電視媒體政策的回溯

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經台等

共計 約 84 台

資料來源：本研究自行整理

第二節 電視媒體政策的回溯

透過前一小節的整理，我們發現複雜的政經情勢牽動了韓國電視的發展，在 軍人專政時代，電視媒體是一種政治工具，電視台被迫淪為鞏固政權合法性的宣 傳機器；在政權轉型的過程中，國家暫且稍微放鬆高壓統治，市場生態獲得調整；

然而，到了民主政體，電視台卻仍無法擺脫國家的控制，每次政權交替必生波瀾。

在這一小節當中，我們將透過法規的整理，進一步了解國家在不同階段中對電視 產業的管理思維。

軍事強人朴正熙掌權後，希望透過推動《維新憲法》的方式擴大總統職權，

建立個人獨裁統治，接著為了進一步箝制媒體，便在 1973 年 通過《廣電法》

（Broadcasting Act），以維護公共秩序和國家安全為由，制定指導方針，嚴格規 定電視台不可製作政治性題材的電視劇，因為這些題材可能會挑起民眾對國家統 一等相關議題的對立（Kang, 2007, p. 498）。除了審查內容之外，各家電視台也 被要求必須減少日日連續劇的比例，而將教育性或知識性的節目比例拉高，至少 要超過 30%，原因是政府認為電視劇會助長家庭價值觀的衝突，或是描寫太多傷 風敗俗的言行舉止，破壞正常社會秩序（Chung and Chang, 2000, pp. 106-107）。

由此可知，朴正熙利用廣電媒體向大眾灌輸及強化國家認同感，營造對他有利的 政治氣氛，同時透過立法對電視台所製播的節目內容進行政治檢查，避免人民接 收太多民主政治的概念，對他的專制政權造成危害。

只是，朴正熙並不是唯一一個對媒體進行政治檢查的領導人，透過軍事政變

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奪權上位的全斗煥對媒體的整肅更加變本加厲。為了強化正當性，1981 年通過

《言論基本法》（The Basic Press Law），全斗煥以「公共責任」為名開始對報紙 與廣電等媒體開刀，無數的報社被迫關門停止營業，各地大大小小的電視台皆被 合併入兩大公共電視台，全國媒體都變成政府搖控下的「一言堂」，韓國進入言 論自由的黑暗期（朱立熙，1991）。在此階段，除了有過之而無不及的政治監控 之外，對電視產業最重大的衝擊便是由上至下的「結構重整」，私營電視台在這 個階段完全消失，KBS 和 MBC 獨佔電視市場超過十年的時間，政府直接控制電 視台的人事、財源及內容，雖然名為公共電視，卻無公共性質，實為統治者的幫 兇，這樣的寡占結構直到 SBS 開播才被打破。不過，在政府刻意保護下，KBS 與 MBC 的規模反得以擴張，成為大型的電視集團，對日後韓國電視產業對外輸 出奠定基礎（林麗雲，2011，p. 11）。

1987 年盧泰愚上台後，韓國政治向民主化邁進，政府對媒體的緊錮獲得鬆 綁。1987 年底，國會通過《定期出版物登記法》（Periodicals Law）和新的《廣 播電視法》（Broadcast Law），取代原本的《言論基本法》。全斗煥不顧外界譁然，

強力整併而成的公共電視集團，在這個時期自然成為輿論的焦點，原因很簡單，

無論是 KBS 還是 MBC 皆是專制政權下的產物，專為統治者服務，所以除了「公 共性」飽受質疑之外，缺乏商業競爭下，節目了無新意也導致民眾強烈不滿，既 然要進行媒體改革，理所當然首先要拿電視媒體開刀。頂著與日俱增的壓力，盧 泰愚政府不得不宣布在 1988 年重組廣電市場結構，取消 KBS 和 MBC 獨占市場 的優勢，進而在 1990 年進一步修改 1987 年的《廣播電視法》，開放頻道並核發 新的商營執照，讓 SBS 於 1991 年開播（Shim and Jin, 2007, pp. 164-166; Kwak, 2012, pp. 34-36）。

事實上，這一段媒體改革之路走得並不平順，若非舉辦漢城（現稱首爾）奧 運，政府對媒體壟斷和言論打壓恐怕還會持續。當初，全斗煥申辦奧運的目的是

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希望藉由奧運提高國際地位，順便粉飾獨裁政權的色彩，淡化光州事件對韓國國 際形象造成的傷害。然而，在全斗煥執政期間，除了各地大小抗爭事件頻傳外，

國內政治也陷入紛亂，造成國際社會的疑慮，美國與國際奧委會甚至警告全斗煥 政府，若韓國的政局持續惡化下去，將取消漢城的奧運主辦權。內外交迫下，全 斗煥只好選擇全面妥協，向民意投降，由盧泰愚出面宣佈《六二九民主化宣言》，

象徵接受各界對民主化的要求，並承諾逐步廢除政治直接干預。因此，與其說是 盧泰愚的《六二九民主化宣言》推動廣電改革和新聞自由，還不如說是 1988 年 的奧運解放了韓國媒體，開啟了改革的契機。

隨著媒體的開放和科技的發達，1989 年國會通過《有線電視法》（Cable Broadcast Law），讓更多業者進入電視市場競爭。但是，《有線電視法》的通過主 要是為了因應外來文化的威脅，和媒體自由化的關係不大。80 年末期，由於本 土節目平淡無趣，日本放送協會（NHK）溢波的衛星節目在韓國越來越收歡迎，

逐漸對於韓國本土文化和國內市場形成威脅，故而韓國政府相信開放有線頻道可 以降低觀眾對於日本節目的興趣，同時頻道增加還可以達到市場競爭和節目多樣 化的效果，對於強化市場體質，提升競爭力十分有幫助。即便韓國內部對於執照 發放標準、主管機關（有線電視委員會）該如何管控節目內容、（跨媒體）交叉 持股的限制等重要議題激辯不休，法案還是在重重爭議中通過（Kwak, 1999, pp.

