第三章 天津超穩定機器的背景與延續
第四節 改革開放時期的天津
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
74
題是弱中央，中央財政能力與控制力嚴重萎縮委縮，中央政府無力承擔提供全國 性共享物品和服務的重任，也無力在全國範圍進行收入再分配，148第二個問題則 是強地方的出現，亦即經濟性地方主義或者地方保護主義的興起。這種為維護地 方本位利益而不顧國家全局利益的諸侯割據甚至可能演變成為抵制中央政經路 線，危及國家全局穩定。
天津的個案證明這樣的說法有待商榷，實際狀況必須視個別省份狀況而論，
中央不僅有意圖而且也有很強的能力改變既有的政府間財政安排，149即使在 1980 年代，財政包乾制也一再調整，以使得中央增加財政收入。此外，不斷向地方借 款卻無須償還。
顯而易見的，這種財政包乾制也不是雨露均霑式的財政安排，考慮到國家財 政的穩定性，在放權給大多數地區的同時仍然持續栓緊對關鍵省市的財政控制。
天津從不是改革開放下經濟分權的受益者，財政包幹制的實施並未改變天津財源 必須大量上解中央的處境。
其次，一個有趣的問題是，天津的經濟地位在很長一段時間刻意的受到壓 縮，在表現上也確實不盡理想，為何最終仍然維持直轄市地位屹立不搖，這是否 也隱含了天津乃因其軍事與政治的戰略地位而非其經濟必要性，而使得中央有直 轄之需求以利其直接控制，與一般希望透過直轄市設立以拉動與輻射一方經濟發 展的目的並不相同。無論如何，我們認為有充分的證據支持，在企業家型傳統褪 逝與長期政治經濟遺緒的影響下，天津領導將選擇一條重視社會維穩甚於經濟增 長的道路，關於超穩定機器的定義筆者在前述章節已多所論述，以下針對 1980 年代天津超穩定機器的思路進行討論與介紹，並解釋超穩定機器得以長期運作而 不墜的理由。
第四節 改革開放時期的天津
一、漸進式的經濟改革
雖是直轄市，在計劃經濟時期沒有任何國家大型項目，財政大量上解中央。
148 王紹光，「分權的底線」，戰略與管理（北京），第 2 期（1995 年），頁 46~53。
149 Kai-yuen Tsui and Youqiang Wang, “Between Separate Stoves and a SingleMenu: Fiscal Decentralization in China,” The China Quarterly, No. 177 (May 2004), pp. 75~90.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
75
天津本身既不是資源豐沛的城市，同時背負著大量從日本占領時期就已承接下的 印染工人、紡織工人與鋼鐵廠等老工業基地包袱。加上幾次大型政治運動與唐山 大地震下的破壞，呈現在1978年天津領導面前的是三個難題：首先，天津並不具 備發展經濟的條件；其次，追求經濟增長不是中央對於天津的優先要求；第三，
追求經濟增長亦非天津而言當下最迫切的任務。一些討論天津1980年代經濟工作 的文獻，將天津經濟發展的遲滯歸責於城市領導，受限於城市的資源秉賦，實際 上當時天津的領導者在經濟建設上能施展的空間極其有限。150
整個天津在改革開放時期恰與李瑞環在政治場域上的崛起相對應，為天津在 1978年後擘畫出一條與其他沿海城市截然不同的發展路徑，即使在1990年代後進 入中央工作，李瑞環對於天津的影響力仍然持續發酵。如果針對其主政天津期間 的施政方針缺乏足夠的認識，對於解釋天津在邁向成長機器轉型過程中的挑戰與 特質將無以為繼。
李瑞環是木工出身，1950年代時曾參與北京人民大會堂、工人體育場等一系 列國家大型建築工程，活躍於北京各建設工地，在這期間，李瑞環曾在北京建工 業餘學院進修。1965年擔任北京建築材料供應公司黨委副書記兼北京建築木材廠 黨總支部書記，此後一度因文革被迫停止工作，後又重回建築行業，1970年代末 期擔任建設毛澤東紀念堂與首都機場候機室及配套工程總指揮。而後從工會轉至 共青團任職，結識時任共青團的中央負責人胡啟立。1980年胡啟立任天津市長後 不久，李瑞環在1981年被任命為天津市副市長，正式進入政壇。隨著胡啟立調升 中央辦公廳，李瑞環旋即成為天津市長。5年後晉升市委書記並繼續兼任市長職 務。
一般狀況下，不宜過度強調個別政治菁英對於城市發展的絕對性影響，在於 相同背景未必做出相同選擇。但就天津而言，李瑞環的城建背景對於他個人在選 擇施政標的時無疑起了相當作用，他強調城市主要領導幹部必須重視城建工作，
