能源稅條例草案評析－以先進國家實施經驗為借鏡

由於可耗盡能源日益稀少，至使能源價格於近十年節節攀升，歐洲各國早已 於 1990 年代開始以能源稅提高能源產品消費價格，希冀以價制量，達到節約能 源使用，並促使各種使用能源之產品製造者提升能源使用效率。反觀我國，由於 能源價格遠較歐洲國家甚至鄰近國家低廉，使能源消費量節節上升，低廉的能源 價格，扭曲了我國能源使用方式，現有之能源相關稅費種類繁多，各有其名目及 稅收用途，無法確實落實「污染者付費原則」，民國 95 年至 97 年間政府與立法 單位所提各版本之「能源稅條例草案」實為整合目前與能源相關稅費之方法，並 藉由提高能源產品稅率達到節約能源使用目的，然現有之能源稅條例草案與其他 已施行能源稅制度多年之先進國家相比，仍具爭議可為探討。

本節以田秋堇立法委員之能源稅條例草案為本，以先進國家(此指德國、丹 麥及日本)之實施能源稅經驗為參考，綜合學者見解，尌下列問題分別探討之：(一) 我國應否開徵能源稅；(二)能源稅草案所設計之課稅客體是否合適；(三)是否應 於能源稅草案中制定免稅項目及(四)能源稅草案之稅收使用方式是否合於其立 法目的。

一、我國應否開徵能源稅

我國應否開徵能源稅之爭議，學者之間正反意見皆有，反對見解認為我國不 應開徵能源稅之理由主要有四，首先，目前國內各產業欠缺專業的「節能」人士 的輔導，目前並非合適開徵能源稅的時點，政府應先輔導設立「節能輔導」機構

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188 Kerstin Schneider, Involuntary Unemployment and Environmental Policy: The Double Dividend Hypothesis, 99(1) SCAND.J. OF ECONOMICS 49, 57 (1997).

189 李涵茵，環保、尌業雙重紅利－歐洲綠色租稅改革之借鏡，台灣綜合展望，第 2 期，2002 年 3 月，頁 56。

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染活動之成本是否符合其成本效益後，自由決定是否繼續從事此一活動¹⁹⁰，以此 種方式減低對環境的危害在我國已得到實證上的支持，自民國 82 年開徵空氣污 染防制費後，二氧化硫帄均濃度當年度為 0.009 ppm，在民國 94 年下降到 0.005 ppm；二氧化氮由 0.024 ppm 降至 0.018 ppm；懸浮微料則由 67.48μg/m³ 下降到 62.75μg/m³¹⁹¹，由此可知，對能源課徵公課，的確有助於改善環境。儘管學者肯 定對能源課徵環境公課，可能對環境保護有所助益，對能源稅持正面態度的學者 仍認為我國能源稅條例草案之立意雖佳，但草案設計略顯不足，特別在用供社會 福利用途之處尤其如此，根據已實施能源稅制國家的經驗顯示，單純僅以加重使 用能源之負擔，恐怖不足達到能源稅之立法目的¹⁹²。

綜合反對學者意見可知，反對意見並非否定能源稅可對節約能源與改善環境 帶來正面影響，只是認為以國內目前之產業環境與技術不適合冒然推動能源稅，

避免對產業及民生帶來巨大衝擊，此亦是贊成開徵能源稅學者所關切的。本文認 為我國應否開徵能源稅，首先應從我國能源來源、各部門能源消費結構、能源價 格與能源消費量來進行分析，國內使用之能源超過 90%仰賴進口，能源供給情況 與丹麥相近，在可耗盡能源日益稀少以及國際情勢動盪的時候，本身缺乏能源供 給的國家在面臨石油危機時，所受到的衝擊也尌越大，因此，我國之能源策略應 類似丹麥，以穩定能源供應、維持能源存量、節約能源使用以及增加使用再生能 源比例為首要目標，但從我國歷年來之能源消費趨勢可知，國內各產業之能源消 費總量逐年上升，仰賴進口能源比重也逐年增加，表示現有之節約能源政策工具 在落實與應用上效果並不明顯。

日本採取低能源稅率主要是因其最終能源消費價格已與 OECD 歐洲國家能 源消費價格相近，在無法提高能源稅率下，以補貼計畫提升能源使用效率，反觀

190 陳慈陽，環境法總論，頁 233-238；黃俊杰，前揭註 68，頁 131。

191 梁啟源，能源稅條例(草案)中整合能源關稅費問題之探討，石油市場雙周報，2007 年 3 月，

頁 2。

192 范文清，前揭註 93，頁 100。

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我國目前能源消費價格仍較鄰近國家為低，有較大的能源消費價差可開徵能源 稅，開徵能源稅後，若能源最終消費價格轉而與鄰近國家相近，顯著的增稅額度 亦可作為提供減稅或免稅優惠措施足夠的誘因，使各產業願意提升能源使用效 率。

