英國加入亞投行

壹、 亞投行的成立背景與戰略意義

亞洲基礎設施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank, AIIB）簡稱亞投 行，為一2013 年中國發起並籌建之區域性多邊開發銀行（Multilateral Development Banks, MDBs）。⁸⁹2015 年會員國簽訂《亞洲基礎設施投資銀行協定》，目標為「促 進亞洲經濟可持續發展、創造財富並改善基礎設施互聯互通」和「與其他多邊和雙 邊開發機構緊密合作，推進區域合作和夥伴關係，應對發展挑戰」。⁹⁰2016 年亞投 行正式營運，中國擁有30%的股份和 26.06%的投票權，為最大股東。亞投行的誕 生源於習近平的「一帶一路」倡議（Belt & Road Initiative），⁹¹揭示中國西向與南下 的發展路徑，地緣經濟的方式經營絲綢之路與海上絲綢之路。⁹²在所有合作項目中，

資金融通同時扮演著「一帶一路」的重要支撐與關鍵目標，為合作項目提供財務基 礎，也擴大和穩定亞洲的貨幣與債券市場，⁹³而亞投行的成立不僅能因應資金融通

89 2013 年 10 月 2 日，中國國家主席習近平前往印尼進行國事訪問，與印尼總統蘇西洛（Susilo Bambang Yudhoyono）會晤時首次提及亞投行：「為促進本地區互聯互通建設和經濟一體化進 程，中方倡議籌建亞洲基礎設施投資銀行，願向包括東盟國家在內的本地區發展中國家基礎 設施建設提供資金支持。新的亞洲基礎設施投資銀行將同域外現有多邊開發銀行合作，相互

補充，共同促進亞洲經濟持續穩定發展」。請見孫懿，〈習近平治國理政關鍵詞（54）：亞投

行〉，《人民網》，2017 年 03 月 24 日，<http://cpc.people.com.cn/BIG5/n1/2017/0324/c64387-29165498.html>。

90 環球網，〈《亞洲基礎設施投資銀行協定》簽署儀式在北京舉行〉，《環球網》，2015 年 6 月 25

日，<https://world.huanqiu.com/article/9CaKrnJMvQ4>。

91 2013 年習近平分別於出訪哈薩克與印尼時提出共建「絲綢之路經濟帶」與「海上絲綢之路」之

經濟戰略構想，並於2015 年設立國家推進「一帶一路」建設工作領導小組。

92 王崑義，〈中國的國際戰略與一帶一路的形成〉，《臺灣國際研究季刊》，第 12 卷第 3 期，2016

年7 月，頁 23-50。

93 「一帶一路」秉持聯合國憲章的宗旨與周邊國家在基礎建設、貿易便利性、投資深化、資金流

通自由化、新興產業、環境保護，與科技人文等議題加強合作。請見國家發展改革委、外交

部、商務部，〈推動共建絲綢之路經濟帶和21 世紀海上絲綢之路的願景與行動〉，《中華人民

共和國中央人民政府》，2015 年 3 月，<http://pt.china-embassy.org/chn/sghd/P020160713657093398289.pdf>。

79 列敦森林體系（Bretton Woods System）⁹⁵之國際金融合作機制的歷史脈絡，由美國 推動和主導。冷戰結束後，多邊主義與民主化理念盛行，國際制度也作為政策工具，

95 1944 年以美國為首的西方民主與資本主義國家在布列敦森林會議（Bretton Woods Conference）

中，決議成立國際貨幣基金組織（International Monetary Fund, IMF）與國際開發復興銀行

（International Bank for Reconstruction and Development, IBRD，為世界銀行的前身）協助促進國 際金融合作與穩定匯率，以及提供開發中國家加強基礎建設與基本生活條件之所需資金。

96 Mark Beeson & Richard Higgott, “Hegemony, Institutionalism and US Foreign Policy: Theory and Practice in Comparative: Historical Perspective,” Third World Quarterly, Vol. 26, No. 7, 2005, pp.

1173-1188.

97 Ngaire Woods, “The United States and the International Financial Institutions: Power and Influence Within the World Bank and the IMF, in Rosemary Foot,” in S. Neil MacFarlane & Michael Mastanduno, eds., US Hegemony and International Organizations: The United States and Multilateral Institutions (Oxford: Oxford University Press, 2003), pp. 93-94.