凡城建表現理想的城市都由於主要領導重視。大城市黨政一把手要有一個要懂城 建的。當年北京有李錫銘、上海有芮杏文，都當過城建部長。天津是李瑞環自己，
工地出身，領導懂城建對城建工作有利。151
150 InterviewTianjin30092011.
151 李瑞環，「市長的主要職責是規劃、建設、管理城市」，中國共產黨新聞網（北京），瀏覽 日期：2013 年 12 月 11 日，http://dangshi.people.com.cn/n/2013/0327/c359715-20933232.html。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
76
大力解決民生問題，大力進行基礎建設成為施政主軸，首先是引灤入津工 程，緩解天津長期的缺水問題。其次是三環十四射，建設出天津城市交通幹線的 基礎，第三是規劃食品街、旅館街、古文化街與重建天津火車站；第四是實現民 用煤氣化，第五則是解決震災居民臨建棚住房問題。他宣示每年都要為市民辦十 件實事，隨後這個數字增加到鄉村城市各十件實事，共二十件實事。
天津的超穩定政策體現在對經濟改革的漸進性、同步性與迂迴性，李瑞環本 人多次強調天津應把穩定有序做為重要原則，將一般群眾的情緒做為第一信號。
152改革既然具有複雜性，便必須進行探索，循序漸進，對事關大局的問題更要慎 之又慎，既要微觀靈活，更要宏觀控制，而市長的職責便在規劃、建設與管理城 市。
李瑞環穩定發展的方針，主要指三個方面。一是穩定，穩定是指協調好改革 發展各項事業之間的關係，特別是人們的情緒，創造和諧的社會環境。二是穩步，
強調不要操之過急，平穩推進，儘量減少社會波折與震動。三是穩妥。對於任何 工作，特別是重大改革措施和政策的出臺，必須周密準備，把握時機，儘量避免 失誤。153
他認為城市的改革必須更加細緻、周到，不能因為僅見到改革的利益，便影 響城市的正常生活或者損害廣大群眾的利益，天津的任何改革措施，一要注意群 眾總體受益原則，二要考量整體承受能力，把改革所可能引發的社會震動減少到 最低。154李瑞環本人亦曾清楚提及，唯有達到群眾的情緒穩定，才有後續政治穩 定、社會穩定與經濟穩定。
顯而易見的，當時的天津既不具備發展經濟的優勢，天津領導轉而避開迂迴 的經濟改革工程，將工作重點建立於避免天津陷於轉軌的陣痛之中。為了理順所 謂群眾情緒問題，市政府投入了大量的資金進行物價補貼。以至於天津在改革開 放後持續維持低工資、低物價的傳統經濟發展模式，此時期的經濟政策呈現出強 烈的社會與經濟保守主義特質，強調國有經濟的支配性，集體經濟及私有經濟則
152 李瑞環，「堅定穩定發展的方針」，中國共產黨新聞網（北京），瀏覽日期：2013 年 12 月 11 日，http://theory.people.com.cn/GB/11536188.html。
153 李瑞環，「邁小步、不停步，少走彎路回頭路」，中國共產黨新聞網（北京），瀏覽日期：
2013 年 12 月 11 日，http://dangshi.people.com.cn/n/2013/0327/c359715-20931909.html。
154 李瑞環，「把握好總體受益原則和總體承受能力原則」，中國共產黨新聞網（北京），瀏覽 日期：2013 年 12 月 11 日，http://theory.people.com.cn/BIG5/11536341.html。
‧
155 讓企業向銀行貸款，再由企業支援城市建設，InterviewTianjin30092011。
156 陳宗勝，「價格管制復歸的制度變遷研究」，經濟研究（北京），第 11 期（1997 年），頁 69。
157 InterviewTianjin30102012, InterviewTianjin07112012；趙榮君、吳金星、劉健，「津城唱晌平 安曲：本市開展社會治安綜合治理工作紀實」，天津日報（天津），2006 年 3 月 24 日，第 014
160 InterviewTianjin30102012.
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
79
市競爭力中的最突出的特色。
社會治安作為複雜的社會系統工程之所以得以在天津取得成效，天津在多年 的實踐中已然建立起一個完整且相對健全的工作機制是其中一個重要關鍵。1980 年代天津市即初步形成由市、區縣（系統）、街鄉鎮（局、公司）、居民區（村、
基層企事業單位）四個層次組成的社會治安綜合治理工作網路。在天津市第八 個、第九個國民經濟和社會發展五年規劃中，均針對社會治安綜合治理提出具體 要求目標。166
同時早於1991年底中共中央制定《關於實行社會治安綜合治理一票否決權制 的規定（試行）》，1991年3月，天津市委已要求各地區、單位與部門必須研擬 建立綜合治理目標管理責任制，將綜合治理的任務、要求分解為若干具體目標，
制定出具體落實措施，實行嚴格的考核獎勵制度，將目標管理與責任人的政治榮 譽、政績考核、職級晉升與經濟利益掛勾，與評選先進單位、企業晉級掛勾，實 行綜合治理一票否決制。1992年底天津市內已有6個區縣綜治委試行社會治安綜 合治理一票否決。167
從天津的例子中我們可以進一步總結，地方官員面對相同的政治激勵未必都 以追求經濟增長作為優先目標。不刻意追求經濟增長未必暗示著當地地方官員的 能力不足。原因可能來自於地方的初始條件下所建構的資源效應，這些初始條件 包括地方原有的企業家型傳統、長期的政治經濟遺緒。
在一個政治集權、經濟分權的經濟體裡，地方官員異質的施政型態，源於中 央為不同地區任命適宜的地方官員的匹配做法，具體而言，地方官員的施政行為 很大程度上反映了中央授予政策的優劣良窳與對個別城市的定位標準，中央授予
在一個政治集權、經濟分權的經濟體裡，地方官員異質的施政型態，源於中 央為不同地區任命適宜的地方官員的匹配做法，具體而言，地方官員的施政行為 很大程度上反映了中央授予政策的優劣良窳與對個別城市的定位標準，中央授予