第五章 調查官偵查地位之提升
第二節 情治分立－國家安全與犯罪調查
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（十四） 國內安全及犯罪調查、防制之諮詢規劃、管理事項；
（十五） 化學、文書、物理、法醫鑑識及科技支援事項；
（十六） 通訊監察及蒐證器材管理支援事項；
（十七） 本局財產、文書、檔案、出納、庶務管理事項；
（十八） 本局工作宣導、受理陳情檢舉、接待參觀、新聞聯繫處理、
為民服務及其他公共事務事項；
（十九） 調查人員風紀考核、業務監督與查察事項；
（二十） 上級機關特交有關國家安全及國家利益之調查、保防事項。
其中第 20 項職掌係該局職掌最具概括性與不確定性之列舉方 式，不僅賦予該局於受上級指示時，擁有例外之調查權限，同時也可 視為國家領導人對該局職掌具有直接影響力的「尚方寶劍條款」，而 成為我國執行特定刑事案件之調查機關。
第二節 情治分立－國家安全與犯罪調查 第一項 行政與司法交錯
依 2007 年修正公布後之調查局組織法第二條規定，調查局法定 任務共有 20 項，依任務性質可區分為「維護國家安全」與「偵辦重 大犯罪」兩大任務及一項工作 346，分述如下：
國家安全：反制中共滲透；防制境外滲透；反制恐怖活動；保護國家 機密；國內安全調查；協調全國保防；兩岸關係研究。
犯罪調查：貪污、瀆職、賄選；經濟犯罪；毒品犯罪；洗錢犯罪；電 腦犯罪。
一項工作：化學鑑識；物理鑑識；文書鑑識；法醫鑑識；資安鑑識。
「偵辦重大犯罪」屬犯罪調查職權，並無爭議，但同時兼具「國
346 調查局網站，http://www.mjib.gov.tw/mojnbi.php?pg=newintroduction/newintro-3.html，2015 年 4 月 21 日擷取。
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調查官因不具行政警察職權 355，針對刑法有關犯罪前準備行為適 用範圍不易認定，抑或可疑人、事、物未達初始嫌疑程度而尚無適用 刑事訴訟法之可能，然藉由行政規制下的行政調查行為，調查官仍得 透過行政調查而發揮其補漏（法令未規範）及架接（行政法與刑事法）
功能，方能在兼顧人民基本權利之同時，突破反情報工作所面臨之主 觀法律限制及客觀調查困境，達到防患於未然之目的；但也因為（反）
情報作為之內涵並非明確，而有違法治國所要求之法規範明確性原 則 356。
第二項 國家安全工作之範圍與界限
調查局不論是在戒嚴時期從事政治偵防 357、解嚴後的國情調查或 是更名後之國內安全調查工作，本質上係就國內政治、經濟、社會等 與國家安全有關之情資，進行蒐集、分析、彙整與運用，雖強調不針 對特定個人或政黨 358，但卻時常被質疑為執政者整肅異己之工具359， 或肇因於國家安全在不同政府層級之認知不僅存在差異，從上至總統 對國家安全方針之擬定，下至情報基層單位執行情蒐要項，國家安全 之內涵隨工作內容不同亦可能隨之變化，因此在國家情報法規範欠缺 明確性原則之下，欲期待將國家安全之抽象概念具體化，無異緣木求 魚，導致國家安全工作之範圍與界限不易明確，而存在執政者恣意擴 張解釋之空間，在野黨只要高舉人權即得任意限縮適用範圍，可謂人
355 我國警察法第 2 條：「警察任務為依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，促進人 民福利。」
356 趙相文，論國家情報活動之法制化－德國法之觀察，國立臺灣大學法律學研究所碩士論文，
1994 年，頁 49。
357 國家安全偵防工作原稱為「政治偵防」工作，與一般性之「社會犯罪偵防」有所區別。由於 常被誤解是「政治性」偵防工作，或所謂「白色恐怖」，對情治單位形象與任務遂行造成影 響，經國家安全局邀請相關學者專家研究討論，而自 2000 年 9 月 1 日起將「政治偵防」改 稱為「國家安全偵防」工作。
358 法務部長馬英九答詢內容，參見立法院公報，第 82 卷第 61 期院會紀錄，1993 年 11 月 5 日，
頁 168。
359 民進黨立法委員李進勇專案質詢，參見立法院第三屆第一會期第 26 次會議議案關係文書，
1996 年 6 月 29 日，頁 295。
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言言殊，過猶不及，其實皆無助客觀討論國家安全法制化之問題。
以行政院前依據同法第 4 條第 2 項之授權制訂「涉及國家安全或 重大利益公務人員特殊查核辦法」為例，其目的係為維護國家機密、
反制敵諜滲透而依據法律授權制定之辦法，草案原名為「公務人員品 德及忠誠特殊查核辦法」，並規劃將民選首長、政務人員及民意代表 列為被查核對象，仍不免遭立法委員批評為箝制人民思想、大搞綠色 恐怖之舉 360；無獨有偶，強調民主、自由與人權的美國，眾議院政府 改革及監督委員會（House Committee on Government Reform and Oversight）主席 William F. Clinger, Jr.於 1996 年 6 月於調查總統柯林 頓違法解雇白宮旅行辦公室主任 Billy Dale 乙案，意外揭露柯林頓就 任總統未久，其白宮人事安全主管 Craig Livingstone 未經當事人同 意，竟假藉職權向聯邦調查局取得近 900 位曾任或現任職白宮之共和 黨職員人事背景查核報告，雖無直接證據顯示 L 主管之不當行為與柯 林頓夫婦有關，然最後仍導致 L 主管及聯邦調查局法務主任 Howard Shapiro 雙雙引咎辭職，361顯見政府各部門間以「國家安全」為名欲 遂行個人不當（政治）意圖，古今中外皆然，有心者不僅濫用法律授 權，更嚴重侵害人民基本權利。因此權責機關不僅於事前要針對適用 對象、規範內涵及執行方式要詳細說明，對於事中執行過程之保密與 監督，事後告知當事人查核結果及資料查核或使用不當之救濟程序，
