《溫室氣體減量法草案》之內容檢討

《溫室氣體減量法草案》於第 6 屆立委任期中送交衛環委員會審議，但因產 業公會、開發派立委以及民間環保團體在減量目標、時程與既有排放權的爭議未 獲得共識，故未能於院會通過。依據立法院屆期法案不延續原則，環保署重新送 審行政院版《溫室氣體減量法草案》，本節對於行政院在第 7 屆立法院期再度提出 的《溫室氣體減量法草案》之條文，提出以下內容檢討：

壹、總責單位不明

溫室氣體減量涉及全國經濟產業架構的發展，而各部門間的減量配額與減量 措施協調也需要各部會間充分合作協調，因此必須由一個事權統一、位階較高的 組織來擔任主要領導機關，進行執行與監督的工作，如：歐盟溫室氣體減量機制 決策過程主要由環境總司負責與歐洲工業界和農民、成員國環境部和環保組織進 行深入磋商，起草提案，該提案若經委員會通過，該文件將提交歐盟部長理事會 和歐洲議會審議；韓國則是成立氣候變化綱要公約跨部會委員會，這是一個由總 理領導的溫室氣體減量組織架構；日本的溫室氣體減量策略由內閣總理大臣首相 所主導，總理本身即擔任地球溫暖化對策推進本部之部長一職；澳洲成立全國的 溫室氣體辦公室，負責協調各級政府與中央政策的制定，並由總理不定期召開國 內溫室氣體相關會議；而美國則由總統主導，早在柯林頓總統任內即在總統辦公 室設有「氣候變化特別小組」⁷⁶，加州減量工作則由加州空氣資源局負責，幾乎負 責所有的減量事宜。

大多數國家的溫室氣體減量機制決策均由總統或總理層級所決定；相較我 國，並無統一事權及協調各部會的高層級機構負責，草案規定溫室氣體減量活動 之主管機關為環保署，事實上減量活動由環保署與行政院經濟部共同負責，加上 行政院永續會與經濟部產業溫室氣體減量推動辦公室一共4個單位，容易產生主管 機關不明確之疑義，可能因此減緩我國溫室氣體減量活動之進度。

貳、保留減量目標與起始年與否之爭議不休

76 資 料 來 源 ： 王 京 明 ，〈 溫 室 氣 體 減 量 之 國 際 經 驗 與 台 灣 所 面 臨 的 困 境 〉，

http://www.cier.edu.tw/ct.asp?xItem=122&ctNode=61&mp=1（2009.4.1）

關於我國之減量基準年，若依照 1998 年全國能源會議的目標為：於 2020 年 將二氧化碳排放量降至 2000 年水準，相當於人均排放量為 10 公噸，而「行政院 版本」所提溫室氣體減量法草案原本並未設定減量基準年，第 6 屆立法院決議時 採取「王榮璋委員版本」所提草案第 4 條，為回應歷次全國能源會議、國家永續 發展會議、經濟永續發展會議及各界之期待，並因我國「開始試行盤查年」為民 國 94 年（西元 2005 年），因此以該年作為基準年，可掌握具公信力及可信度之 資料，因而增訂「以中華民國 114 年至 119 年間達成 94 年基準年排放量」為減量 目標。「黃淑英委員」版本則提出「減量目標分民國 104 年、民國 114 年、民國 139 年三階段為之，最終目標達成民國 89 年之溫室氣體排放量」。比較 1998 年全 國能源會議與第 6 屆立法院一讀之溫室氣體減量法草案，發現我國減量基準年處 於向後修正的狀態。對於以「1990 年」作為減量基準年的規定，不同的背景考量 下，有各種不同之見解，以下為各方看法之概述：

一、支持者看法

支持者認為國際上針對溫室氣體減量的規定，除了《京都議定書》以外，如 英國已通過立法的《氣候變遷法》 （Climate Change Bill）明定 2020 年將相較 1990 年時減量 26％-32％，而 2050 年更要達到 60％；新加坡則提出 2012 年較 1990 年的排放密集度減少 25%，韓國也明確要求產業部門應以 2012 年時，排放 量較 2005 年減少 3.2%為目標，甚至連不願批准《京都議定書》的美國政府，也 提出希望在 2012 年時，降低美國經濟的溫室氣體排放係數 18%，眾議院目前審 議中多項氣候變遷法案，也以 2005 年的溫室氣體排放量為基準，要求 2020 年 前須達到減少 19%，2050 年前須達到減少 70%。其他國家預定的減量目標如表 5-1 所示。反觀行政院版的《溫室氣體減量法草案》中並無設定減量目標與期程、

