第一章 超穩定機器與天津經濟增長的路徑選擇
第四節 解釋天津成長轉型的路徑選擇
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超穩定機器的本質是政治性而非經濟性的，缺乏如資本主義社會意義中的資 產階級。地方政治菁英做為權力核心，存在很強的延續性，影響力高於經濟菁英，
對於機器內部成員的更迭與運作存在支配性，政治菁英採取城市管理主義而非城 市企業主義方式治理城市，土地生產與使用仍然具有很強的福利性質，並非用以 做為招商引資的優惠手段或者帶動城市經濟增長的工具；為了維持社會穩定與安 定，對於外來資本採取防範與防備的心理，天津的城市經營型態在1980年代的沿 海城市中顯得獨樹一幟。
當時施政者的政治動機在於，透過追求社會維穩，作為有別於經濟增長之外 的另一類型政績標的，事實證明，當時建立的產業發展方向、土地運用制度與城 市內部行政體制，對於天津今天在加速經濟增長階段仍然具有相當的影響力。
第四節 解釋天津成長轉型的路徑選擇
天津在 2002 年經濟轉型過程中所呈現出的增長特質，更具體的說，天津城 市成長轉型的路徑選擇，是本文的依變項。依變項必須是具體、可觀察的概念，
對此，筆者提出以下三個清晰的制度指標，分別是支柱產業的選擇、土地政策的 更迭以及 2009 年濱海新區行政區劃的調整成果。這三個制度的轉折分別象徵了 天津經濟轉型過程中最關鍵的三大議題，同時可以具體對應出 1980 年代超穩定 機器運作的三個面向。
在此必須強調的是，筆者並非否定以上三個制度指標，未來存在大幅度轉換 的可能性。尤其是濱海新區的行政區劃改革以及造城運動，實際上仍處於一個進 行中的狀態，許多受訪者均提及改革未竟其功，必定還要逐步調整，濱海商務區 若有自貿區加持，未來或大有可為。因此我們也不否定，天津有朝一日將出現第 三產業比重將超越第二產業比重的可能性，抑或是獨立出與既有本地產業優勢無 涉的支柱產業，市政府也確實不斷加強自己對土地收儲與出讓的壟斷力道，濱海 新區的行政區劃工作與基礎建設也逐步深化中。因此在文中我們首先必須明確研 究年限，比較十五計畫與十一五規劃期間，包括產業、土地與行政區劃等三個制 度的調適與更迭，以使前後設計存在可比較性。同時筆者相對僅只處理制度中不 變的面向，關於天津從超穩定機器往成長機器轉型過程中許多「變」的部分將是 極具討論意義，以及筆者未來將持續戮力的部分。
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一、天津成長轉型的三個制度面向
就支柱產業的選擇來說，十五期間確立了信息、汽車、商貿物流、金融、房 地產作為支柱產業，雖與天津過去長期發展以輕重工業發展核心有很大不同，但 對比於其他包括北京、上海等直轄市伙伴，1990 年代就已經進入二三產業兩條 腿走路時代，天津在第三產業上的發展，無論是規模還是速度都有很大發展空間。
十五時期天津市政府積極扶持天津第三產業的成長。戴相龍 2002 年初甫就 任市長時即以推動金融中心為目標，一改此前未有大型銀行總部設於天津的困 境，2006 以天津為總部的渤海銀行成立；同時響應中央以天津做為金融試驗創 新區的舉措，開始推動大規模的私募股權基金於濱海新區內成立。
十一五時期，無論是渤海銀行還是私募股權基金，在運作上都發生了困難，
渤海銀行經歷了一波人事震盪，許多試點項目陷入懸而未決的困境，私募股權基 金則面臨非法吸金等亂象，一位受訪者認為金融中心的議題在戴相龍離任後已經 退燒，現在天津沒有人在提金融中心了，大家講的都是大項目、好項目。另一位 受訪者則提及，天津本地官僚對於該如何進行金融創新的概念實際上仍處於逐步 摸索階段，未來天津的第三產業發展主要以配合高端製造業中心為主，側重生產 性服務業的建立，並基本建成與經濟中心相配稱的金融產業體系。
從土地政策面向上來說，十五時期天津市政府宣稱不再下達新的經濟適用房 計畫，放緩了經濟適用房的建設步伐，並確立了土地統一由市政府壟斷出讓的格 局，同時改變過去土地多由行政劃撥取得的方式，開始實行國有土地有償出讓制 度。以海河改造為契機，帶入商業地產的概念，透過拆遷經濟的實現加快天津城 市化的步伐。
戴相龍離任後，2008 年頒布的《天津市土地開發整理管理規定》，重新復 歸土地多頭出讓的格局，包括響螺灣或者于家堡等金融創新區在招商引資的時 候，仍然走回了以土地零地價出讓的格局。天津對於經濟適用房的投資比重擺脫 2002 年後的低谷，在 2007 年供應逐步攀升。
