脫歐公投後的對歐政策

壹、 脫歐談判

梅伊在卡麥隆辭職後接替其黨魁與首相職位，於 2017 年 3 月 39 日宣布啟動

《里斯本條約》第50 條的脫歐程序，與歐盟展開超過兩年的協商。由於英國與歐 盟關係的本質並非敵對狀態，不會以零和方式進行談判，但雙方為各自利益仍不會 過度退讓，彼此都需要妥協，⁸⁹其中貿易模式、北愛爾蘭邊界與移民問題涉及英國 的國家主權與經貿之核心利益，也是英國與歐盟談判過程中因互有堅持而難以妥 協的議題。來自內閣、黨內、國會與民意等國內壓力則對梅伊的談判空間形成限制，

難以同時滿足歐盟需求和取得國內認可。個人因素如領導與決策特質無形之中加 深談判的難度，原訂兩年的協商時程被二度延長，甚至在梅伊下台前脫歐協議都未 有定論。2019 年 6 月 23 日強生（Boris Johnson）接任首相後，其強勢的談判方式 與堅持硬脫歐立場的主張加速脫歐協議的進程，雙方就北愛爾蘭邊界問題等爭議 達成共識，英國於2020 年 1 月 31 日正式離開歐盟。

一、 梅伊政府時期（2016. 7. 13-2019. 6. 7）

89 洪德欽，〈英國脫歐對歐盟之影響〉，《問題與研究》，第 56 卷第 2 期，2017 年 6 月，頁 145-163。

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梅伊自 2010 年至 2016 年於卡麥隆內閣裡擔任內政大臣，與首相同屬留歐陣 營，也是其屬意的接班人。由於梅伊在脫歐議題中的立場為留歐派，擔任內政大臣 期間又沒有兌現承諾減少移民，而移民議題為脫歐公投被發起、推動和通過的關鍵 因素，也是脫歐派主張離開歐盟的原因之一，保守黨中疑歐主義與脫歐派勢力對梅 伊的理念與能力皆抱有質疑。⁹⁰因此梅伊選擇展現強勢的脫歐決心來爭取政黨的支 持，如競選黨魁時清楚表態「脫歐就是脫歐（Brexit means Brexit），政府會確實執 行公投結果，不會試圖留在歐盟或在脫歐後繞道回到歐盟，也不會舉行第二次公 投」，⁹¹並且在7 月就職後成立脫歐事務部（Department for Existing the European Union, DExEU），專責脫歐談判與脫歐後的英歐關係。

2017 年 1 月梅伊於蘭開斯特宮（Lancaster House）發表針對脫歐協議方向的演 說，提到主要目標包括離開單一市場與共同農業政策，但希望能簽署新的關稅和自 由貿易協定；掌握移民政策的自主權，但仍會尊重英國境內歐盟公民的權利；司法 體系將獨立於歐盟之外，英國不再受歐洲法院司法管轄；致力維持與愛爾蘭的共同 旅遊區（Common Travel Area）協議，以及保障英國境內的歐盟公民與歐盟境內的 英國公民之基本權利，⁹²不久後政府於脫歐白皮書中再度重申，⁹³可見梅伊為脫歐 談判設立明確目標與堅定態度，而從英國對經貿議題的立場來觀察，為「硬脫歐」

傾向的主張。

90 Pauline Schnapper, “Brexit, or Theresa May’s Headache,” Observatoire de la société britannique, Vol.

21, 2018, pp. 21-34.

91 BBC News, “No second EU referendum if Theresa May becomes PM,” BBC News, July 11, 2016,

<https://www.bbc.com/news/av/uk-politics-36764525>.

92 Theresa May, “The government's negotiating objectives for exiting the EU: PM speech,” GOV. UK, January 17, 2017, <https://www.gov.uk/government/speeches/the-governments-negotiating-objectives-for-exiting-the-eu-pm-speech>.

93 全名為《英國從歐盟的退出與新夥伴關係的建立》，於 2017 年 2 月公佈。請見 HM

Government, “The United Kingdom’s exit from and new partnership with the European Union,” HM Government, No. Cm 9417, February, 2017, HM Government,

<https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/589 191/The_United_Kingdoms_exit_from_and_partnership_with_the_EU_Web.pdf>。

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英國國會於 3 月 13 日通過《歐洲聯盟（通知退出）法案》（European union (Notification of Withdrawal) Act 2017）後，3 月 29 日梅伊向歐盟理事會提交通知信 函，正式啟動脫歐程序。而依規定英國須於兩年內完成脫歐協議離開歐盟，脫歐協 商過程可分為兩個階段來觀察：第一階段為2017 年 6 月 19 日英國與歐盟談判，

