日本幼兒托育法制之問題點

第三章台日幼兒托育法制之現狀

第四節日本幼兒托育法制之問題點

1980年代以後之日本，除了經濟發展呈現低或負成長之社會要素外，也正面臨著急遽少子化及高齡化之社會結構轉型，在這種社會結構轉變之年代，家族相互間之扶養能力與扶養義務觀念漸次衰退，造成家族外兒童護育保育等各種多樣需求激增。如果純就生存權保障之法理論而言，這些客觀社會環境變化，在在顯示著社會保障法制應該進一步強化其社會扶養機能，來補充家族扶養機能之衰退與不足。然而，實際上1980年代以後之日本社會保障法制「改革」，卻是在長期累積之政府債務制約之下，將其主要目的置於政府財源支出之縮減，

而不在於充實強化少子化社會所不可或缺之社會保障制度¹⁷⁵。早期日本保育所托育對象以濟弱扶傾為主。1951年兒童福祉法中托育法制目的則以照顧欠缺保育之嬰幼兒為目的，但是這些法制之存在與我國一樣，都是針對已出生之嬰幼兒等兒童福祉去設計及立法，並沒有真正

173張芳明前揭報導，註140。

174張芳明前揭報導，註140；楊瑪利等前揭報導，註172。

175簡玉聰，日本社會保障法理論之再探討-以生存權理論為中心，收錄於黃宗樂教授六秩祝賀，

公法篇一，學林出版社，2002年5月，頁297-298。

針對少子化時代育齡男女托育需求等父母之福利去考量¹⁷⁶。所以2003 年日本國會通過「少子化社會對策基本法」作為少子化時代所有社會福利及國家政策皆必須共同努力及考慮對策之基本法，要求從個人、

家庭、企業、社會及國家等，皆全力支援育兒政策，並定時檢討成效及改善。尤其在幼托服務措施上，藉著重視女性工作與育兒平衡、強調多樣化托育服務，改善幼托環境，讓日本育齡女性不再視生兒育女為畏途。從少子化社會對策到次世代育成支援對策，日本政府對於育幼問題動員各部會，並延伸至地方、企業及社區，全國對於少子化問題可謂充滿憂慮與關心。但教育界及托育學界對於政府政策仍多批評。因為日本政府對於少子化問題雖然憂心忡忡，可是卻只著眼於政策執行之可行性；育齡父母對於幼托品質雖然耿耿於懷，卻仍貪圖自己之便利性。社會沸沸揚揚全面支援政府政策，卻只著力於各層面之成本整體效益，被批評為就算可以克服少子化問題，也忽略了兒童及父母之權利保障，根本是重心偏移之政策¹⁷⁷。再者，日本原本之托育體制及法制僅以「欠缺保育」幼兒為對象，獲准育兒假之家庭便無申請托兒所入所資格，亦即，育兒假期間父母當在家保育幼兒，即使未滿一歲新生兒之二至五歲兄姐原本已就托於托兒所，也都因此被排除於托兒所入所名單¹⁷⁸。除上述法制上之結構性問題外，日本幼兒托育制度尚存在下述各種問題。

第一項日本幼托服務之問題

1960年代至1970年代前半，正值日本經濟高度發展期，女性普遍接受教育，婚後仍就職之女性人口增加，白天需要接受托育之幼兒亦同樣增加，許多保育所應運而生¹⁷⁹。但是，經過日本官方嚴格認定程序之「認可保育所」數量及收托人數有限，無法滿足育齡男女幼托之

176葉郁菁等前揭合著書，註36，頁59。

177翁麗芳前揭著書，註16，頁198。

178翁麗芳前揭著書，註16，頁117。

179葉郁菁等前揭合著書，註36，頁47。

殷切需求，導致日本托育體制目前遭遇許多批評。首先，就是托育品質下降問題。因為日本政府為了解決「待機幼兒」問題，支援家長育兒托育措施，將保育所設置標準下降至比「兒童福祉設施最低基準」

條件要求「認可保育所」標準還要低，致使一些沒有室外遊戲室或嬰幼兒活動空間太小之保育所皆可以合法成立，故保育學者專家就質疑政府這種只在乎「待機幼兒」人數減少之數字達成率之育兒支援措施，完全忽略了嬰幼兒本身應享有之權益與幼托之品質與安全，與「兒童福祉法」第1條第1項之「所有國民必須為兒童健康的身體與心理養成培育作努力」之目的相違背¹⁸⁰。又因為許多幼托機構為了因應政府提供職業婦女多元育兒服務與家庭主婦之育兒支援，增加延長托育、

假日托育及臨時托育等服務，但是托育時間加長、工作份量增加，許多私立保育所聘請不合格保育士或打工制保育士，托育品質愈加難以控管、嬰幼兒每人面積基準下降，准許正規編制保育員以短時間兼任保育員代替。至於公立保育所亦因為中央政府財源短缺，對地方政府補助金刪減之因素，對應幼托工作增加而保育士員額顯得嚴重不足，