266; Nam, 2008; Schejter and Lee, 2007, pp. 6）。

1995 年韓國發射無窮花衛星 1 號，開啟通信廣播的衛星時代，但是卻缺乏 法律規範，所以金泳三政府遂在 1995 年底提案新版《廣電法》（New Broadcast Law），新法的目標是為了合併目前既存的廣電法規，比方說《廣播電視法》和

《有線電視法》，賦予通信部（Ministry of Communication）和情報部（Ministry of Information）（後來在 1998 年合併為情報通信部，Ministry of Information and Communication）發放執照、監督營運與節目製作的權力，並且授權它們可以調

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查電視台和強制懲罰，故此這個提案也顯示政府將加強化她對廣電媒體的控制和 監督。

然而，金泳三任內好幾次嘗試提案修改新的廣電法，但都因故卡在國會遲遲 無法過關。未能通過的原因必須從當時的政治醜聞談起，在先前廣電相關法規 中，無論是 1981 年的《言論基本法》或是 1989 年的《有線電視法》，都是在漠 視民意下通過的，而 1995 年前總統全斗煥與盧泰愚因官商勾結和私吞巨額政治 資金相繼被捕，引起韓國各界和國際社會的高度關注，加上 1996 年 4 月還有國 會大選，執政黨與金泳三政府擔心民眾聯想起過去的言論箝制，只能想著如何降 低這場政治風暴對選情的衝擊，避免被選民貼上專政濫權的標籤，所以新版《廣 電法》便被擱置（Kwak, 1999, pp. 266-268）。此法的命運多舛，1997 年金泳三的 兒子金賢哲收取非法資金被捕，這場貪污醜聞不但讓金泳三備受譴責，還掀起政 壇的風暴，面對即將而來的總統大選，政府為了與媒體維持良好關係只好又將此 法擱置，直到 1999 年底才終於通過（Kwak, 2010, pp. 84-85）。

2000 年金大中任內實施的《廣電法》統合過去的《廣電法》、《綜合有線電 視法》、《韓國放送公社法》、《有線電視管理法》，並成立韓國廣電委員會（Korean Broadcasting Commission，簡稱 KBC）負責廣電政策的立法與規範（陳慶立，

2008）。在此稍前，1999 年韓國政府已著手制定《文化產業振興基本法》，並在 文化體育觀光部下成立文化創意產業振興院，作為主導推動文化、創意、內容相 關產業的最高領導機構，集中發展廣電、遊戲、音樂等產業（相關的文創業法令 和部門沿革可參考郭秋雯，2010）。相較之下，台灣在 1999 年才通過《衛星廣播 電視法》，2003 年在處理無線電視公股的問題，而新的統合性監理機關 NCC 甚 至是遲至 2005 年才拍板成立，可知韓國在確立發展方針和法令制定上已比台灣 更快一步。

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歷時五年的新版《廣電法》成為韓國電視產業的重大轉折，因為金大中政府 不但重視廣電產業，也積極回應全球化和新科技帶來的挑戰。在新法中，政府降 低廣電和通信之間互通的門檻，放鬆媒體投資上限的管制，衛星電視的管理也終 於有法有據，由包含韓國通信（Korea Telecom）、KBS 、MBC 、SBS 等 159 家 公司聯合而成的 Skylife，獨家取得衛星電視的經營。接著，盧武鉉政府也在 2005 年核發無線和衛星的 DMB（Digital Multi-media Broadcast）兩種執照，前者由傳 統的無線三台，CBS 與 YTN（有線頻道的新聞台）取得，後者則是由韓國最大 移動通訊商 SK Telecom 擁有的 TU Media 獲發執照取得經營。相較之下，在金大 中與盧武鉉等改革派執政期間（1997~2008），國家對於電視產業的壓制較少，對 新技術的管理或是外來媒體的影響，皆採取積極回應的態度，顯示領導人對電視 管理的思維已向產業化邁進，而非只是用來剷除異己的統治工具。從圖 1-1 電視 節目出口金額比較也證實金大中時期致力推動「文化立國」政策的成果顯著，韓 國電視節目的出口金額從 2001 年開始明顯增長，直到 2006 年才出現第一次的衰 退。

在改革派統治之下，電視台越來越敢批評在野的保守黨，造成保守派人士的 不滿，2008 年李明博上台後，為了擴充保守派勢力的影響，並且處理 IPTV、數 位匯流、節目出口、網絡升級等問題，決定再度翻修《廣電法》。新法於 2009 年通過，廢除過去嚴格禁止的跨媒體經營的規定，開放報業集團經營有線電視頻 道，在執政黨的支持下，與保守派勢力交好的朝鮮日報、中央日報、東亞日報等 平面媒體得以跨足電視，經營有線頻道綜合台（Kwak, 2010；陳慶立，2009）。

由上述回顧可知，韓國的廣電規範與政治事件相互交織，特別是國內政局的 轉變對電視產業的影響甚大。首先，在政府的特意保護下，公共電視台不斷地坐

由上述回顧可知，韓國的廣電規範與政治事件相互交織，特別是國內政局的 轉變對電視產業的影響甚大。首先，在政府的特意保護下，公共電視台不斷地坐