第六章 從開發區到新城之路——濱海新區轉型中的困境
第四節 結語：濱海造城中的兩大考驗
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圖 6-1 產業別占固定資產投資比重
資料來源：天津市濱海新區統計局主編，2011 天津濱海新區統計年鑑 （北京：中國統計出版社），
頁 115。
第四節 結語：濱海造城中的兩大考驗
當濱海新區在 2005 年納入國家發展戰略後，既存的行政體制結構開始對於 新區的進一步發展造成制約，最主要的問題在於各功能區與行政區間的各自為 政，而天津市政府作為上級機關，針對這樣的內訌心餘力絀，甚至難以完整確保 自身在項目安排與土地使用的支配權。
大規模的行政體制改革成為中央壓力下天津市政府不得不為的選項，但在改 革初期卻也遭遇以濱海新區管委會為首等濱海新區管理層的反彈聲浪，政治角力 下的結果，雀屏中選的方案，雖然看似為眾多選項中改革幅度最廣、改變力道最 大的選擇，實則仍處處充滿妥協痕跡，同時增加更多在權責劃分上不易界定的灰 色地帶，這在相當程度上解釋了 2013 年重啟濱海新區行政體制改革的原因。439 其次，對於濱海新區進行產業功能區的分區設計，意味著新區的定位將從原 先的加工出口區，轉移成為集商業辦公、教研科技與生活居住等功能於一體的綜
「天津實施 2014 年 20 項民心工程，解決群眾現實問題」，北方網（天津），瀏覽日期：2014 年 11 月 2 日，http://news.enorth.com.cn/system/2014/01/04/011583561.shtml。
439 2013 年 9 月，天津市宣佈撤銷塘沽、漢沽及大港三區工委和管委會，由天津濱海新區區委、
區政府統一領導街鎮，改革的背景是 2009 年的第一輪改革，導致層級增多、環節不順的問題逐 漸突顯，參見孫洪磊，「天津濱海新區啟動新一輪行政管理體制改革」，新華網（北京），瀏覽 日期：2014 年 11 月 3 日，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-09/26/c_117521074.htm。
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合性新城，當中提昇房地產交易的交換價值將取代工業出口成為造城運動的重 心。但無論是響螺灣商務區、于家堡金融區抑或是極具指標性意義的中新生態 城，在十一五時期的建成成果與原先設定目標仍有一定落差。
行政體制改革，特別是改革初期濱海新區管委會的抵制，伴隨開發區人口集 聚的不足以及商業配套的缺乏儼然成為天津市主導濱海造城運動中的兩大考 驗，這兩個考驗源自於 1980 年代初期，天津市政府與泰達彼此間的關係以及泰 達的自我定位，換言之，探討濱海新區再領域化的挑戰，必須回到天津市政府以 及泰達在 1980 年代選擇的關鍵路徑中尋找答案。
出於外資進入會干擾中國固有經濟體制的憂慮，天津把開發區放在離市區數 十公里外的鹽鹼地上。嚴格執行三不政策，440為日後天津開發區的高速發展奠定 了基礎，卻也埋下了天津市政府從此對技術開發區無法有效監控的伏筆。與浦東 新區或者深圳開發不同，濱海新區的出現不是一種平地起高樓、從無到有的生成 模式，而是在承襲既有基礎下的整體開發，20 餘年過去，開發區已經長成一頭 難以駕馭的龐然大物，與天津市政府之間以兩個獨立的系統各自運作，擁有豐沛 的資源積聚能力，441在官僚組織的運轉與操作上則呈現截然不同的行事風格。
同時二十多年來濱海新區一直將追求工業增長作為主軸，致力於打造理想的 製造業製造環境，傾向於把多數的資源投入於吸引外資的有效努力中，投入公共 資源非常有限，重視工業用地多於居住用地，外向型工業區成為泰達的基因，伴 隨著遠離中心城區的問題，使得新區一帶生活配套滯後難以吸引人群，缺乏大量 人口群聚的結果又難以為商業經營提供誘因，另一方面，對於地方官員而言，引 進大項目、投資驅動的思維模式未必能夠輕易改變，442這都是濱海新區造城運動 所必須面對的挑戰，也是天津市政府啟動濱海新區20項民心工程的大背景。
其他重要但我們這裡無暇討論的議題還包括這種空間隔離下造成的區縣發 展不均的問題，這種區域間不斷惡化的貧富懸殊與資源爭奪，將是天津實踐北方
440 賈存斗，「李勇：將天津開發區建成中國新經濟平台」，中國改革（北京），第 12 期（2009 年），頁 52。
441 各方諸侯都已經尾大不掉積重難返時才想把他們集結起來，Interview280920112。
442 InterviewTianjin12122011;受訪者提及推廣濱海旅遊是濱海新區開放重點工作項目，雖也整理 出一塊外灘公園，但沙不是天然形成的，變成只是普通的一塊地，跟上海外攤還不是一個回事，
Interview07112012。
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經濟中心的一大考驗。443
另一方面，濱海新區是國家級開發區，直接對國家負責。但在行政體制上又 歸天津管轄。等於同時擁有雙重身分，此前曾有呼聲，國家考慮將濱海新區上升 為副省級城市，理所必然的遭遇了天津市的強力反彈，因此兩者也有矛盾，444濱 海新區在行政區劃上雖然仍直屬天津，實際運作狀況很多事情天津市政府無法獨 立決定，包括重大項目的安排，必須受發改委領導。445因此仍然回到自我定位的 問題：446濱海新區是天津的新區，還是環渤海區域的新區呢？
443 天津市政府已經意識到這個問題，因此在 2007 年提出濱海新區龍頭帶動、中心城區全面提 升，各區縣加快發展的三個層面聯動協調發展，InterviewTianjin18102011。
444 InterviewTianjin21102012.
445 InterviewTianjin05112012; InterviewTianjin29102012.
446 濱海新區是國家級開發區，直接對國家負責，但在行政體制上又歸天津管轄，等於有雙重身 分，重大決策天津市政府也無法自行決定，直接受發改委領導，InterviewTianjin29102012.針對濱 海新區的功能與定位，中央與天津意見起初也並不一致，在天津市國民經濟和社會發展第十一個 五年規劃綱要中對濱海新區的定位是：立足天津、依託京冀、服務環渤海、輻射三北、面向東北 亞，努力建成高水平的現代製造和研發轉化基地、北方國際航運中心和國際物流中心、宜居的生 態城區。規劃綱要中提出天津增強的五大功能以製造研發居首。但在國務院關於推進天津濱海新 區開發開放有關問題的意見中對濱海新區的定位成為了：依託京津冀、服務環渤海、輻射三北、
面向東北亞、努力建設成為我國北方對外開放的門戶、高水平的現代製造和研發轉化基地、北方 國際航運中心和國際物流中心，逐步成為經濟繁榮、社會和諧、環境優美的宜居生態型新城區，
天津需增強的五大功能轉而以改革開放創新示範功能居首，金融改革和創新成為工作首要重點，
中央著眼於天津未來能否成為金融服務中心與自由貿易區，但對天津市政府而言既然濱海新區長 期以來基礎都是加工與製造業，考慮到見效快的問題，他們更願意增加在第二產業上的投入，參 見Xufeng Zhu and Bing Sun, “Tianjin Binhai New Area: Process, Problems, and Prospects,” p. 14.
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