遙控電視的手

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第三節 遙控電視的手

電視宣傳容易左右人民的意見，重要性不言可喻，所以無論在軍人獨裁時代 或是民主政治時期，韓國的領導人都對於掌握電視、操控輿論不遺餘力。政府對 電視產業的審查監督始終不變，差別只在於，不同時期運用不同的機關和不同的 手法來進行管理。根據前述的討論，我們體認到外國勢力是促使政府進行調整的 主要力量，所以接下來本小節將以 1987 年韓國舉辦漢城奧運與 1997 年韓國向 IMF 申請紓困兩個時間點作為區隔，分別討論韓國政府在民主化之前、之後，以 及進入全球化時代後，如何在時局不斷變化下，繼續維持對電視產業的審查管理。

一、 軍人專橫時期 

無線電波具有公共財的性質，一般來說，多由國家主導規劃分配，所以在新 的通訊技術（例如：有線衛星、DMB、IPTV）興起之前，政府對於電視的規範 管制多是針對節目內容，而非技術層面。韓國在國家建立的過程中也是如此，特 別是在內容上強調維護國家安全與意識形態（愛國、反共），後來加上軍人政變 導致政局不穩、抗議紛爭不斷，政府情治單位對於電視的監控越顯嚴密，尤其在 報導政治新聞和批評時政方面。

全斗煥掌權之後，為了維護軍變正當性和言論管制，對電視媒體的控制採用 高壓與懷柔並進的方式，如前所述，私營電視台在全斗煥的威脅下，不是關門就 是被公共電視台併吞，造成數以萬計的媒體從業人員流離失所；而且，為了避免 出現反政府的言論，情治單位還會派出人員直接進駐電視台，所謂新聞自由或是 編輯自主完全蕩然無存（朱立熙，1991）。另一方面，政府也提供許多「甜頭」，

好讓電視台與其從業人員聽命於當權者，第一是政府營造寡占市場，保障電視台 能夠穩定成長，沒有競爭對手；其次是國家同意 KBS 擁有雙重收入：廣告費與 收視費，財源穩定不受影響；最後全斗煥還利用減稅手段利誘媒體，以減少它們

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對政府的批評，除了報業進口器材設備可以享有優惠之外，記者也享受減稅優惠

（Shim and Jin, 2007, pp. 164-165）。更厲害的是，全斗煥還會從體系中挑選出聽 話又親政府的記者，出任高階官職，例如部門發言人或是青瓦台的秘書等，達到 協助政府控制媒體的目的。至今，許多韓國人民心中仍認為進入電視台當記者是 走進政治核心的終南捷徑，根據學者調查，1996 年國會成員中即有 12%的比例 是來自於媒體界（Kim and Hong, 2001, p. 84；朱立熙，1991）。

廣告是廣電產業最重要的收入來源，1981 年全斗煥政府成立韓國廣電廣告 公社(Korea Broadcast Advertising Corporation，簡稱為 KOBACO)獨家銷售所有廣 電媒體的廣告，繼人事任命後進一步掌握廣電媒體的收入命脈。設立 KOBACO 的宗旨主要有以下三項：一、提高電視產業公共性：成立 KOBACO 的首要前提 為確保廣電的公益性和公共性，若引入廣告市場競爭模式，業者必定會盲目追逐 收視率而造成廣電媒體內容的商業化；二、強化節目製作的獨立性：節目製播部 門和廣告業務部門分離，讓節目製作可以更加自由不受限，減少資金對內容的影 響；三、控制廣告費用與物價影響：掌控物價與保護消費者的權益，所謂「羊毛 出在羊身上」，過度的廣告競爭會增加商品成本，進而提高商品價格，若不加以 控管將影響整體物價波動(轉引自 KOBACO 官方宣傳手冊)。雖然 KOBACO 的 成立宗旨是抽取部分廣告收入作為發展基金，保障廣電媒體的公共性和多樣性，

但實際上就是一個在政府特許下壟斷廣播電視廣告銷售的公司，權力大卻缺乏制 衡。韓國的廣播電視廣告市場因 KOBACO 的壟斷銷售，其交易、價格、廣告量 等都受到了嚴格的審查( Lee, 2007, pp.6-14)。

二、 民主轉型時期 

在這段期間，一方面，政治體制正面臨轉型壓力，另一方面，新的通訊科技 日新月異，政府也逐漸順應發展將，對廣電媒體的管理由過去的政治檢查、思想

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管束，漸漸調整為規範產業、引導發展，所以政府對於電視的規範管制除了針對 節目內容，還有技術層面的管理。此階段韓國電視產業的主管機關分別是文化觀 光部（Ministry of Culture and Tourism，簡稱 MCT）與情報通訊部（Ministry of Information and Communication，簡稱 MIC）。

在軍人獨裁時期，電視被視為是重要的統治工具，所以朴正熙掌權開始就設 立公報部專責政治宣傳，部內設有四個局：調查局、公報局、文化宣傳局、廣播 電視管理局，自此主政者可以國家安全為名，恣意對電視台為所欲為。進入民主 化後，民眾期盼走出專制陰影，故而對新聞自由和廣電改革的呼聲不斷，於是 1989 年底原本的文化公報部分解為文化部與公報處，廣電媒體的業務由公報處 下的廣播委員會負責，包括制訂政策、審核節目和人事管理在內的一系列事務，

