第五章 調查官偵查地位之提升
第一節 調查局組織功能與法定任務
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第五章 調查官偵查地位之提升
第一節 調查局組織功能與法定任務 第一項 調查局成立背景
我國正式之情報組織始於北伐時期，肇始於蔣介石於 1928 年 2 月第一次復出後，聽從國民政府委員兼監察院副院長陳果夫建議，將 原設於國民黨中央組織部負責調查黨員登記情況之調查科 335，改為專 司黨務情報蒐集工作，特別是針對「中共地下組織活動的偵察與反 制，及其黨徒的策反與制裁」336，係國民黨第一個正式的專職情報組 織，337由時任部長蔣介石之機要秘書陳立夫擔任；1928 年兼任國民革 命軍總司令蔣介石在總司令部恢復「密查組」，由蔣介石任命陸軍上 尉參謀戴笠負責主持，專司北伐前線軍政情報之調查蒐集，338此二情 報組織情蒐工作雖涵蓋黨、政、軍等不同領域，但蔣介石對由陳立夫 領導之調查科與反對派之對抗，並不滿意；而密查組恢復設立不久，
北伐即告結束，因此其功能在當時亦未受蔣介石特別重視。
1931 年 12 月迄 1932 年 1 月蔣介石第二次引退期間，基於其二 次下野主因在於「無幹部、無組織、無情報」，而於 1932 年 1 月復行 視事未久，即以黃埔軍校學士為骨幹而於同年 2 月 29 日籌設成立「三 民主義力行社」，下設總務、組織、宣傳及特務等四處，特務處嗣後 由戴笠接替桂永清擔任處長。蔣介石一方面多次與陳立夫商討組建全 國性情報組織後，另方面則指示戴笠籌劃特務處組織架構，終於在同 年 8 月將已擴編之調查處及特務處一同併入軍事委員會甫成立之「調 查統計局」，由時任中央組織部部長陳立夫兼任局長，調查處改稱第 一處，專責黨務調查，特務處則改稱第二處，掌握軍警調查，第三處
335 陳果夫於 1926 年當選為國民黨第二屆中央監察委員，並擔任國民黨中央組織部代部長一職。
336 蕭李居，戴笠與特務處情報工作的開展，國史館館刊，第 33 期，2012 年 9 月，頁 12。
337 蕭李居，同註 336，頁 5。
338 國防部情報局編，《戴雨農先生全集》，上冊，1977 年 10 月，頁 13。
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主管郵電檢查。戴笠雖在第二處擔任處長，但與調查統計局僅有形式 隸屬關係，與力行社仍有組織隸屬關係，因而形成第一處與第二處雖 在同一組織架構下卻各自獨立運作之現象。
1937 年我國展開全面抗日作戰，國民政府為因應長期抗戰政策，
情報工作需求日增，於 1938 年 8 月將調查統計局重組並分立為三個 獨立的情報組織：第一處獨立為「中國國民黨中央執行委員會調查統 計局（簡稱「中統局」）」，第二處則擴大編制為「軍事委員會調查統 計局（簡稱「軍統局」）」，第三處成為「軍事委員會特檢處」。迄對日 抗戰勝利後，國民政府於 1946 年 5 月撤銷軍事委員會，成立國防部，
同年 8 月軍統局改編為國防部保密局，專責保密防諜工作，而中統局 則於 1949 年改隸內政部並更名為調查局。1955 年因應情報機關改制 而重新劃分任務，將保密局更名為情報局，雖仍隸屬於國防部，但原 有保防偵查等業務，則撥歸調查局接管。鑒於現代民主國家之調查機 關均隸屬於司法行政系統，並期使該局與檢察系統密切配合，該局於 次（1956）年自內政部改隸於司法行政部，3391980 年 8 月 1 日隨司法 行政部更名為法務部，而隨之改名為法務部調查局迄今。
中統局於 1938 年自調查統計局獨立迄 1949 年改隸內政部前，歷 任局長多由國民黨秘書長兼任，實際業務則由副局長負責，由於其設 於國民黨中央組織部之下，因此組織運作以國民黨各級黨部為活動基 地，在省市黨部設調查統計室，並在各重要文化團體、大專院校、重 點中學廣泛建立黨員調查網，主要任務是負責打擊共產黨、監控社會 輿論及軍、憲、警以外的情報安全工作。1947 年 4 月，中統局更名 為「中國國民黨黨員通訊局（黨通局）」，為減輕國民黨經費負擔及解 決組織膨脹等問題，除保留核心主管職缺與黨派調查處外，其他單位
339 鄭正忠，海峽兩岸訴訟法制之理論與實務，臺灣商務印書館，2000 年 2 月 29 日，頁 93-94。
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均併入其他政府部門（例如人事登記處改隸於內政部第四處、特種經 濟調查處改隸經濟部等），惟仍由黨通局負責領導。
揆諸調查局自 1927 年國民黨中央組織部成立調查科迄 1980 年始 正式隸屬法務部 53 年期間，調查科所從事之情報工作並不侷限於國 民黨內部，在當時黨國合一、黨政軍一體的時代背景，將其直屬於中 央組織部之下，除了方便由蔣介石直接掌控，以發揮「領袖的耳目」
