第三章 英美特殊關係的動搖（2010-2016）
第二節 金融危機與全球權力結構變化
壹、 金融危機與撙節政策
2008 年 9 月 15 日，美國投資銀行雷曼兄弟（Lehman Brothers）申請破產保護，
為美國歷史上規模最大的破產案。雷曼兄弟破產標誌著金融危機29衝擊的開端。但 早在雷曼兄弟破產前，美國次級房貸的高違約率所引發的流動性危機已從房地產 擴張至信貸市場，逐漸使衍生性金融商品的交易、高財務槓桿的操作難以為繼，影 響全球投資美國次級房貸債券的金融機構與國家。2007 年 9 月，英國北岩銀行
（Northern Rock）無法於零售市場募集資金而造成信貸緊縮，引發英國百年來首見 的擠兌潮。在搶兌人潮出現前，北岩銀行已因流動性問題向英國中央銀行英格蘭銀 行（Bank of England）請求紓困。2008 年 2 月 18 日政府宣布將北岩銀行國有化，
緊接著雷曼兄弟破產後，布拉福德—賓利（Bradford & Bingley, B&B）、蘇格蘭皇 家銀行（Royal Bank of Scotland, RBS）與勞埃德集團（Lloyds Banking Group）等 英國大型金融機構也因籌資困難而不得不向政府求援，該年度財政部對這些銀行
29 金融危機源於 2000 年以來美國採用的貨幣寬鬆政策使次級房貸市場壯大而導致信用與融資問
題，如房地產融資「以短支長」的期限錯置情形與抵押貸款證券化。請見中央銀行，《全球金
融危機專輯（增訂版）》（臺北：中央銀行，2010 年）。頁 2-3。
62 Exchange Rate Mechanism, ERM）。
32 國民生產毛額（Gross Domestic Product, GDP）自 2008 年第二季起連續出現五季負成長，於 2008 年第四季達到最高幅度-2.2％，2009 年第二季始恢復正成長；失業率則自 2008 年一路攀
升，並於2011 年達到 1995 年以來的最高點 8.4％，直到 2015 年才回復金融危機前的水準。金
融危機引發的收入緊縮效應強大，因此儘管失業率不再增加，截至2018 年英國人民的實際收
入均未回復危機前的水準；失業率上升與實際收入短少的影響下，在金融危機發生前保持穩定 成長的勞動生產力（Labour Productivity）在 2008 年後幾乎不見成長，停滯將近 10 年。請見 Office for National Statistics, “The 2008 recession 10 years on: A decade after the beginning of the recession, how has the UK economy recovered?” Office for National Statistics, April 30, 2018,
<https://www.ons.gov.uk/economy/grossdomesticproductgdp/articles/the2008recession10yearson/2018 -04-30>。
33 Office for National Statistics, “UK government debt and deficit: March 2019,” Office for National Statistics, July 17, 2019,
<https://www.ons.gov.uk/economy/governmentpublicsectorandtaxes/publicspending/bulletins/ukgove rnmentdebtanddeficitforeurostatmaast/march2019>.
34 Andrew Mullan, “The 2008 Financial Crisis, the Great Recession and Austerity in Britain: Analysing Media Coverage Using the Herman-Chomsky Propaganda Model,” in Pedro-Carañana, J. & Broudy, D. & Klaehn, J., eds., The Propaganda Model Today: Filtering Perception and Awareness (London:
University of Westminster Press, 2018), pp. 193-222.
35 Ha Joon Chang, “Why did Britain’s political class buy into the Tories’ economic fairytale?” The Guardian, October 19, 2014, <https://www.theguardian.com/commentisfree/2014/oct/19/britain-political-class-tories-economic-fairytale>.
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過度開支、不負責任為由批評工黨的經濟政策，提倡財政責任與撙節政策。卡麥隆 認為政府應該將財政責任制度化，承諾成立預算責任辦公室（Office for Budget Responsibility, OBR），以獨立方式運作，為政府提供公共財政的利弊與國家經濟的
36 Simon Lee, “Convergence, Critique and Divergence: The Development of Economic Policy under David Cameron,” in Simon Lee & Matt Beech, eds., The Conservatives under David Cameron: Built to Last? (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2009), pp. 70-71.
37 Simon Lee, “No Plan B: The Coalition Agenda for the Economy,” in Simon Lee & Matt Beech, eds., The Cameron-Clegg Government: Coalition Politics in an Age of Austerity (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2011), pp. 59-74.
