第五章 我國政黨經費法制之變遷
第一節 政黨財務公開原則
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第五章 我國政黨經費法制之變遷
考量選舉與財務向來為規範政黨之重心所在，在本章接續從政黨經費法制之變遷 角度，相關規範如何促進政黨間與選舉之公平競爭，並據以先行討論不當黨產處理條 例第5條所提「黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息」，對 於政黨經費來源規範是否具備正當性，政黨有無其他經費來源之可能，此乃考量上述 不當黨產條例之規定，先於政黨法第19條有關政黨經費及收入來源規定通過立法之故。
第一節 政黨財務公開原則
第一項 政黨財務公開原則之肯認
對於政黨經費之規範，最優先且重要的就是政黨財務公開問題，財務基本上包含 經費與財產兩個面向。德國基本法第21 條第 1 項規定：「政黨應公開說明其經費與 財產之來源與使用。」第3 項規定：「其細則由聯邦立法規定之。」135可說德國基本 法已經承認政黨為形成國民政治意思中在憲法上必然的制度，而在第二次世界大戰後，
德國開創世界憲政史的先例，將政黨財務公開的規定納入德國基本法，使其具有憲法 位階的規範效力，且基本法進一步要求立法機關應制定政黨法據以規範政黨行為。有 鑑於此，其後世界民主國家在政黨財務規範方面，無論是憲法層次或者法律層次，均 予採行政黨財務之公開原則，例如：希臘憲法有關政黨競選費用之公開；美國聯邦選 舉運動法對於政治資金收支之公開加以規範 136；日本政治資金規正法第 1 條規定，
對於政治團體及公職候選人有關政治資金收支的公開，採取必要規範 137。雖然各國
135 司法院網站，德意志聯邦共和國基本法，讀取自http://www.judicial.gov.tw/db/db04.asp ，最後 瀏覽日：2017 年 5 月 1 日。
136 趙義德，前揭文（註 4），頁 127-128。
137 日本政治資金規正法，讀取自
http://elaws.e-gov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail?lawId=323AC1000000194，最後瀏覽 日：2018 年 5 月 15 日。
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政治體制不同，而政黨扮演的角色與重要性也不盡相同，因而對政黨財務規範內容或 有差異，但是政黨財務公開原則在民主法治國家的重要性，均獲得肯定並予以落實。
政黨財務公開的規範目的，趙義德研究指出有4 個目的：首先，「增加大眾對政 黨財務監督的可能性」，政黨經費來源及如何收受、使用，攤開在陽光下提供大眾檢 視與監督的機會，並受公評。第二，「抵制金錢政治或財閥政治的影響」，政黨為了 募集充裕資金，經常需要爭取企業界的捐款，而企業界捐款的背後，難免隱藏著操作 政治活動的企圖，造成政商勾結，形成所謂的金權政治或財閥政治，透過政黨財務公 開的手段，期待減低與避免官商勾結。第三，「防範政黨不透明經費的來源」，匿名 捐助的不透明經費，往往容易發展成不當的影響力，為了避免匿名資金扭曲政黨活動，
爰課予政黨公開說明經費來源的義務，使其每一筆經費都能攤在陽光下。第四，「暢 通選民與候選人及政黨間連結的管道」，基於政黨組織特質之一為競選備準組織，在 選舉時，透過選民的捐助情形，可以知道政黨受支持程度，也可以知道支持選民的組 成特色，為了使選民捐款不受不當使用，政黨自需加以公開，進而使選民與候選人或 政黨間透過金錢捐助方式建立暢通管道。138
第二項 人民團體法時期對政黨財務規定之探討
我國現行法令對於政黨的主要規範，在於人民團體法、公職人員選舉罷免法、政 治獻金法及2017 年公布施行之政黨法，其中對於政黨財務公開的要求，除了 2004 年 始制定的政治獻金法就政治獻金有特別定義與規範，並明定收取時間、數額限制與申 報公開外，其餘期間法制仍待建置齊備，直到2017 年通過政黨法後，才可稱為政黨 財務公開法律建置完成。有關政黨財務公開的法規範變動，仍值得依時間序列探究之，
以利梳理問題。
138 趙義德，前揭文（註 4），頁 128-130。
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1989 年修正之動員戡亂時期人民團體法第 34 條規定，人民團體應每年編造預算、
決算報告，提經會員（會員代表）大會通過，並報主管機關核備；但決算報告應先送 監事會審核，並將審核結果一併提報會員（會員代表）大會。同法第49 條規定，政 治團體應依據民主原則組織與運作，其選任職員之職稱、名額、任期、 選任、解任、
會議及經費等事項，於其章程中另定之。現行人民團體法條文內容相同亦未變動。
觀察上述二條文，是否當然解釋為人民團體法第 49 條排除第 34 條的規定？可 從兩個方面觀察，第一，從立法過程討論而言，依據主管機關內政部說明當時認為世 界上只有德國、韓國、巴西等少數國家訂定政黨法，德國也經歷 15、6 年才訂定完成，
而如美國、日本、英國等大部分民主先進國家都未訂定政黨法，為了盡快滿足部分人 民成立新政黨的慾望，若是立刻訂定政黨法，正反意見不一，恐緩不濟急，乃決定先 行修正「非常時期人民團體組織法」增訂「政治團體」與「政黨」規範條文以資因應，
