第一章 導論：電視產業的研究
第二節 文獻回顧
三、 發展型國家的轉型：國家再介入
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前看來，兩國的發展成果卻相距甚遠，恰巧可作為本論文的研究對象。因此，筆 者希望透過比較台韓發展的方式，率先以新興策略性產業的案例來進行討論，盼 能指出發展型國家的制度如何與新自由主義的政策相容，創造新的發展路徑，再 次引導國家經濟起飛，同時也為理論做出貢獻。
三、 發展型國家的轉型：國家再介入
就電視產業而言，台灣和韓國經歷民主化洗禮後，政府與電視媒體原本密切 的主從關係，隨著政經情勢的發展出現重大的轉折，其中最重要的便是國家治理 電視的能力受到挑戰。這些挑戰的來源與政治民主化和經濟自由化息息相關。政 黨輪替漸漸變成常態，過去特定政黨長期執政、壟斷權力的情況很難再次出現，
廣電機關可以擺脫「政治打手」的角色，但是，另一方面，隨著媒體自主性日益 獲得重視，廣電機關干涉的力量被削弱。政府接受新自由主義的思維，採用「私 有化」和「降低管制」等方式刺激競爭，電視業向資本靠攏，資本家取代政府成 為實際主導者。或多或少，我們都觀察到國家能力（State capacity）被侵蝕的現 象。以下，我們將更具體地從「國家自主性」、「干預市場」、「計畫機關」等三個 部份來討論，並指出這些轉變對「市場結構」造成的影響。
第一， 國家自主性，國家官僚體制是否能夠抗拒短期的利益、進行長期規 劃，並且有效率的執行這些政策，是推動發展的主要關鍵。例如過去，台灣與韓 國在政治體制上皆可歸類為威權體制，在這樣的體制下，公民社會的發展受到壓 抑，工會活動對於決策過程的影響不大，國家甚至可以透過調控工資等手段，壓 低產品價格以強化國際競爭力( Deyo, 1989)。換句話說，國家會干預市場的發展，
指揮並監督產業中的競爭，以確保產業效能。九十年代後，台灣與韓國相繼轉型 為民主體制，政府在決策過程中，無法像過去一樣不考慮其他利益團體、特定階
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級的意見便專斷行事，相反的，則是必須透過溝通協調，統合各方利益後才推出 政策，所以國家的自主性(state autonomy)已經逐漸降低。在這樣的情況之下，國 家常常會受到限制，無法從長遠整體的角度出發，制定通盤且完整的政策。此外，
領航機構( Pilot Agency)在推動經濟成長的過程中也扮演的至關重要的角色。所 謂領航機構，是具備高度自主性的核心經濟官僚機構，主導政策制定和負責推動 執行，它可以有效的調控私部門，讓產業聽命於計劃指令。在過去經濟起飛的過 程中，台灣的經建會和韓國的經濟企劃院都擔任過這樣的角色。詹鶽對日本通產 省的探討開啟這類研究的先河，學者們開始深入了解這些經濟官僚如何達成共 識，降低彼此間衝突，並且協調國家內各部門利益，團結一致地為國家利益服務 (Johnson, 1982; Chibber, 2002)。
在台灣解嚴前，國民黨政府雖然對於報紙和無線電視等大型媒體維持控制
（Lee, 2000 轉引自洪貞玲，2009），但已開放小媒體的經營空間，對於地方性的 有線電視及黨外雜誌等視而不見（戴伯芬，2007）。解嚴之後，社會團體要求打 破媒體壟斷的呼聲日益高漲，為了緩和這樣的壓力，國民黨政府開始釋出廣電資 源，讓在野力量進入媒體，以稀釋「黨政軍退出媒體」的聲浪（馮建三，1995，
頁 31~66）。台灣的國家統馭能力下降，與民主發展的潮流，以及多數學者的觀 點大致相符。
另方面，韓國在《六二九民主化宣言》公布之前，廣電市場中只有國家職掌 的公共頻道存在，任何私營媒體不是被併吞就是被關閉，在市場上完全消聲匿 跡，所有人力資源集中在兩大公共電視集團，此番壓制民意、打壓媒體的行徑引 起國內外極大的關注，後來甚至引發國際社會對韓國能否舉辦 1988 年漢城奧運 的質疑。全斗煥擔心失去主辦權將導致政局不穩、政權垮台，只好選擇全面妥協，
改由欽定的接班人盧泰愚角逐下屆總統。民主正義黨候選人盧泰愚當選後，為了 實踐《六二九民主化宣言》，兌現新聞自由的競選承諾，不得不著手進行媒體改
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革。由知識分子組成的媒體改革團體強烈主張讓公共電視回歸公共，政府必須取 消政治監控，讓電視台服務國民而非服務統治集團。其次，媒改團體也反對私有 化，韓國的大財閥一向由政府扶植，若開放廣電市場，推動私有化的話，統治集 團很可能藉由財閥之力間接控制電視台，屆時要監督私營的廣電媒體便會更加困 難（林麗雲，2011）。因此，韓國政府仍保有對電視台的主導權，電視市場未因 民主化而開放，這與主流的觀點不同。