38 預算辦公室預估 2013 年 GDP 成長率可達 2.9%，2014 和 2015 年後預計為 2.7%，但政府赤字 需從2010 年度的 1490 億英鎊降至 2011 年的 1160 億英鎊，預計在 2015 年降至 200 億英鎊；政 府赤字的GDP 佔比則預計從 2010 年的 10.1％降為 2015 年的 1.1%。請見 George Osborne,
“Emergency budget: George Osborne's speech in full,” The Guardian, June 22, 2010,
<https://www.theguardian.com/uk/2010/jun/22/emergency-budget-full-speech-text>。
39 Rowena Crawford & Paul Johnson, “The UK Coalition Government’s Record, and Challenges for the Future,” Fiscal Studies, vol. 36, No. 3, September 2015, pp. 275–282.
40 Paul Johnson & Daniel Chandler, “The Coalition and the Economy,” in Anthony Seldon & Mike Finn, eds., The Coalition Effect 2010-2015 (Cambridge: Cambridge University Press, 2015), p. 162.
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將英國的信用評等從Aaa 調降至 Aa1，為英國自 1978 年以來首次失去權威信評機 構的最高信用評級，穆迪表示英國經濟成長緩慢、債務負擔沈重，現行的財政重整 計劃仍面臨挑戰。41經歷財政緊縮的陣痛期，2013 年後英國經濟才逐漸回復金融風 暴前的水準，聯合政府堅持推動撙節政策，卡麥隆在2013 年表示政府在結構性赤 字被消除後也不會回到2008 年以前的開支情形，並且會持續縮減，希望這個長期 的政策能使英國成為更精實（leaner）和更有效率的國家。42自2010 年至 2015 年 聯合政府總共刪減約215 億英鎊的公共開支，2015 年大選後保守黨公佈 2016 年到 2020 年的預算，預計總開支將從 2 兆英鎊降為 1 兆 8750 億英鎊，43而 2016 年卡 麥隆下台後，繼任的梅伊（Theresa May）和財政大臣哈蒙德（Philip Hammond）繼 續推動財政緊縮，唯與2010 年的預算相比，削減規模要減少許多。44
貳、 金融危機與撙節政策對英國外交政策的影響
英國在金融危機中受到的損失與撙節政策，造成政府財政縮水，開支大幅減少，
使得支持國家發展與建設的經濟力量受到損害。由於經濟力量影響國家行為的空 間以及國家與他國互動的方式，外交政策的訂定需考量國家經濟力量與發展情形，
當國家實力下降時，其所能選擇的外交手段和行為空間也會被大幅限縮，而這也是 聯合政府所認知的困境。他們認為金融危機後歐美國家的經濟衰退不僅加速英國 經濟的全球地位下滑，也促進國際權力格局從西方轉移至東方的過程；此外，過去
41 BBC News, “UK loses top AAA credit rating for first time since 1978,” BBC News, February 23, 2013,
<https://www.bbc.com/news/business-21554311>.
42 Nicholas Watt, “David Cameron makes leaner state a permanent goal,” The Guardian, November 12, 2013, <https://www.theguardian.com/politics/2013/nov/11/david-cameron-policy-shift-leaner-efficient-state>.
43 National Audit Office, “Spending Review 2015,” HM Treasury, July 21, 2016,
<https://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2016/07/Spending-Review-2015.pdf>.
44 扈大威，〈英國的財政緊縮與福利制度改革〉，《國際問題研究》，第 3 期，2019 年 5 月，頁 50-62。
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與英國沒有緊密雙邊關係的國家和非政府行為者的國際政治影響力大增，隨著議 題差異變換立場與彈性結盟，已難有固定的行為模式可依循。45
撙節政策對外交政策的最直接也最可觀的影響在於對外事務經費縮編下，行 動能力因而受限。從外交、國防安全與國際發展等三方面來探討，2010 年到 2015 年的預算變化幅度分別為-21.6%、-13.5%和 24.1%，分別是 19 億、350 億和 100 億 英鎊。46相較於勉強維持國際標準的國防與國際發展項目，外交單位的預算和職權 縮小，駐外館處與人員數額、BBC 國際部門（BBC world service）英國文化協會
（British Council）預算均受裁減。2015 年皇家國際事務研究所針對該現象提出建 議，認為聯合政府削減外交部門開支的行為降低英國與日趨變動的世界互動的能 力，動搖原有的海外影響力與國際地位，周邊國家如法德的既有預算規模皆超越英 國，中國、俄羅斯與巴西尚未超越但呈現逐年上升趨勢，唯有英國反其道而行，將 難以支持聯合政府充滿企圖的對外政策目標。47
受到金融危機和緊接而來的歐債危機影響，英國外交政策出現相應調整：第一，
政策目標轉為高度商業導向，急欲從全球市場獲得貿易與投資利益。英國一方面實 行財政緊縮以緩解國債壓力；另一方面透過增加英國的出口和投資機會，為國家提 供更多收入來源，因此英國積極建立與新興市場的投資貿易關係，也高度歡迎這些 國家到英國投資以活絡當地經濟。2010 年卡麥隆說到「商業利益是我們外交政策 的中心，我們必須把英國和世界上經濟成長最快的國家連結起來」；48海格則在對
45 Foreign Affairs Committee, “The Role of the FCO in UK Government: Seventh Report of Session 2010–12, Volume. 1,” House of Commons, No. HC 665, May 12, 2011, pp. 28-29, House of Commons, <https://publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmselect/cmfaff/665/665.pdf>.
