誰治理電視？

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播。

1994 年 推動亞太媒體中心

1997 年 6 月 《公共電視法》公佈施行，1998 年 7 月台灣第一 個公共電視頻道正式開播。

1999 年 2 月 通過《衛星廣播電視法》，管制衛星電視始有法源依 據。

2002 年 提出名為「挑戰 2008」的國家重點發展六年計畫 2003 年 12 月 立法院完成修法，黨政軍退出媒體明定於廣電相關

法令，要求不當勢力於兩年內退出媒體。

2004 年 1 月 公佈《通訊傳播基本法》，賦予獨立主管機關法源，

明文政府應促進接近使用及服務之普及。

2005 年 11 月 公佈《國家通訊傳播委員會組織法》，新的傳播主管 機關於隔年初成立。

2006 年 1 月 公佈《無線電視事業公股處理條例》，台視官股釋 出，華視轉為公共電視。

2010 年 1 月 國家通訊傳播委員會修改黨政軍退出媒體條款，維 持現行不得直接投資，但對間接投資放寬持股至上 限 10%。

資料來源：本研究整理

第三節 誰治理電視？

電視是重要的宣傳工具，可以傳遞意識形態與監控社會，有效掌握的話將有 助於灌輸思想、鞏固政權。因此，無論統治型態如何轉變，政府對於廣電產業都 自有一套治理手法，差別僅在於不同階段會有不同的控制目的。台灣電視台的主

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管機關 1967 到 1973 年是教育部文化局，此後 1973 年到 2012 年間，行政院新聞 局一直是全國大眾傳播事業最高的主管機關，雖然 2006 年 NCC 成立後，新聞局 將監理業務移交出去，但仍職掌其餘廣電相關業務至 2012 年 5 月文化部成立，

主管機關的變革將是這一節討論的核心。另外，我們也會討論國民黨文工會和國 家通訊傳播委員會（簡稱 NCC）。早年，在以黨領政的階段，國民黨的文宣機構—

文化傳播工作會（簡稱文工會），專責過濾政治思想、指導媒體傳播國家意志，

所以同樣也能插手廣電機構的節目內容。近年，通訊與傳播的界線日趨模糊，國 家必須調整部門業務，故而成立新的整合監理機關 NCC 取代新聞局，成為廣電 媒體的監理機關。

一、 國民黨文化傳播工作會 

在強人獨裁的年代，電視是國家機器的零件，統治集團可以隨心所欲地操作 駕馭，行政管理只是形式，相關法規也十分欠缺。直到 1976 年《廣播電視法》

訂定發布後，業務管轄才稍為明確，頻道申請、電波監理、執照核發等由交通部 負責辦理，而廣播電視事業則由新聞局統一管理（姚秉忠，葉哲勝，2011 年，

頁 23）。在黨政一家的情況下，負責思想管理與文化控制的國民黨文化傳播工作 會，自然也能插手電視節目內容的製作，而作為黨營投資事業的中視，文工會更 負起直接督導的責任（蘇蘅，2002 年，頁 174）。

由於資料尚未公開，關於國民黨宣傳組織的研究，實際上並不多，現有研究 主要集中在新聞管制的討論（任育德，2009，頁 222），對於其於節目為何及如 何介入監理，除了有「下條子」的說法之外，其餘詳情外界仍無從得知。但是，

根據媒體對於前台灣省省長宋楚瑜的報導，我們多少可以窺知一二。傳言宋楚瑜 曾在 1984 年至 1987 年間擔任文工會的主委，為防止本土意識發展，當時任內推 動廣播電視節目國語化運動，要求電視台必須在節目中減少使用方言，雖然目前

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資料尚未解密無法證實，但也暗示文工會當時對於電視節目內容影響力之大，不 容小覷（自由時報，2004 年 2 月 29 日）。隨著台灣政治民主化，文工會的功能 也就被迫轉型為國民黨選舉輔選進行宣傳，宰制廣電媒體的力量已不復見（袁公 瑜，2002）。