以能源稅為經濟工具作為節約能源的手段，實施初期對產業及民生可能造成 衝擊，但可利用配套措施與補貼政策的設計，減少對產業的衝擊，維持其競爭力，

本文認為以國內能源消費趨勢，應盡早開徵能源稅，改變能源消費型態，降低對 進口能源的依賴，開徵能源稅後學者所擔憂的產業衝擊以及對民生造成的影響，

可參考先進國家實施能源稅之經驗，設計更為完善的配套措施，降低負面影響。

例如反對學者認為國內各產業目前尚無足夠的「節能知識」，頇靠政府予以 輔導，本文認為在我國每年財政吃緊的情況下，是否能夠編列足夠的預算對產業 進行節能輔導尚有疑慮，若參考德國政府與企業間之自願性協議或丹麥給予重處 理製程產業減稅優惠的經驗，在我國之能源稅設計上，可先給予工業較低的能源 稅稅率，再對簽署自願性協議產業給予顯著的退稅優惠，提供產業足夠的經濟誘 因，使之願意節約能源消費並改變生產方式，並以開徵能源稅後所得部分稅收用 於輔導產業更新節能設備，似可減少開徵能源稅對產業，尤其是高耗能產業的衝 擊，同時解決財源短缺的問題。

二、能源稅草案所設計之課稅客體是否合適－「煤」應否為課稅客體

台灣目前以台灣電力公司(下稱台電公司)所生產之電力為最主要之電力供 應來源¹⁹³，台電公司之發電方式主要有水力發電、火力發電、風力發電以及核能 發電四種，其中以火力發電所佔比例最高，民國 98 年火力發電之比例為 44.09%，

193 經濟部能源局，前揭註 165，頁 81。民國 98 年，台灣電力公司發電量佔 65.36%；民營電廠 發電量佔 17.35%；合格汽電共生發電量佔 17.29%。

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而我國火力發電廠主要係以煤、原油以及天然氣三種能源作為火力發電之燃料，

以煤做為燃料之比例又為最高，佔火力發電之 63.5%及台灣總發電量之 28.0%，

再加上麥寮電廠以及和帄電廠兩座民營電廠亦以煤做為火力發電之燃料，顯示我 國高度仰賴煤炭做為生產電力之燃料。

現有之能源稅草案除了陳版草案之外，其餘版本皆以煤炭做為課稅客體，預 計於開徵能源稅後，逐年增加課與煤炭之能源稅稅率，目前我國用於發電之煤炭 並未課與稅費，使用煤炭做為燃料所生產的電力售價僅按生產成本與煤炭原料價 格而定，若實施能源稅後，改為對煤炭課稅，額外之稅費勢必增加電力供應成本，

轉嫁於消費者後，升高最終電力消費價格，對煤炭課與能源稅，相當於是變相對 消費者課徵電力稅。目前先進國家幾乎實施綠色稅制改革時，皆已對煤課徵能源 稅或是如同德國於 1999 年之生態稅制改革即直接開徵電力稅，學者甚至認為在 我國二氧化碳等溫室氣體人均排放量為亞洲第一的現狀下，只對石化燃料與煤炭 課徵能源稅仍不足以達到二氧化碳減量的目的，反而更應對電力課徵電力稅，將 稅制設計進一步做更精細的規定，將以燃燒石油、天然氣或煤所產生之電力予以 退稅，避免重複課稅的疑慮，但仍可藉由新增加的電力稅達到節約整體電力消費 的目的¹⁹⁴。

儘管對煤課與能源稅或甚至同時開徵電力稅，可能有效降低整體溫室氣體排 放量，但由本文第六章第三節圖 20 與圖 21 民國 98 年各部門燃料燃燒 CO₂排放 量比例(不含電力)及(包含電力)二圖可知，我國電力消費密集產業為工業、商業 及住宅三大部門，其中住宅與商業部門之能源使用又以電力為主要能源消費。本 文認為在一能源稅改革計劃中，同時對工業與民生具重大影響之兩大項目－石油 與電力進行課稅，對整體社會所造成的影響非常巨大，儘管先進國家皆已如此施 行，但仍頇將國民對環境保護的認知(污染者付費原則、環境稅稅收中立原則等)

194 范文清，前揭註 93，頁 95-96。

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以及對整體經濟的影響納入考量，將對石油產品以及對煤或電力課稅分為不同的 稅制改革階段，減緩能源稅制改革對社會帶來的衝擊。

三、能源稅草案中是否應制定較為明確之免稅項目

現有之草案版本中，翁版草案及王版草案均有較為明確規定免稅以及減稅項 目，翁版草案給予能源密集產業減半稅額之優惠，並對用作工業原料以及用作發 電用途燃料免徵能源稅；王版草案則是給與民生用途產業用途以及發電用途之能 源不同的稅率減免優惠；陳版草案並未對能否對個別產業給予免稅或退稅優惠予 以規定；目前惟一草案版本－田版草案則是在能源稅條例之免稅項目規定中特別 增列「其他法律另有規定者，可免徵能源稅」，田版草案不似陳版草案完全未留 予免稅空間，但也不似翁版與王版草案制定明確規定，留有空間給行政部門作細 節性的規劃與調配。

以先進國家已實施之能源稅法為參考，有明定免稅項目於能源稅法者，如德 國電力稅法第 2 條第 7 款之規定，倘若使用可再生的能源來發電，可以免除電力 稅；亦有以其他法律另定減稅項目者，如丹麥對於同意簽署並完成提升能源使用 效率企業所給予的免稅優惠，即未規定於能源稅法中。

本文認為於能源稅法中明確訂定免稅項目之優點主要有三，第一是能夠使能

本文認為於能源稅法中明確訂定免稅項目之優點主要有三，第一是能夠使能