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為單一否決權。請見Corporate Secreariat, “International Bank for Reconstruction and Development Subscriptions and Voting Powers of Member Countries,” The World Bank, July 24, 2020,

<http://pubdocs.worldbank.org/en/795101541106471736/IBRDCountryVotingTable.pdf>。

99 Bin Gu, “Chinese Multilateralism in the AIIB,” Journal of International Economic Law, Vol. 20, No.

1, March 2017, pp. 137–158.

100 截至 2020 年 7 月亞投行共有 103 個來自全球各地的成員國。請見 AIIB, “AIIB’s Membership in Africa Grows as Liberia Joins the Bank,” AIIB, July 28, 2020, <https://www.aiib.org/en/news-events/news/2020/AIIBs-Membership-in-Africa-Grows-as-Liberia-Joins-the-Bank.html>。

101 邱昭憲，〈中國參與全球多邊治理的競合戰略：「亞洲基礎設施投資銀行」規則與制度化的運

作〉，《遠景基金會季刊》，第18 卷第 2 期，2017 年 4 月，頁 1-43。

102 根據亞洲開發銀行的統計，2016 年亞洲地區的基礎建設財政赤字達 4590 億美元，若加入社會

基礎建設項目進行計算，如健康和教育經費，赤字則是9070 億美元，為經濟基礎建設金額缺

口的兩倍之多。請見Sungsup Ra & Zhigang Li, Closing the Financing Gap in Asian Infrastructure, ADB South Asia Working Paper Series (Manila: Asian Development Bank, 2018), p. 1。

103 Sungsup Ra & Zhigang Li, Closing the Financing Gap in Asian Infrastructure, ADB South Asia Working Paper Series, pp. 3-4.

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貳、 英國加入的動機與目的

2015 年 3 月 12 日英國向亞投行提交成為意向創始會員國（Prospective Founding Members, PFM）的申請，成為歐洲首先提出申請的大國，也是 G7 中首先加入的國 家。同年12 月 3 日英國國會正式批准該決定，英國正式成為亞投行的創始會員國，

初期對亞投行注資 20 億英鎊。由於歐美國家長期在國際金融制度中佔主導地位，

美國不樂見中國在既有的制度體系中自行創造並主導非西方的政治與經濟發展制 度為主的多邊制度，也不樂意西方國家與美國盟友參與。2015 年 1 月紐西蘭遞交 申請時，G7 國家一度約定在彼此達成進一步共識前不會加入亞投行，¹⁰⁴因此英國 該決定被視為突破性且突然的行為，也吸引其他歐洲國家跟進，如法國、德國、義 大利、瑞士、奧地利、瑞典與芬蘭。財政大臣奧斯本毅然拒絕外交部不參與亞投行 的政策建議，認為「如此合作將創造一個無與倫比的機會，使英國與亞洲共同投資 與成長」，卡麥隆的發言人則對此簡短表示「我們認為這項決定符合英國的國家利 益」。¹⁰⁵

英國加入亞投行的動機源於金融危機與撙節政策之下，經濟力量式微而導致 國家力量與國際地位下降，英國盼透過參與新興強權在國際體系裡的重大作為，能 重振其國際地位與影響力，因此經濟和政治利益為英國加入亞投行的核心目標。首 先，在經濟利益層面，由於英國積極在大西洋兩岸以外開拓貿易與投資市場，中國 自然也是主要目標之一。卡麥隆已於2010 年 11 月訪問北京時達成雙邊貿易於 2015 年前達到1000 億美元目標的共識，並且致力於透過各種層級的會談，希望降低中 國國內的貿易壁壘，為英國企業提供更多對等的商業投資機會。¹⁰⁶外交部門也配合

104 Jamil Anderlini, “UK move to join China-led bank a surprise even to Beijing,” Financial Times, March 26, 2015, <https://www.ft.com/content/d33fed8a-d3a1-11e4-a9d3-00144feab7de>.

105 BBC news, “UK support for China-backed Asia bank prompts US concern,” BBC News, July 30, 2020, <https://www.bbc.com/news/world-australia-31864877>.

