍事改革與預 算爭議，最後保守派俾斯麥在憲法為規範下，以王權代表國家主權的主張獲勝，其後 卻也埋下德意志帝國與天主教會、社會主義派的抗衡，當時以天主教教徒為基礎的中 央黨、社會主義傾向的社會民主黨都被稱為帝國的敵人，甚至 1878 年俾斯麥頒布反 社會主義者法，明定：「以透過社會民主、社會主義或共產主義來推翻現存國家及社
97 黃仁俊，德國政黨規範理論的轉變－以政黨概念為中心，中研院法學期刊，21 期，2017 年 9 月，頁263-273。
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會秩序為目的之社團，應予以禁止。」呈現帝國與政黨互相敵對狀態。當時的政黨思 想，也僅表達政黨代表部分利益，僅有國家才可以作為共同體代表全體利益。
其次，「忽視階段」：政黨法律地位的討論是隱身私法上社團規範，1854 年普露 市議會通過聯邦社團法，開啟政治社團的組織型態，但國家具有限制或禁止之權利，
1900 年德意志民法開放政治目的之理念型社團，與營利性社團區別，默許政黨為理 念型社團，直到 1908 年帝國社團法加以定義政黨，其明定「以影響政治事務作為目 的之社團（政治社團）應具備董事和章程。」，但在這個時期，政黨仍被視為謹代表 自身利益、黨派營私的團體，尚與公共事務本質有所差距。
第三，「承認階段」：政黨之法律地位被承認，開始於選舉法中的比例代表制，
最重要的事件是德國巴登大公國民主自由黨在 1890 年選中，獲得三成選票但卻無任 何席次，因而吹起改革號角影響至德國各邦，1906 年符騰堡王國首先於鄉鎮市法有 關選舉採納比例代表制，進而擴散至各邦也跟進修法，此舉等同在公法上承認政黨的 法律地位。
第四階段：「納入憲法階段」：十一月革命的影響使德國由專制國家轉變為人民 國家，政黨從帝國的敵人轉變為共和國的代表，在 1919 年依據政黨比例代表所產生 制憲代表於威瑪憲法的制定，該憲法第 130 條規定公務員是全體國民的公僕，非隸屬 於政黨，首創政黨入憲的階段，威瑪憲法有關集會結社的權利已將政黨納入適用，也 開啟政黨國家的研究。
第二項 德國基本法中之政黨規範
1871 年的「帝國憲法」與 1919 年的「威瑪憲法」皆未賦予政黨在國家政治意志 形成中之合法地位，政黨被史無前例規範入德國基本法中有兩個主要原因，第一，考 量威瑪共和時期因憲法未規定政黨而導致的慘痛經驗，基本法制定者賦予政黨一定定
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義、任務與權利義務，並確立黨禁的措施，已禁止破壞民主秩序、推翻民主體制的政 黨組織與活動。第二，考量威瑪共和時期法律學者與政府官員多數認為政黨非屬憲法 範圍內之機構，但當時依方面政黨已滲入國家體系，卻又被排除於憲法之外，所以基 本法制定者基於法律形式主義考量，把人民政治意志形成之機構納入憲法規範視為必 要98。
在憲法層次首先納入政黨規範的乃是 1947 年的巴登邦憲法，其納入規範防衛性 民主下政黨禁止的內涵、政黨門檻限制、組黨自由、退黨自由、政黨的功能性定義等，
違憲法政黨條款的先驅。而在德國基本法的制憲大會中，巴伐利亞版的草案並無政黨 相關規範，直到 1948 年 8 月 Herrenchiemsee 的制憲會議中才逐漸明朗，該會議確認 政黨的三大方針：禁止專制政黨的出現、政黨受相關法律規範、政黨法的立法需要。
1948 年 9 月在波昂的制憲大會討論中，始確認基本法第 21 條之內容，主要包括政黨 促進人民之政治意志形成、政黨組成自由與黨內民主原則，並透過政黨財務公開之原 則，防止過往納粹所殘留的經濟事業體繼續提供政黨金援，以阻斷獨裁政黨的金援，
另外也為了反省了威瑪憲法時代納粹黨產生與危害，使得防衛性民主的政黨禁止條款 入憲。99
德國基本法制定後，有關政黨最重要的條文在基本法第 21 條規定：「一、政黨 應參與人民政見之形成。政黨得自由組成。其內部組織須符合民主原則。政黨應公開 說明其經費與財產之來源與使用。二、政黨依其目的及其黨員之行為，意圖損害或廢 除自由、民主之基本秩序或議題危害德意志聯邦共和國之存在者，為違憲。至是否違 憲，由聯邦憲法法院決定之。三、其細則由聯邦立法規定之。」100上述規定為憲法政