二、 行政院新聞局 

新聞局的出現、爭論、廢止，正好見證了廣電產業從管制走向開放的過程。

新聞局的主要功能是負責政府發言和政策宣傳，將大眾傳播事業至於此機關管理 之下，不外乎就是將大眾傳媒看成是政令宣傳的工具。據研究發現，在黨政一家 的時期，歷任新聞局局長的背景，多出自於黨政單位，顯然，意識形態的管理遠 比推動產業發展來的更加重要（陳世敏，1987）。在管理手法方面，電視台由黨 政機關主導成立，高層管理職務多由與黨政軍關係深厚的人士出任，加上早年主 管思想控制或文教管理的單位，如警總、教育部文化局、文工會等，皆可對節目 過程指手畫腳，在這樣多元交織的嚴密監控下，新聞局不須主動監控，主要是要 求業者自律和建立事後審查的機制（蘇蘅，2002 年，頁 173-176；薛化元，2002，

頁 30）。

到了黨外運動風起雲湧的 1980 年代，新聞局身兼政策宣傳和媒體管理的身 分，民眾對於新聞局基於強化國家宣傳的需要而進行媒體管束打壓言論的質疑日 益高漲，隨著政治自由化的發展，這樣的矛盾逐漸擴大，新聞局自此無法逃脫「球 員兼裁判」的爭議。政黨輪替之後，民進黨政府取代前朝，擁有政府轄下所有大 眾媒體的主導權，在野的國民黨雖然仍對部分媒體具有影響力，但新聞局畢竟是 所有大眾媒體的最高主管機關，擁有專斷的行政控制權，其他政治勢力難以挑 戰，為了避免大眾媒體受到政治力介入，重新調整新聞局業務，將廣電相關業務 獨立出去的呼聲開始不絕於耳。

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2006 年因應跨業整合而開始進行部門調整，新聞局首當其衝。新成立的 NCC 承接廣電部門的監管業務，新聞局得以卸下雙重身分，但新戰場卻移至 NCC 繼 續開打。2012 年行政部門組織改造，原本新聞局國際宣傳的業務併入外交部，

國內政策宣傳的部分也改設行政院發言人取代，推動出版、大眾傳媒、影視文化 等業務則轉移至新成立的文化部。

三、 國家通訊傳播委員會 

各界對於行政院新聞局身兼不斷有「球員兼裁判」的質疑，加上數位匯流加 深重整媒體監管單位的需求，2005 年立法院通過《國家通訊傳播委員會組織 法》，仿效美國成立國家傳播通訊委員會（簡稱 NCC），是負責電信通訊、網絡、

廣播電視的最高主管機構。頻繁的大小選舉讓政黨了解傳媒的重要性，因此 NCC 成立之初，立法院便針對 NCC 的人事如何產生才能「獨立且公平」展開激烈的 交鋒，接著又牽扯出 NCC 是否違憲的爭論。

民進黨雖有執政優勢，但在立法院中，在野的國民黨仍具有人數優勢，因此 國民黨聯合泛藍的勢力，推動政黨比例代表制，希望藉此牽制執政黨的勢力，避 免民進黨以「行政院提名」來壟斷提名權，否則新成立的 NCC 就與新聞局無異。

立法院對於 NCC 委員的人事案僵持不下，最後行政院只好聲請釋憲，請大法官 說明 NCC 的定位。最後根據《釋字 613 號》基於「行政一體」的原則，大法官 認定行政院長應該享有對 NCC 的人事決定權，所謂的「獨立機關」NCC 只有對 個案的獨立裁量權，在預算、人事、法案、業務等，都必須配合行政院的施政規 劃。2007 年立法院通過修法，NCC 委員確定為行政院院長提名，立法院任命，

成員人數減為 7 人，任期延長為 4 年，任期仿效大法官，採取交叉制，任滿可無 限制連任（陳彥龍、熊杰，2008）。

由此可知，「獨立監管機關」是個理想，在憲政上，NCC 還是屬於行政體系，

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與執政黨的命運相連，獨立超然只是一個形象，「政治力不介入」更是一個神話。

電視對於政黨政治來說，只是一種工具，各黨派在妥協和角力下找到宰制的平衡 點，形成一種「你有我也有」的政治分贓，對於管制、改革，及產業振興是否真 有助益，顯然令人懷疑。