簡而言之，因為政治民主化的緣故，多數學者皆主張國家發展導向的力量已 經下降或是消失，但是筆者卻發現韓國的案例卻非如此，必須深入探究。韓國的 公共電視台實際上是「商營」，和一般商業電視台共同競爭廣告營收，但是因為 保有「公共」的頭銜，元首擁有人事權，所以國家對於電視台的經營仍擁有主導 權力。可見，和台灣相比，韓國政府並未失去對於電視產業中的大型企業（在此 指 KBS 與 MBC）的統馭能力。因此，本文假設韓國的國家自主性高於台灣。
第二， 干預市場，我們在此指的是國家產業政策。與古典經濟學派強調「將 國家對市場的干預程度降到最低」的傳統思維不同，國家在經濟成長上有積極的 意義，特別是在提供基礎建設與維持社會秩序等公共財的部分。學者皆開始討論 國家干涉的「類別」（kinds）以及干涉的效果，而非單純停留在國家干涉的「多 少」的討論上。
有些學者主張國家直接利用「管理市場」 ( governed market)的方式帶領經 濟發展，也就是國家選擇發展方向後，透過財稅政策、優惠措施，引導資源投入，
循誘私人資本進入市場競爭( Johnson, 1982; Wade, 1990)。除賦稅優惠之外，有學 者進一步指出國家會用扭曲市場價格( getting the price wrong)的方式，幫助私人 資本擴大規模和產能，進行「市場擴張」( market augmentation)( Amsden, 1990)，
甚至為了「強化市場」( market enhancing)，還會採用「挑選勝者、懲罰敗者」的 手 段 ， 督 促 廠 商 成 長 ， 避 免 他 們 為 了 向 政 府 取 得 優 惠 而 競 相 尋 租 ( rent
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seeking)(Aoki, 1996)。政府部門象徵管理和分配，私人部門則象徵效率和逐利。
所以，缺乏政府介入調節，放任私人資本擴張將導致市場失靈；而國家干涉太深，
對私人資本處處制肘，又會產生國家失靈。一般來說，台韓過去的經濟起飛，被 認為是國家成功領導經濟活動的典範，特別是對於電子業的扶植，成效有目共 睹。然而，隨著政權轉型，國際間新自由主義興起，國家制定和執行政策的能力 也出現變化，我們將進一步觀察國家是否能繼續著手進行長遠的規畫，有效且一 致地貫徹政策，不被選舉左右，開啟新一輪經濟成長。
在威權時代，電視台本身就是統治機器的一環，國家自然不想自行設限，因 此廣電政策與法規往往都是在電視台行之有年之後才出現，台灣是 1975 年《廣 播電視法》，而韓國是 1973 年的《放送法》（「放送」一詞乃是由韓文直譯，意思 即廣播電視，後皆稱做廣播電視法）。直到 1980 年代末期，獨裁政權再也抵擋不 住沸騰的民意與改革媒體環境的要求，才不得不作出調整。政權輪替後，兩國政 策最核心的改變都在於降低對媒體的政治干擾，這可以視為對過去獨裁者強佔公 器的反動。
台灣致力於排除政治力介入媒體的「黨政軍三退運動」，最後終於在 2003 年完成修法，明確要求政府、政黨與其所屬事業不得直接或間接經營（或持股）
無線廣電、有線電視，以及衛星電視，過去政府與媒體間緊密的連結就此中斷。
自此之後，政府退出電視台經營，電視市場由財團把持，只能任憑市場邏輯左右。
另方面，韓國政府的規劃則較為細緻，無線頻道的方面仍有國家主導，變化不大，
有線電視產業則被劃分為三大部門：網絡、系統、節目製作。政府限制網絡與系 統部門的私人投資，而大幅降低製作節目部門的門檻，這樣可以讓政府繼續掌握 有線電視播放的平台，持續保有對新媒體的控制能力，製作節目需要資金奧援，
降低節目製作部門的投資門檻正好可以吸引企業大量挹注，政府帶領產業的意味 濃厚。
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簡單來說，台灣擁抱經濟自由化，相信開放有助提昇產業競爭力，國家的角 色從「統御者」退卻為「規範者」，市場邏輯取代國家控管，主導整個產業的運 作。然而，相對於台灣，韓國的國家政策仍有效引領電視產業，第一是無線頻道 僅開放一家商營，其餘皆為公共電視台，掌握半數以上的收視市場，第二是強力 干預新興媒體，如有線與衛星等，讓發展走向符合國家的計畫。本研究假設無論 是干涉類別，或是干涉程度，韓國都遠大於台灣。
第三， 執行機關。「誰控制了媒體，就控制了人們的大腦與思想」，因此台 韓兩國在尚未民主化之前，當權者為了限制不利於執政的訊息流通，不惜打壓言 論自由，設立審查制度來檢查節目內容。為了避免任何脫軌的言論或內容出現在 電視上，「事前檢查」是這個階段最常使用的方式之一，而執行這些政治審查的 機關，也多由情治單位負責，顯示思想檢查的重要性凌駕於任何規範之上（林子 儀、劉靜怡，1993）。
以前，電視媒體幾乎皆由政府內的情治部門負責管轄，現在，則是成立獨立 傳播通信監理機關來取代之。由於數位匯流之後，新機構的權力大增（同時負責
以前，電視媒體幾乎皆由政府內的情治部門負責管轄，現在，則是成立獨立 傳播通信監理機關來取代之。由於數位匯流之後，新機構的權力大增（同時負責