到 12 月 15 日歐盟宣布進行第二階段談判前，雙方主要針對北愛爾蘭邊界問題、

脫歐後與過渡期英國境內歐盟公民與歐盟境內英國公民之權利和英國脫歐前承諾 但尚未支付的費用（divorce bill）進行協商；第二階段自 2018 年 1 月起至 11 月梅 伊簽署長達585 頁的脫歐協議草案（Draft Withdrawal Agreement），內容圍繞在脫 歐後的過渡期事宜與英歐之間的經貿模式。

起初梅伊於蘭開斯特宮演說中提及政府的談判目標，和屢次表達「英國寧願無 協議（no deal）脫歐也不會接受糟糕的協議（bad deal）」的行為，推測梅伊欲討 好黨內脫歐派與硬脫歐份子的勢力，⁹⁴同時以該國內壓力為憑藉，採用強硬手段要 求歐盟對英國讓利。此外，梅伊也試圖降低後座議員中的強硬脫歐派勢力，使脫歐 協議在國會批准時能順利得到支持，遂提前於2017 年 6 月 8 日舉行大選。然而保 守黨選舉失利，需與主張脫歐的北愛爾蘭民主聯盟黨（Democratic Unionist Party, DUP）合作方能繼續執政。⁹⁵提前大選的決定直接削弱梅伊在國會的支持力量，而 民主聯盟黨成為梅伊談判時須考量的一方，脫歐派也仍佔有關鍵少數的地位，都為 梅伊與歐盟協商增添阻力。

另一方面，歐盟的談判策略如同歐盟在其他國際談判中的策略一般充滿原則 性，並策略性運用其優勢地位迫使對方讓步。其在第一階段談判時與英國追求的目

94 Lee McGowan, ed., Preparing for Brexit: Actors, Negotiations and Consequences (Cham: Springer International Publishing AG, 2018), p. 38.

95 2017 年大選保守黨僅取得 318 席，較上次 2015 年大選減少 13 席，也未超過 325 席的半數席 次。梅伊與取得10 席的北愛爾蘭民主聯盟黨簽署信任與支持協議（Confidence and Supply Agreement），組成少數政府。依據協議，民主聯盟黨不參與組閣，保守黨政府以增加北愛爾蘭 預算為代價，換取民主聯盟黨在重大議案中的支持。

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96 Filipa Figueira & Benjamin Martill, “Bounded rationality and the Brexit negotiations: why Britain failed to understand the EU,” Journal of European Public Policy, latest articles, August 2020, pp. 1-19, Taylor & Francis Online, <https://doi.org/10.1080/13501763.2020.1810103>.

97 硬邊界（hard border）意指實體的雙邊往來檢查站，為過去英愛武裝衝突時期的重點攻擊目 關稅區」。請見John Curtis et al, “Brexit: 'sufficient progress' to move to phase 2,” House of

Commons, No. 8133, House of Commons Library, December 18, 2017,

<file:///Users/peiyu/Downloads/CBP-8183.pdf>。

99 Pauline Schnapper, “Theresa May, the Brexit negotiations and the two-level game, 2017–2019,”

Journal of Contemporary European Studies, latest articles, April 2020, pp. 1-12,

<https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/14782804.2020.1753665?journalCode=cjea20>.

100 Oliver Patel, The EU and the Brexit Negotiations: Institutions, Strategies and Objectives (Project:

Brexit Insight Series) (London, UK: UCL European Institute, 2018), pp. 5-8.

101 Dan Sabbagh, “Jeremy Corbyn calls for election if MPs vote down May's Brexit deal,” The Guardian, September 26, 2018, <https://www.theguardian.com/politics/2018/sep/26/jeremy-corbyn-labour-conference-speech-brexit-chequers-plan-election>.

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判雙方極力避免的結果。英國想確保北愛爾蘭與英國本土同屬一制度之下，又須顧 及北愛爾蘭與愛爾蘭如何能保持脫歐前的人員與貨物暢通，還需考量非會員國對 歐盟貿易的模式，為梅伊政府的一大難題。

2018 年 7 月 12 日政府公佈契克斯方案（Chequers Plan），¹⁰²提出英國留在貨 物貿易單一市場的合併關稅領域（combined customs territory）政策，透過便利海關 協定（facilitated customs agreement）機制維持跨境供應鏈的正常運作和降低貨物往 來的邊境管制，英國對歐盟貿易採用相同標準的關稅與貿易政策，自然與愛爾蘭往 來也免除海關查檢，愛爾蘭島便不會有硬邊界的出現。¹⁰³該方案在提出後便受到黨 內外的指責，他們認為上述措施會使英國留在歐盟的控制裡，歐盟仍能繼續影響英 國的貿易政策與主權完整性。外交大臣強生（Boris Johnson）和脫歐事務大臣戴維 斯（David Davis）也不願為此協議背書而選擇辭職；歐盟則在 9 月 19 日的非正式 峰會上表示批判，攻擊英國只專挑歐盟制度中於己有利者（cherry-picking），若是 歐盟同意將會減損單一市場制度的公平性與完整性。