並且採取低度規範原則，大幅放寬人民組織政黨的形式要件，促進政黨競爭的法制化，
對於人民團體法第49 條規定之討論，未著重在財務申報與否139。又當時民進黨籍立 法委員尤清等 13 人提出修正動議，對於人民團體法第 49 條規並未於訂定財務申報 等要求，而另於第50 條增列第 2 項「政治團體不得利用特權，經營、投資事業。其 經營、投資事業者，每年應公布期事業報告、資產負債表，並說明其融資來源及交易 對象。」以排除黨營事業特權，當然上述條文草案因民進黨籍立法委員居少數，並未 獲共識140。其二，依據法務部1991 年 7 月 30 日（80）法律字第 11513 號函法規諮 詢意見，「查動員戡亂時期人民團體法於修正時，揭示『尊重人民團體的自主性，期 望透過章程之規範，依內部民主程序自律自立。』之原則，研擬相關條文，亦即對政
139 立法院內政、司法委員會 1987 年 12 月 15 日（76）臺內發字第ＯＯ三四二號函，立法院內政、
司法兩委員會報告審查行政院函請審議「非常時期人民團體組織法修正草案」審查報告。
140 立法院公報（1989 年），78 卷 5 期，頁 44-45。
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治團體，係採高度自治，低度規範原則辦理。該法第49 條『政治團體應依據民主原 則組織與運作，其選任職員之職稱、名額、任期 、選任、解任、會議及經費等事項，
於其章程中另定之。』乃係因應政治團體之特殊性與實際運作之需要，所作之自主性 規定。揆其立法真意，當係排除該法第33 條及第 34 條有關經費事項之規定，以符合 動員戡亂時期人民團體法修正時，增加政治團體自主性之國際潮流。」141也就是說，
政黨主關機關內政部對於政黨財務公開，係依據法務部上述諮詢意見而採取一貫見解 是基於政黨自律原則，由政黨自行依據章程規範處理即可，但是對於政黨財務公開事 項，排除法律規範而由政黨章程自行規定，其是否完全屬於政黨自律範疇而毋庸受公 眾監督？就法律解釋而言，人民團體法第49 條乃是規定政治團體依據民主原則運作 及章程應規範內容，並未直接明示排除適用同法第34 條，又其與所謂國際潮流是否 相符？徵諸二次大戰後德國基本法、1967 年德國政黨法及 1948 年日本政治資金規正 法等等其他民主國家之潮流，不無疑義。
其後，我國1990 年代啟動民主化、政治改革與經歷政黨輪替後，國民黨黨產爭 議及處理更受社會矚目，因而對於政黨及政治團體財務要求日益提高，使得政黨主管 機關內政部在2006 年邀集包含國民黨、親民黨、新黨、民進黨、建國黨、台灣團結 聯盟、中國民國婦女聯合會、海峽兩岸和平統一促進會等等政黨及政治團體之代表會 商後，於2006 年 11 月 16 日函頒「政黨及政治團體財務申報要點」142予各政黨及各 政治團體作為政黨及政治團體財務規範的基礎。主要內容為1.政黨及政治團體應設置 及保存會計帳簿。2.黨費、會費收取方式、數額及其他經費來源，應於章程中訂定，
並提經黨員（代表）大會、會員（代表）大會通過。3.每會計年度終了後編造決算報
141 法務部 1991 年 7 月 30 日（80）法律字第 11513 號函法規諮詢意見。
142 政黨及政治團體財務申報要點，讀取自http://glrs.moi.gov.tw/LawContent.aspx?id=FL041148 ， 最後瀏覽日：2018 年 5 月 10 日。
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145 內政部政黨及全國性政治團體資訊網，讀取自https://party.moi.gov.tw/，最後瀏覽日：2018 年 5 月 1 日。
146 行政罰法第二條規定：「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：……三、影響名
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上執行效果，主要是藉由公開手段形成政治壓力，促使國民黨、民進黨、親民黨、時 代力量、台灣團結聯盟、新黨等主要政黨落實政黨財務公開，但是政黨財務來源、應 遵守事項等等依舊不若德國政黨法之規定，且主管機關內政部並沒有進一步財務查核 權。
對於政黨財務公開之法制化期盼，終於盼到 2017 年 12 月 6 日公布施行「政黨 法」，在第21 條規定，政黨需要在每年 5 月 31 日前，提出上一年度之財產、財務狀 況決算書表予主管機關內政部，並需要委託會計師查核簽證，提經黨員大會或黨員代 表大會通過。內政部應於受理財產及財務狀況決算書表截止後45 日內彙整列冊，刊 登政府公報或新聞紙，並公開於電腦網路。如有違反該規定則依第40 條處以罰鍰。
觀察比較政黨法第21 條規定，可以說乃是提升「政黨及政治團體財務申報要點」之 法位階，並配合處罰規定，賦予強制力。
進一步而言，我國屬於大陸法系國家，行政法制多數繼受自歐陸國家，為了避免 形成金權政黨，腐蝕廉能政治，終於在解嚴第30 年通過政黨法，該法仿效德國法制
進一步而言，我國屬於大陸法系國家，行政法制多數繼受自歐陸國家，為了避免 形成金權政黨，腐蝕廉能政治，終於在解嚴第30 年通過政黨法，該法仿效德國法制