亦應完備，始能化解人民疑慮及防範權責機關可能之濫權行為。
如同所有的行政機關須受到法律原則的拘束，調查局既為行政院 法務部轄下所屬機關，不僅受行政一體拘束，亦應遵循依法行政原
360 國民黨立法委員秦慧珠質詢內容，參見立法院公報，第 91 卷第 31 期院會紀錄，2002 年 5 月 1 日，頁 195。
361 CNN TIME, http://edition.cnn.com/ALLPOLITICS/1997/05/21/email/shapiro.fbi/ ； Electronic Privacy Information Center（電子隱私資訊中心）, https://epic.org/privacy/databases/fbi/filegate/, 2015 年 4 月 26 日擷取。
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則。在情治分立的大原則下，調查人員在刑事訴訟法上雖具有司法警 察官身分，但調查局依國家情報工作法第 3 條第 2 項規定卻被視同情 報機關，是否即代表調查人員具有「情報人員」身分，容有再討論空 間 362。本法第 7 條第 1 項第 1 至第 3 款之規定，係就影響國家安全或 利益之資訊而為進一步之定義，以明確相關「資訊」之蒐集範圍，此 與調查局國內安全調查及國家安全維護工作項目雖然相同，惟該局與 本法第 3 條第 1 項第 1 款情報機關之功能顯有差異 363：調查局蒐集是 類「資訊」之目的，應係為防制「預備」犯內亂、外患等有危害國家 安全或利益之虞而為之。
換言之，其情蒐最終目的「運用」－應視為「準」前偵查程序之 一部（或可稱為危害防禦前階段行為），具有高度不確定性及政治 性 364，因而調查人員得使用之情報作為既未達初始犯罪嫌疑階段，尚 無適用司法干預處分之可能，另方面又因未獲國家情報工作法之明確 授權，情蒐方式相較於情報機關得廣泛使用之秘密情蒐作為（例如使 用偽造證件、秘密錄影（音）、臥底、跟監等），其受限縮於「非強制 性的干預手段」，自屬必然之結果，對人民基本權干預措施之侵害範 圍，由於多侷限於人民或團體之隱私權及資訊自主權，因此有關該等 資訊蒐集方式應遵守一般行政行為原理，而須適用行政程序法第七條 規定「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的 之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損 害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯 失均衡。」亦即情蒐行為應符合「目的正當性、手段符合適合性、必
362 有關調查局人員是否亦具有國家情報工作法第 3 條第 1 項第 3 款之情報人員身分，將留待下 節進一步討論。
363 依國家情報工作法第 3 條第 1 項第 1 款所定義之情報機關包括：國家安全局、國防部軍事情 報局、國防部電訊發展室、國防部軍事安全總隊。
364 周治平，法治國家情報活動法律問題及其監督機制之研究－以德國與我國情報法制為中心，
東吳大學博士論文，2012 年，頁 170。
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要性與狹義比例性」365。
情報工作對於國家安全而言，不僅扮演關鍵性的重要角色，同時 也可以協助國家領導者做出正確的研判與決策，惟國家安全定義若過 於廣泛抽象勢將擴張對人民權利不當之干預與侵害，366因此如何將披 覆秘密外衣的國家情報活動納入法規範，建立以當事人資料保護為立 法重心之情報法制，始係兼顧法治國家人權保護與權力制衡之最佳途 徑。
第三項 國家安全工作與基本權干預
國家行使統治權之核心價值，就外在形式而言，是維護憲法、確 保國家安全與利益；就實質內涵而言，則是保障人民權利與維持社會 秩序，因此國家安全與人民基本權利實密不可分。然國家安全概念的 抽象、不確定，決定了維護國家安全措施對人民基本權干預之多變 性，並涉及法律適用上可能存在的爭議，而隨著國家法治化及人權已 成為普世價值，以往僅以有無物理上強制力作為區分基本權是否受干 預之標準，已難符合法治國現實的需要。戒嚴時期國家情治機關以監 聽等偵查措施作為「政治偵防」手段，從現代「法治（rule of law）」
國觀點審視當時政府的「依法而治（rule by law）」行為，似頗不可思 議，惟即使是民主成熟國家如英美法系之美國、大陸法系之德、法等 國，情報機關假國家安全之名行濫權或違法之實亦非少見 367，故有謂
「權力使人腐化，絕對的權力使人絕對的腐化」，為防止「有權者必 濫權」，立法院必須制定適當的法律加以限制國家行使公權力，俾使
「權力使人腐化，絕對的權力使人絕對的腐化」，為防止「有權者必 濫權」，立法院必須制定適當的法律加以限制國家行使公權力，俾使