在歐盟與國內的雙重反對之下梅伊再度修改方案，試圖先取得歐盟的首肯。11 月雙方協商時梅伊同意先前歐盟提過的邊境保障措施（backstop）。¹⁰⁴儘管梅伊多 次表示邊境保障只是備案，政府必會在過渡期內完成貿易談判，新的變動仍引來強 大的國內壓力。北愛爾蘭民主聯盟黨認為英國政府棄北愛爾蘭於不顧；保守黨的脫 歐派與硬脫歐份子批評政府在協議中讓步太多，無法保證歐盟是否會拖沓談判進 度，若未完成協議，歐盟的人員與貨品將通過北愛爾蘭進入英國，對此英國將再無

102 全名為《英國與歐盟的未來關係》（The future relationship between the United Kingdom and the European Union），為 2018 年 7 月 12 日英國政府於內閣會議中公佈針對脫歐方向的白皮書。

103 HM Government, “The future relationship between the United Kingdom and the European Union,”

HM Government, No. Cm 9593, July 2018, HM Government, pp.15-19,

<https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/786 626/The_Future_Relationship_between_the_United_Kingdom_and_the_European_Union_120319.pdf

>.

104 在邊境保障措施（backstop）方案中，若過渡期間未達成協定，北愛爾蘭將留在歐盟單一市場

與關稅同盟，以及爭取將過渡期延長至多兩年。

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權進行控制和管理，脫歐將失去實際效力，英國暫時留在單一市場與關稅領域也意 味著其無法立即著手對外的自由貿易協定，為經濟利益與國家主權之雙重損失；工 黨則站在反面立場指責政府沒有爭取永久性的關稅同盟與單一市場，將造成未來 貿易壁壘增加、工人和環境與安全利益的受損。¹⁰⁵

梅伊以此版本獲得歐盟於 2018 年 11 月 25 日特別會議中同意通過（the Withdrawal Agreement and Political Declaration），但早在 2018 年 11 月 14 日內閣 會議通過脫歐協議草案（Draft Withdrawal Agreement）時保守黨、工黨與北愛爾蘭 民主聯盟黨已揚言抵制，¹⁰⁶因此即使歐盟同意協議草案，取得國內批准仍是漫長艱 辛的過程。此時梅伊並非主動尋求與國內意見和解與協調，而是要求歐盟額外妥協 與延後國會議決協議草案的時程，前者被歐盟斷然否決，表示歐盟不會再修改已通 過的脫歐協議草案；¹⁰⁷後者並未消除國內的激烈不滿，更讓梅伊接下來遭遇脫歐協 議三度被否決的慘敗。¹⁰⁸而在脫歐期限將至之際英國仍參與2019 年 5 月 23 日歐 洲議會選舉，更象徵脫歐談判的失敗，當法拉吉領軍的脫歐黨（Brexit Party）取得 最高票而執政黨落居第五時，說明國內對於延宕多時的談判過程高度不滿，同時表 現在脫歐派與留歐派政黨票數激增的現象，讓經過不信任案和脫歐協議三度被否 決的梅伊在黨內更無信譽與能力可言。隔日梅伊便宣布於 6 月 7 日辭職，留下未

梅伊以此版本獲得歐盟於 2018 年 11 月 25 日特別會議中同意通過（the Withdrawal Agreement and Political Declaration），但早在 2018 年 11 月 14 日內閣 會議通過脫歐協議草案（Draft Withdrawal Agreement）時保守黨、工黨與北愛爾蘭 民主聯盟黨已揚言抵制，¹⁰⁶因此即使歐盟同意協議草案，取得國內批准仍是漫長艱 辛的過程。此時梅伊並非主動尋求與國內意見和解與協調，而是要求歐盟額外妥協 與延後國會議決協議草案的時程，前者被歐盟斷然否決，表示歐盟不會再修改已通 過的脫歐協議草案；¹⁰⁷後者並未消除國內的激烈不滿，更讓梅伊接下來遭遇脫歐協 議三度被否決的慘敗。¹⁰⁸而在脫歐期限將至之際英國仍參與2019 年 5 月 23 日歐 洲議會選舉，更象徵脫歐談判的失敗，當法拉吉領軍的脫歐黨（Brexit Party）取得 最高票而執政黨落居第五時，說明國內對於延宕多時的談判過程高度不滿，同時表 現在脫歐派與留歐派政黨票數激增的現象，讓經過不信任案和脫歐協議三度被否 決的梅伊在黨內更無信譽與能力可言。隔日梅伊便宣布於 6 月 7 日辭職，留下未