98 葉陽明，西德政黨論，1990 年 5 月，頁 111-112。
99 黃仁俊，前揭文（註 97），頁 277-283。
100 司法院網站，德意志聯邦共和國基本法，讀取自http://www.judicial.gov.tw/db/db04.asp ，最後
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黨條款的先驅，我國政黨法制的制定過程，參考了德國基本法及政黨法的規範，其政 黨入憲過程與政黨法制的演變特色，值得借鏡探究。
德國公法學者 Konrad Hesse 提出政黨的三重憲法地位理論分析基本法第 21 條政 黨規範，即政黨自由、政黨平等、政黨公共性地位來保障和拘束政黨形成政見的過程，
使政黨發揮應有功能。其一，政黨自由包含政黨內、外部自由與禁止政黨介入國家機 構。在外部自由上應確保政黨的表意自由，以維繫政黨作為人民政治意志傳遞者的功 能，其更具體內涵包含確保組成、參與、退出、解散政黨之自由。在內部自由部分，
是以黨內民主要求作為中心，不僅是由下而上的決策過程，也透過黨員參與提名候選 人之權、黨員參與黨主席選舉之權、政黨領導者任期制、黨員權利保護等更多黨內民 主機制，使黨員保有政見形成自由，並促使國家與政黨應保持份際，避免政黨壟斷國 家之情形。第二，政黨平等乃是基於機會平等來保障政黨在法律上平等，例如負擔相 同財務公開之義務，並在正當理由下容許法律對政黨差別待遇，如選舉補助門檻百分 之五規定等，然而政黨競爭機會平等的確認，不等同於政黨事實上平等，政黨因為人 民的選擇，仍會有事實上差異，但透過政黨財務公開與競選經費限制等規範，促進政 黨仍有公平機會競爭。第三，政黨公共性地位在於憲法賦予政黨政黨特殊性質，但並 非國家組織，雖聯邦憲法法院也曾將政黨定性具憲法機關性質，然而其性質終究為一 般人民團體。政黨公共性地位在於防衛性民主制度下，要求政黨合於憲法的義務，並 因為憲法賦予政黨任務在於形成人民意志，透過選舉參與來展現有別於一般私人團體 之公共性。101
我國葉陽明教授針對上述基本法第 21 條規定逐項分析脈絡緣由：102
瀏覽日：2017 年 5 月 1 日。
101 黃仁俊，前揭文（註 97），頁 287-290。
102 葉陽明，前揭書（註 98），頁 111-115。
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一、第一項主要有關政黨所負擔的行為義務與權利：
（一）應參與人民政治意志之形成：基本法賦予政黨的根本任務是促進並參與形成 人民之政治意志，德國民主政治所依據之一為人民主權，即基本法第 20 條第 2 項規定，「所有國家權力來自人民。國家權力，由人民以選舉及公民投票，
並由彼此分立之立法、行政及司法機關行使之。」人民政治意志藉由政黨匯集 表達，人民主權透過選舉投票行使，並因此參與國家政治事務，在聯邦或各邦 中託付政黨進入議會行使權利，又賦予政黨制定政策與施政之義務。
（二）組黨自由：回顧德國歷史，在二次大戰後西德建國之前，政黨無論新設或重組 都需要經過佔領國之許可，西德民主政體成立後，實施代議民主政治，組黨許 可之強制性措施於 1950 年全面被廢止，因而基本法保障政黨設立之自由有其 緣由，並可從角逐國會席次之政黨數量，觀察得到政黨組黨自由之是代議政治 必備條件。
（三）內部組織須符民主原則：有關政黨之內部組織須符合民主原則之輪廓，從聯邦 憲法法院對於社會主意帝國黨、德國共產黨之判決後，才逐漸清晰。政黨內部 組織須符合民主原則可以包含四個面向，1.黨內組織由基層往高層建構，意志 形成由下層往上層進行。2.政黨領導階層由民主選舉方式產生。3.全體黨員參 與黨內政治意志形成，直接或間接參與決策。4.依當事人自由意願入黨或退黨。
（四）應公開說明其經費與財產之來源與使用：此部分為政黨最為關切事項，也因此 爭論不定，直到 1967 年制定政黨法，才使各黨化解疑慮。此由後德國政黨法 部分，再與敘述。
二、第二項有關政黨禁止制度：政黨依其目的及其黨員之行為，意圖損害或廢除自由、
民主之基本秩序或議題危害德意志聯邦共和國之存在者，為違憲。至是否違憲，