民主化對國家自主性的挑戰

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第六章 結論：電視、市場與國家

本研究始於一個簡單的問題：政府如何有效推動電視產業的生產力，這個答 案得放在政治民主化與全球經濟變遷的背景下思考。東亞發展型國家透過介入市 場的方式締造驚人經濟成長，這樣的成績在戰後舉世矚目，學術界已經累積豐碩 的研究文獻，然而，後來隨著專制政權轉型，國家自主性受到侵蝕，新自由主義 當道，減少國家干預和降低市場管制也漸漸成為國家政策調整的方向，發展型國 家的特徵一一消失，發展型國家「轉型」的話題在學術界逐漸升溫，漸漸衍生出

「發展型國家的調適」、「發展型『國家』或是發展型國家『理論』的終結」等許 多深具反思性的討論。

的確，沒有任何一套模式可以保證國家經濟永遠保持成長，能夠因時制宜，

根據不同的狀況，採取措施進行適當的調整，才是維持發展的不二法門。台灣與 韓國都是典型的發展型國家，在經濟奇蹟之後也都同樣面臨轉型的困境，然而，

從電視產業看來，韓國近幾年的表現勢如破竹，對比台灣的愁雲慘霧，恰巧是一 勝一敗的正反案例，提供筆者絕佳的研究機會，可以透過比較分析，逐步梳理出 影響政府有效管理電視市場的癥結。兩國民主化之後，同樣都面臨到經濟自由化 的壓力，開放國內市場勢在必行，但是如何在外在國際環境驟變下，繼續有效引 導產業前進，這是本研究要解開的疑問。

第一節 民主化對國家自主性的挑戰

媒體產業和一般產業一樣，具備創造利潤的經濟特性，但是除此之外，最與 眾不同的特徵則是具有政治文化、意識型態等思想的傳播與再製，尤其電視具備 聲光效果，在民眾日常生活中普及率又極高，影響效力最為驚人，政府會設下措

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施進行管制是無可避免的現象。故而，國家對於電視產業並不存在介入與否的問 題，而是在如何有效介入產業。為了瞭解發展型國家如何有效地治理電視市場、

激勵節目產製能力的提升，本研究首先從國家自主性的分析開始著手。

從本研究中我們發現，台灣在民主化之前，利用「官辦商營」的市場體制，

再透過綿密的人事安排，設計出一種可以緊控電視產業的發展模式。在民主化演 進過程中，民進黨為了爭取曝光，不惜挑戰法律底線，非法經營第四台的情況屢 見不鮮，反對勢力與新興媒體的結合挑動當局的敏感神經，1990 年前後國民黨 政府曾經因此大力取締，掃蕩這些「擾亂民心」的異議媒體。可是，適逢美國要 求台灣當局必須針對保護版權有所作為，以及國民黨內部對於管理新興媒體的態 度不一，民進黨又以「打破媒體壟斷、追求新聞自由」為由屢屢相逼，在勢不可 擋的氛圍之下，有線電視法於 1993 年通過，台灣電視業也開始從市場管制逐步 邁向市場開放。

從有線電視到無線電視，民進黨勢力不斷地攻城掠地，一步一步建立起自身 在傳媒界的影響力，國民黨政府則是採取棄車保帥的策略，以開放新興媒體、保 留對大型媒體的掌控，來維持政治穩定，即便後來政權輪替，民進黨上台，政府 仍保有主要媒體（如台視與華視等無線頻道）的操控權，並沒有出現激烈變化，

直到黨政軍退出媒體經營，政府操縱電視台的紐帶才驟然斷裂，無法再像過去一 般直接指揮電視媒體。政治力退出之後，財團勢力接手補位，在私有化風潮席捲 下，所有電視媒體皆服膺於市場邏輯運作，政黨雖借財團之手，仍可左右媒體立 場，但是政府對電視台的統馭能力已經大幅下降，由此可見台灣的民主化過程削 弱了國家的自主性，難再對電視產業進行有效的約束與調動。

坦白說，韓國在軍人專政時代，政府掌握電視的手法與台灣並無二致，一樣 是結合商業和國營媒體的模式，讓電視台靠廣告營收來運作，唯一的差別僅在於

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朴正熙出於政治目的將「國營」電視台改稱「公共」電視台，埋下日後媒體改革 過程中公民社會對公共性的強調與堅持。後來，奪權上位的全斗煥就任後，由於 其執政正當性屢屢遭受質疑，為了控制輿情不斷擴大，並塑造對自己有利的言 論，便出手對電視媒體展開大規模整頓清洗，他關閉所有私營廣電媒體，並把全 國現存的電視台合併為現在的兩大公廣集團—KBS 與 MBC，兩大公共電視台規 模之巨大，讓任何後進業者皆望塵莫及，這也成為韓國電視業總體生產力得以維 持穩定的基石。民主化啟動後，被國家長期壟斷的媒體自然成為首要改革的目 標，但是公民社會對於電視媒體改革的訴求，並非只有開放市場增加競爭，或者 是走向私有化，更重要的是還有讓公共電視台回歸公眾的懷抱，擺脫宣傳機器的 角色。

因此，就算媒體的法令管制降低，SBS 開播打破市場壟斷，有線與衛星電視 也加入競爭，這些變化並沒有摧毀公共電視台主導的市場結構，也沒有造成無線 電視邊緣化，反而催化電視產業的蓬勃興盛。關鍵在於，政府控制了產業的兩大 龍頭—MBC 與 KBS，即等於控制整個電視市場。特別是無線頻道因寡佔優勢，

在電視產業中呼風喚雨，其他業者也以無線三大網馬首是瞻，政府掌握其中兩大 電視台的人事任命權，自然就擁有主導電視產業走向的能力。韓國與台灣一樣，

經濟奇蹟結束後，也面臨新自由主義的挑戰，自由市場、自由貿易、自由競爭等 一連串的放鬆管制也是無法避免。然而，「政府—大型公共電視台」這條紐帶的 存在，卻將國家和產業緊密結合，任何產業政策都可以透過這條紐帶順利執行與 落實，國家的自主性並沒有因為環境的變化而出現明顯萎縮。

透過比較我們發現，民主化會侵蝕發展型國家的高度自主性，經濟全球化 下，服膺於自由市場邏輯也無可避免，然而，韓國的案例卻清楚指出一條維持發 展的路徑：利用特許的寡占結構，以及政府控制大型電視台的方式，讓國家仍可 有效介入產業，治理電視市場以對抗自由市場的競爭方式，減少過度競爭、市場

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失靈的情況發生。也就是說，在政經環境丕變下，韓國已調適自身條件，衍生出 一套新的策略，繼續維持發展。回過頭來看看台灣，國民黨容忍反對勢力進入媒 體已經為市場結構驟變埋下伏筆，接著在新自由主義的推波助瀾下，國家放鬆媒 體管制，業者紛紛蜂擁而至，競爭廝殺已無法避免，再加上黨政軍三退運動切斷 政府伸向電視產業的手，自此之後，政治束縛已然遠去，產業自主性大幅提升，

國家僅能扮演制度規範者的角色，無法再介入產業進行調控。