行政體制改革幾乎是濱海新區納入國家發展戰略重點以後，所面臨的最大難 題，不僅僅是功能區與行政區存在衝突競爭，中心城區也未必能夠很好的駕馭與 支配開發區。曾任浦東新區管委會主任的趙啟正便曾經直言，濱海新區的體制改
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革會很困難，與深圳特區、浦東新區做加法不一樣，而濱海新區是做減法。體制 架構的疊床架屋所直接造成的結果，是各區域間針對項目的安排與分配產生了無 序競爭。濱海新區雖然有著廣裘的土地資源，在行政割據下，天津市政府難以進 行統一的領導與規劃，這是後來行政區劃改革以及新區幹部高配的大背景。
其次，對於天津來說，已經不滿足於濱海新區僅只作為工業區的定位，2003 年後開始了大規模的新城建設，包括了商業、住宅、文創等各類房產項目紛紛啟 動。但包括響螺灣等幾個天津重點推進的CBD在十一五時期後紛紛陷入資金短缺 的停工困境中，原訂的建設時間表一再推遲，多數的項目或半途停工或封盤，38 而許多與土地運作相關的違紀貪瀆案件被揭露。易言之，十一五時期的天津市政 府在試圖透過都市擴張，鞏固與合法化自身地域權威的同時，面臨了再領域化的 挑戰。
二、解釋天津成長轉型的路徑選擇——天津超穩定機器的存在
天津的老工業城市經濟轉型之路，都顯示出天津正在由超穩定機器轉向成長 機器的主流路徑，最明顯的轉變在於天津開始重視宣傳城市，從2013年申辦東亞 運動會到2017年的全國運動會，從扶持參與電視劇拍攝到舉辦達沃斯論壇，這些 大型賽事活動的舉辦，象徵了天津逐步進入了城市行銷主義（city boosterism）
的階段。
但我們發現，十五時期天津轉向成長機器的主流路徑時未必全然一帆風順，
中央對天津的要求，從維穩到成長、幹部考核指標的改變，對於天津原來超穩定 機器的力量是一個重新學習與調適的過程。天津超穩定機器的出現源自於1980 年代天津城市領導基於中央地方關係考量下，所作的政績標的選擇。對於十一五 時期天津的城市經濟轉型將造成什麼樣的影響，是本文論述的重點。
從支柱產業的選擇到土地政策的更迭，甚至到行政區劃改革的演進，每個部 分都從中能看出政治行為者間的政治結盟與政治衝突，我們也將檢視制度如何隨 著聯盟力量的對比而發生變遷、發展與演化，從而看出在整個城市發展的變革 中，如何受到歷史時序、時間點與政策遺緒的制約與限制。各章節分析鋪陳，主
38 「天津響螺灣成鬼城：商務區無人煙」，文匯網（香港），
http://tj.wenweipo.com/?action-viewnews-itemid-8879，瀏覽日期：2014 年 11 月 4 日。
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要植基於以下假設：
（一）無論是成長機器、地方發展型國家抑或企業家型國家等針對中國大陸地方 政府行為模式的解釋，都必須納入中央－地方此一軸線進行討論，中央－地方軸 線同時可以完整的串起文化、地理及領導人等三類因素對既往天津經濟發展型態 的討論，特有的幹部甄選系統與財政制度，是中西方城市成長機器中最大的差 異。尤其在歷史、地理距離等因素作用下，中央對個別地方政府的展現出的自主 性與能力呈現不同樣貌。政治因素對天津發展的促進與限制都發揮了影響力，尤 其是中央層級的力量介入，在天津成為超穩定機器的過程中，以及由超穩定機器 轉型成為成長機器過程中，具有相當的重要性。
（二）在 1978 年改革開放作為大背景下，並非所有城市都選擇了成長機器此一 發展軌跡。任何的施政型態都必須納入幹部的理性動機及城市初始條件進行考 慮，尤其在關鍵轉折時刻，主體相對於結構的影響力更占優勢。天津發展軌跡與 其他沿海城市有所不同，領導幹部的組成長期以天津本地晉升官員為主，則是超 穩定機器的經濟方略能夠被長期延續的原因。
（三）城市的經濟轉型模式中可以看到路徑依賴的作用。在關鍵轉折時刻，舊制 度並不必然會完全消亡或者被徹底取代，歷史遺緒、時間點、政策遺緒會對於超 穩定機器的完全帶來制約，與尋求路徑突破的外來衝擊間會存在衝突與矛盾。就 超穩定機器轉化的第一個面向而言，天津產業基礎向以工業為主，但在 1980 年 代後已逐漸式微，這是中央介入重整天津產業基礎以及天津在追求經濟增長過程 中，選擇追求先進製造業在規模與效益上的質變，以及建立與經濟中心相埒的金 融體系一個很重要的理由。
（四）在低物價的考量下，對比於沿海城市，天津的房地產市場化程度向來較低，
（四）在低物價的考量下，對比於沿海城市，天津的房地產市場化程度向來較低，