106 Department for Business, innovation & Skills, “Trade and Investment for Growth,” Department for Business, innovation & Skills, No. CM 8015, February, 2011, UK Government, pp. 34-35,

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政府的政策方向，如海格在2011 年的商業規劃書（Business Plan 2011-2015）中提 到外交部應具備良好的商業思維，為國家爭取更多海外商業利益和外資進駐。中國 是英國除美國與歐盟外最大的貿易夥伴，2009 年時卻僅佔英國總出口額的 2.4%，

雙方貿易長期入超，因此英國特別希望提高對中國的出口額，卡麥隆執政時外交部 訂定對中國貿易的總額目標，盼能提高至每年1000 億美元，出口額增加至每年 300 億美元。¹⁰⁷

此外，英國也重視亞投行所提供的大型基礎建設投資機會。亞投行是以投資亞 洲地區大型基礎建設為主要業務的投資銀行，而英國身為高度成熟的已開發國家，

擁有長期的基礎建設發展基礎與經驗，能為亞洲國家提供有利經濟成長和國家發 展、與增加互通性和貿易並降低其成本，以及提升國民教育品質與健康水準等各種 硬體與軟體設施。藉著加入亞投行，英國可以取得優先投資的機會，發揮其經濟建 設條件和能力所形成的相對優勢，也可同時使亞洲地區的經濟基礎設施更健全，而 這也是亞投行成立的主要目的。而亞投行提供的投資優化與深化以及貿易便利性，

不僅能擴大上述的政策效果，更能與除中國以外的亞洲市場多有接觸，使英國有機 會在此建立緊密且穩定的經貿關係。

英國也積極爭取成為離岸人民幣中心的機會。事實上，亞投行與「一帶一路」

和人民幣國際化為相互推動的關係，中國自然希望人民幣能在亞投行業務推動過 程中成為主要的計價與融資貨幣。¹⁰⁸而金融服務長期為英國的產業強項，為其主要 的出口項目，而除了金融服務業的全球中心地位，英國也希望利用時區優勢，爭取

<https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/22 8941/8015.pdf>.

107 Foreign and Commonwealth Office, “Business Plan 2011-2015,” Foreign and Commonwealth Office, May 19, 2011, pp. 1-4, Foreign and Commonwealth Office,

<https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/32 855/FCO-Business-Plan1.pdf>.

108 吳明澤，〈一帶一路、亞投行與人民幣國際化〉，《經濟前瞻》，第 163 期，2016 年 1 月，頁 79-84。

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人民幣交易的業務和其所能引進的外資來促進私部門投資。由於2014 年英國已與 中國簽署人民幣清算與結算協議，2015 年 3 月 25 日倫敦交易所發行第一支以人民 幣計價的貨幣市場基金，成為亞投行會員國後，英國成為人民幣離岸市場的中心與 管理亞投行金融業務的可能性大增，¹⁰⁹可望在人民幣的全球交易量不斷上升之際 拓展業務範圍。

第二，從政治影響力來討論，英國的西方大國身份將擁有從體制內影響組織性 質和運作方式的可能性；英國行為的示範作用使歐洲和經濟發展成熟國家跟進，眾 多國家普遍對制度與價值的重視形成內部影響力，形塑制度之可能性提升。如英國 於2015 年加入亞投行時承諾將「在亞投行體現高標準的問責性、透明度和治理的 過程中扮演關鍵角色」，¹¹⁰英國希望亞投行在組織與制度中儘可能採用國際標準，

也與法德等國一同在加入前的協商中對亞投行的環境、人權與治理等制度條件上 多有要求；此外，以歐洲國家為主要成員的歐洲投資銀行（European Investment Bank, EIB）和歐洲復興開發銀行（European Bank for Reconstruction and Development, EBRD）的制度成為亞投行的參考模式，例如從歐洲復興開發銀行而來的全球採購 的條款，和與歐洲投資銀行相似的非本地董事會等。¹¹¹因此不論集體行動或個別談 判，英國都有機會促使亞投行的運作符合西方主導的國際準則，¹¹²該影響力將從組 織擴展到與亞投行有業務往來的國家和區域，甚是可觀。

也與法德等國一同在加入前的協商中對亞投行的環境、人權與治理等制度條件上 多有要求；此外，以歐洲國家為主要成員的歐洲投資銀行（European Investment Bank, EIB）和歐洲復興開發銀行（European Bank for Reconstruction and Development, EBRD）的制度成為亞投行的參考模式，例如從歐洲復興開發銀行而來的全球採購 的條款，和與歐洲投資銀行相似的非本地董事會等。¹¹¹因此不論集體行動或個別談 判，英國都有機會促使亞投行的運作符合西方主導的國際準則，¹¹²該影響力將從組 織擴展到與亞投行有業務往來的國家和區域，甚是可觀。