46 Brian Wheeler, “Spending Review: Department-by-department cuts guide,” BBC News, November 24, 2015, <https://www.bbc.com/news/uk-politics-34790102>.
47 UK Foreign and Security Policy Working Group, “Strengthening Britain’s Voice in the World,”
November 3, 2015, Chatham House,
<https://www.chathamhouse.org/sites/default/files/publications/research/20151103UKForeignSecurit yWorkingGroupReport.pdf>.
48 David Cameron, “Speech to Lord Mayor's Banquet,” GOV.UK, November 15, 2010,
<https://www.gov.uk/government/speeches/speech-to-lord-mayors-banquet>.
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外交部的工作指示中說到「我們必須認識到外交政策與國家繁榮間的正向循環，我 們的外交政策創造國家繁榮，而國家繁榮支持著我們的外交、安全、軍事和福利政 策」。商業工作已被外交部列為首要任務之一，其具體政策包括建立外交部和貿易 投資部（UK Trade & Investment, UKTI）的聯合工作小組並由貿易大臣直接管理、
增加外交人員的經濟與商業事務訓練，和透過工作簡報加強海內外各政府部門對 外交部推動商業外交的情形與困境之熟悉程度等，期望能在既有業務範疇和預算 不被壓縮和儘可能提升外交人員的商業知識與談判能力之條件下提升商業利益在 外交政策中的地位。49
第二，對外關係的經營從過去區域導向轉為全球導向，為使英國恢復經濟成長、
與「網絡化世界」的連結更為強大，並且維持全球影響力，英國開始與發展最快速 的新興國家建立密切的互動關係，同時不願在大西洋兩岸事務中承擔過重的責任。
除了上述的經貿利益考量使英國必須拓展美歐以外的市場，傳統三環外交中以美、
歐、大英國協為主的對外關係不但不足以幫助英國在金融危機後恢復，甚至可能因 為既有關係而陷入更深的泥淖，如歐債危機引發歐盟各國的擔憂並合力挽救，便難 以被英國視為符合其國家利益的行為。
第三，對區域的安全承諾明顯降低。財政緊縮政策下的英國在對外政策中首先 照顧國際開發援助的預算而不得不刪減國防項目，於北約的軍費負擔比例也不斷 下修，歐巴馬總統受訪時被問及北約軍費議題時便表明英國若想維持英美特殊關 係，便必須維持軍事支出佔國家 GDP 的 2%以上的比例，否則美國不願接受搭便 車形式（free riders）的同盟關係。50除了難以負擔集體防衛組織中既有的經費規模，
英國也選擇集中投放有限資源，而不願意在額外的組織與計畫中提供廣泛的經濟
49 Foreign Affairs Committee, “The Role of the FCO in UK Government: Seventh Report of Session 2010–12, Volume. 1,” House of Commons, No. HC 665, May 12, 201, p. 7, The Stationery Office, <
https://publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmselect/cmfaff/665/665.pdf>.
50 Jeffrey Goldberg, “The Obama Doctrine,” The Atlantic, Vol. 317, No. 3, April 2016, pp, 70-90.
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與安全承諾，如2010 年英國與法國簽訂《蘭開斯特宮協議》（House of Agreement）
加強國防合作，但不願在歐盟的共同外交與安全政策（Common Foreign and Security Policy）中扮演積極的角色，51顯示英國的外交政策雖有全球部署的企圖，卻因能
加強國防合作，但不願在歐盟的共同外交與安全政策（Common Foreign and Security Policy）中扮演積極的角色，51顯示英國的外交政策雖有全球部署的企圖，卻因能