功能，以及因應北伐、對日抗戰及國鬥爭以達到維繫國民黨政權的目 的外，「情報」之於國家興亡的重要性遠遠超過民眾對司法正義的期 待。中國古代軍事家孫子在其用間篇曾說：「明君賢將，所以動而勝 人，成功出於眾者，先知也。先知者，不可取于鬼神，不可象於事，
不可驗于度，必取於人，知敵之情者也。」在內憂外患的艱鉅環境下，
能達到知己知彼的情報工作，無疑是蔣介石在處理對敵（日本、中共 及黨內政敵）工作之首要考量。為求百戰不殆，不論是軍統局或中統 局，為蒐集情報而不擇手段並爭相效忠於蔣介石一人，以現在民主法 治國家及情報法制的觀點而言，顯然匪夷所思；正如同吾人以正當法 律程序原則檢驗中國古代偵審合一之司法制度，亦會得出相同結論。
由於所處時代環境不同，欲以民主法治觀點驟然論斷其政制缺失，抑 或是以此批評調查局之特務機關屬性，恐陷以偏蓋全之失。
第二項 調查局組織功能
調查局前身中統局於成立伊始，由於上述時代與社會的背景，其 功能角色一開始即定位於「情報機關」，之後其組織發展為因應戰亂、
剿匪及反共之特殊需要，而與軍統局同時並列為蔣介石最重要的二個 情報機關。1945 年對日抗戰勝利並未使國家從此邁入正軌，由國民 黨掌控的中統局雖仍受黨的支配，但國共於抗戰勝利後旋即爆發的軍 事衝突，卻延後了情報機關法制化的期程，迄 1946 年 12 月 25 日制
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憲國民大會始通過中華民國憲法，1947 年初國共內戰全面展開，總 統蔣介石藉由中統局更名為黨通局，一方面將直屬該局的一級單位，
化整為零併入政府其他部門，使該局在名義上似乎縮減編制、減少員 額，然實際上卻可視為黨通局力量擴張至政府各重要機關，另方面則 在 1948 年 12 月 18 日公布內政部調查局組織條例，確立該局掌理關 於「違反國家利益及破壞國家安全事項之調查」340，正式將中統局此 一情報機構法制化，成為政府情報機關之一。
1955 年在時任總統蔣介石主導下，國內情報機關進行橫向的組 織整合與情報治安職掌分工，總統府機要室資料組改制為國家安全局 並隸屬於國防會議，國防部保密局與大陸工作處合併為國防部軍事情 報局，調查局除接管保密局移出的保防業務，並師法美國聯邦調查局 在二次世界大戰中對法西斯、共產黨等敵對勢力進行情蒐，及在境內 執行反滲透之傑出能力與成功經驗，重新定位調查局是「司法調查機 關」，而於次（1956）年自內政部改隸於司法行政部之下，調查局人 員依據 1955 年 4 月 20 日公布之組織條例（共 27 條）第 23 條規定，
於執行犯罪調查職務，視同刑事訴訟法司法警察（官）；自此，該局 已從原僅具情報功能之政府機關，轉型為兼具有執法功能之情「治」
機關。
調查局雖由情報機關轉變為情治機關，事實上卻仍是政府最重要 的情報資產。自 1949 年國民政府因國共內戰失利撤退來臺迄 1991 年 終止動員勘亂時期，反制共諜滲透與顛覆及掌握國內安全情勢，一直 是調查局最為核心的工作，鑑於危害國家利益與國家安全之行為已侵 害國家法益，且多與共諜活動相關，調查局人員若僅具情蒐與反滲透 之功能，是類侵害國家法益案件將面臨調查難度門檻高與無受害人提
340 總統府公報第 183 號總統令。
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出檢舉之雙重困境；換言之，賦予該局人員具有司法警察（官）權，
一方面固是在原有情報職能基礎上擴大其權限，另方面亦可藉由刑事 訴訟程序等相關法律規定，避免情報機關動輒以國家安全為名而侵犯 人權，是國家從戰亂過渡到勘亂時期以迄民主法治國家必經之路。因 此該局仿照美國聯邦調查局具有司法警察（官）職權，是政府遵循民 主法治而不得不為之改變。
兼具情治功能之調查局在行政組織上既隸屬法務部，局長理應由 部長陳報行政院長同意後任命，然其執行業務內容因涉及國家安全事 項，依國家情報工作法第 3 條第 2 項規定，視同情報機關。又依據國 家安全局組織條例第 2 條第 1 項規定，該局對調查局主管之國家安全 情報事項，負統合、協調、指導、支援之責，因而在情治一條鞭下，
不僅法務部長對於調查局長之任命遭質疑僅具橡皮圖章功能，在實際 運作上，國安局與法務部對調查局應發揮之角色與功能，分別從情報 與執法不同觀點出發，認知期待自會隨之不同，調查局在人力有限、
犯罪調查任務卻與時「俱增」情形下，常陷於兩大之間難為小之尷尬 處境，341不僅任務須依據國安局及法務部之不同要求而隨之調整，調 查局長與國家領導人之互動，在強調行政倫理之行政機關亦屬少見。
在這樣的體制運作下，一個「國家」的調查官，很容易就淪為「總統」
的調查官，342即使政黨輪替已為民主政治慣例，「情治偵蒐政敵」之 控訴，始終如法西斯陰影籠罩調查局而揮之不去。
的調查官，342即使政黨輪替已為民主政治慣例，「情治偵蒐政敵」之 控訴，始終如法西斯陰影籠罩調查局而揮之不去。