但並非真正獨立的公共機構。1998 年公報處解體，廣電業務由文化觀光部（MCT）

暫時代理兩年，2000 年新《廣電法》通過後，業務正式移交給新成立的 KBC（陳 慶立，2010；文化體育觀光部）。

情報通訊部是韓國通訊產業的主管機關，該部門負責：郵政業務、電信政策、

電波管理、郵政儲蓄，在廣電部分即負責傳播技術、設備規定與核發執照，旗下 設立「韓國傳播通訊委員會」（Korea Communications Commission，簡稱 KCC），

韓國傳播通訊委員會是依《通訊基本法》設立，主要負責維護電信服務的公平競 爭環境與消費者權益。此時的 KCC 與目前管理廣電秩序的 KCC 不同，雖然名 稱相同，但是位階較低且沒有核發執照的權力。

三、 經濟全球化時期 

隨著韓國政治步入民主化，為求權力平衡和立場中立，政府傾向減少對節目 內容進行直接審查，而是設立獨立機關來管理廣電媒體秩序，降低民眾對政府「球 員兼裁判」的疑慮，所以在這段時期最重要的特徵就是，管理廣電媒體的機構逐

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漸由委員會（committee）取代政府部門（ministry）。

1997 年的亞洲金融風暴重創韓國經濟，金大中政府上台後，將發展目標鎖 定在知識、文化（影視、線上遊戲）、通訊、科技為基礎的產業，顯示金大中政 府體認到發展文化產業的重要性。根據 1999 年通過的新版《廣電法》，在國務總 理下設獨立的韓國廣電委員會（Korea Broadcasting Commission，簡稱 KBC），

KBC 由九名委員組成，分別由國會議長、國會的文化和旅遊委員會、政府各提 名三名委員，最後由總統任命，委員會下設四個次委員會：廣播電視評鑑委員會、

審議委員會、閱聽人投訴委員會和廣播電視基金發展委員會（Broadcasting Development Fund）（周力上，2006）。

KBC 負責處理與廣播電視有關的所有事務，KBC 從文化和旅遊部（Ministry of Culture and Tourism）、情報通訊部（Ministry of Information and Communication）

接管了無線廣播電視、有線電視、衛星電視、有線轉播運營和音樂廣播電視的許 可和核准等管理權。同時，KBC 行使由原 KCC 和韓國有線廣電委員會（Korean Cable Broadcasting Commission）執行的廣播電視內容的管理權。KBC 的職能還 包括以前未被納入法律規範的網路廣播電視內容的管制。更重要的是，KBC 還 有權任命公共廣播公司（KBS、MBC 與 EBS）的董事會成員以及其他管理層人 員（Kwak, 2012, pp. 97-98；高安邦，2005，頁 22）。

2008 年在李明博與執政黨的強力動員下通過《廣電法》的修正案，跨媒體 的經營大幅解禁，並設立廣電通信委員會（Korea Communications Commission，

簡稱 KCC），以解決監管權的爭議及促進數位匯流服務的發展。KCC 的業務是 主管執照發放、廣播政策等業務的 KBC 與主管技術業務、頻譜分配的情報通信 部(MIC)合併而成，是直接隸屬於總統的獨立機關。KCC 有五名常任委員(Standing Commissioner)，其中主任委員位階相當於部長，其他常任委員則相當於政務次

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長一職。五名之中，兩名常任委員由總統直接任命(包含主任委員在內)，其餘三 名則由韓國國會選任(執政黨及反對黨至少各佔一席)。委員任期為三年，任滿可 以連任。這樣的人事安排設計，在起草之初引起相當大的爭論，主要是因為 KCC 承接 KBC 的職權，KBC 的成員有九名，總統可任命三名，但修法後總統卻有權 任命五名中的的兩名 KCC 委員（包含主席在內），換句話說，法案一通過，總統 就擁有 KCC 的主導權，不受國會限制。的確，廣電與傳播通信結合是數位匯流 所趨，但總統確實也藉此提高實權、掌握電視媒體（Kim, 2011b）。

由此分析我們發現，即便在 IMF 接管及外國資本接連叩關下，國家介入市 場運作的邏輯不曾消失，從管理機構的演變就可輕易看出。一開始，國營電視台 在政策刻意保護下快速茁壯，在軍人獨裁的階段，因扮演打擊政敵、剷除異己的 打手角色，擁有「公共性」身分的電視台不但只須對當權者負責，還能在政策保 護下賺取驚人收益。民主化與市場開放讓電視產業變得活絡，但是在政策的安排 下，無線三台的影響力仍是一枝獨秀，新進業者難以望其項背。接連從歷史脈絡、

廣電法規，與監管機關的詳細分析後，現今韓國電視市場寡占結構的輪廓清晰可 見，但是為何壟斷難以打破？這是一個更值得探索的問題。接下來，我們將在下 一小節中針對公共電視台的人事任命權進行討論。