幼托品質更是難以維持¹⁸¹。

其次，中央政府財政困難，削減中央對地方補助金額度，並將公立保育所營運補助費轉成一般財源，亦即本來中央對地方公立保育所營運補助費用係專款專用性質，不得挪用其他支出，而現在卻成為地方自由運用之一般財源，由地方負擔該補助金，托育品質恐將因地方自治團體對幼托教育重視與否而受影響。因此，產生各地托育品質不齊之結果，將造成全國幼托福利公平性與普遍性之再次傷害¹⁸²。政府竟然為了減輕國庫負擔而將負擔金一般財源化，造成教保地方間差距，長此以往將造成幼托服務之危機。

再者，2001年小泉政府提出規制緩和政策，放寬政府對產業界或

180日本「児童福祉法」第1條；葉郁菁等前揭合著書，註36，頁68。

181葉郁菁等前揭合著書，註36，頁64-69。

182葉郁菁等前揭合著書，註36，頁68。

營業界之管制權限，以求可以帶動日本各界活絡生態，其中公設民營就是重要一項¹⁸³。日本認可保育所設置主體一向都僅限於公立或公益法人，不准許私人或公司企業介入托育事業之經營。1997年兒童福祉法修法讓企業有機會參與幼托事業，現在因為少子化對策及待機兒童問題無法有效解決，政府利用民間企業善於經營及成本與托育品質兼顧之能力，讓民間企業介入幼托事業。不過。學界及保育人士認為，

保育所公設民營化，將有可能造成民間企業為了控制成本擴大營收而犧牲嬰幼兒所享有之權益¹⁸⁴，且各式各樣公司參與提供托育服務，亦可能造成幼托服務品質不佳，背離國家、社會及父母對嬰幼兒托育合乎健康安全優質幼托水準之期待。如何防止此種情形產生將是政府在幼托服務上應克服之重大課題¹⁸⁵。

另外，日本政府為了解決待機幼兒問題而產生排擠效應，造成非雙薪家庭幼托服務請求權受到忽略與壓抑。因為從早期開始，日本保育所入園資格即不以全職家庭主婦之嬰幼兒為對象，少子化對策實施後，所有幼托支援重心都放在解決雙薪家庭之幼托問題，專職家庭主婦之嬰幼兒只能等到滿三歲後才能上半天制之幼稚園¹⁸⁶，對許多家庭主婦而言，這是相當不公平之政策。因為單薪家庭之家庭主婦是因為育兒、是為了培養身心健全而富有人性之未來主人翁才放棄工作，忍受機會成本變成單薪家庭，但是政府之幼托福利政策卻將較優質之托育機構優先讓給收入較高之雙薪家庭，藉此鼓勵生育，忽略了單薪家庭之育兒費用也相當並相對昂貴，質言之，單薪家庭之嬰幼兒亦需要具有專業知識與能力之托育機構來對家庭主婦輔以幼托之協助。幼托資源偏在之結果導致，雙薪家庭之育齡男女為了事業成就及個人權利實現，不願意多生；而稍微願意為了生兒育女而放棄或停止工作之育齡男女卻又因為幼托服務不支援、育兒費用及機會成本昂貴等因素，

183葉郁菁等前揭合著書，註36，頁68。

184翁麗芳前揭著書，註16，頁15-17。

185坂東真理子，男女共同参画社会へ，勁草書房，2005年5月20日，頁18。

186日本「學校教育法」第80條規定招收對象為3歲至讀小學前之幼兒。

而視多生兒育女為畏途¹⁸⁷，如此之法制結構不徹底改善，少子化問題した総合施設について」，http://www.pref.miyagi.jp/kosodate/ninteikodomoen/kentoukaimatome.

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，visited on 2007.02.22。

191「就学前の子どもに関する教育、保育等の総合的な提供の推進に関する法律（平成十八年六月十五日法律第七十七号）」，http://law.e-gov.go.jp/announce/H18HO077.html；「就学前の子どもに関する教育，保育等の総合的な提供の推進に関する法律」に基づく『認定こども園』について，http://www.pref.miyagi.jp/kosodate/ninteikodomoen/setsumeikai1.pdf#search='%E5%B0

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22。「認定幼兒園」係指經過幼保連攜設施標準之認定保育所，它提供幼托整合服務是經過申請縣知事認定。亦即有品質認定，讓利用者可以安心利用，關於其認定基準另有必須參考之基準與條例，經過認定者，地方政府會在官網上揭示，經認定之設施才可以打出認定幼兒園名號。

第二目法制上幼托資源偏在雙薪家庭

認可保育所及認定保育所之利用權利，因保護者¹⁹²就業之有無而受到限定。夫妻皆就業者可優先進入認可保育所或使用認定幼兒園。

若就認定幼兒園之使用資格探討日本法制偏頗之處，可知有保護者 (夫或妻一人有工作)之幼兒只能在幼兒三歲進入幼稚園。因此，雙薪家庭如果中止工作成為保護者，則會喪失使用認定幼兒園之權利。一旦喪失利用權後，即使回復工作也不能再繼續利用認定幼兒園。這部分立法政策不但忽略單薪家庭之嬰幼兒亦有受托育之需求，更忽略了現代日本社會職業型態之多元化與非終身雇用化，導致保育園對非全

在文檔中幼兒托育法制與法理論研究－台日少子化對策之探討 (頁 72-79)

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