比較減量的基準年，並欲以在施行細則處理減量目標與內容，若稱為減量法即應 訂定明確減量時程的責任，遵照行政院之版本，充其量只能稱為是《溫室氣體盤 查法》。

表 6-1 各國減量目標一覽表

（Climate Change Bill）

基準年 1990 年

（2008.12.29））

二、反對者看法

案通過以後亦不確定何時才會依照法案規範內容進行減量，對此行政院提案版本 對此並無規定，「王榮璋委員」版本提出由「民國104年」為減量起始年與「王 塗發委員」版本提出「西元2015年」之構想相同，第6屆立法院一讀狀況為「保 留」中。

參、部門別減量政策無具體實施時程

我國溫室氣體排放量以工業部門與運輸部門燃料燃燒為大宗，但目前條文 中，只有第8條概述「國家能源、產業、運輸及住商政策之中央目的事業主管機關，

應定期檢討及調整其溫室氣體減量政策，訂定具經濟誘因之政策、措施與預定達 成目標及期程….」並無明確規範各部門應提出減量政策的優先順序與期程，此舉 將導致此法案的實體功效相當有限。

肆、政策執行先後順序不明確

日本在減量工作上先行進行排放源盤查、查證之後，以自願減量作為先期管 制工具，直到2006年《地球溫暖化對策推進法》修法後，才加入了部分對於排放 交易的細部規定；而根據《京都議定書》規定，附件一國家於2008年開始進行排 放權交易，且大多數的國家已經完成「盤查」與「自願減量」等流程，我國於2005 年始試行排放量盤查，2007年始規劃國家溫室氣體盤查平台，縱使推行自願減量 協定也因為缺乏溫室氣體盤查與登錄制度的建立，導致節能量與溫室氣體減量不 易認定⁷⁷。而草案缺乏溫室氣體盤查與登錄制度的建立，事業排放源對於減量方向 無脈絡可尋，也不能事先進行碳權之管理與投資，不易實施總量管制與排放交易。

伍、缺乏經濟誘因且偏重管制方式

我國環保法律採用之政策工具，一直以「命令控制」處於主流地位（葉俊榮，

2002：115）。政府以「命令管制」的方式進行減量工作，容易被認為所扮演之權 威角色過重，導致民間參與不足而且執行成本過高，目前國際上普遍使用一些新 興管制工具如「自願減量協議」、「排放權交易」以及課徵各式「環境稅」等，

77 資 料 來 源 ： 李 堅 明 ， 〈 近 10 年 來 溫 室 氣 體 減 量 經 驗 及 相 關 政 策 成 效 之 檢 討 〉 ， http://www.cepd.gov.tw/m1.aspx?sNo=0008417&key=&ex=+&ic=&cd=（2009.4.5）

來管制溫室氣體之排放，反觀《溫室氣體減量法草案》當中大都採用行政制裁之 方式作為處罰，草案規範有關經濟誘因設計相對不足，主要仍以命令控制為主要 管制方式。

陸、配償採取無償分配是否合理

「行政院版本」第 14 條與 15 條都強調將既有溫室氣體排放量「無償核配」

給各公告排放源之所屬事業，而該污染源還可進一步憑此排放權參與碳排放交 易，變成獲利工具。行政院以目前歐盟的規劃乃是在碳交易制度的第一階段

（2005-2012）間，大部分的排放（90%-95%）採用無償分配作為草案的參考依據；

但依據丹麥學者的分析，歐盟會從有償配售與拍賣制，轉移至無償分配的溯往原 則，並非理性的根據，乃是工業界的遊說所帶來的政治壓力；而世界自然基金會

（World Wildlife Fund,WWF）亦批評雖然歐盟的碳交易機制顯示了其對抗全球暖 化的決心，但排放權不應採用溯往原則，而應公開讓整個歐洲地區進行拍賣，且 將一部分的交易所得，回饋到對抗全球暖化的行動之中⁷⁸。溫室氣體排放權屬於國 民全體之權利，於排放權分配上，應參考國際既有制度之缺失，絕非全然的無償 核配，在分配方式上應須更審慎的研究，訂定具有環境效益與社會正義之分配方 式，不能以他國現階段的情況全盤適用於我國，將之明定在條文中。

柒、缺乏調適策略與縣市合作協同

目前行政院送審的版本中，僅於第7條中提及「中央目的事業主管機關應進行 排放量之調查及氣候變遷調適策略之研議，並將調查及調適成果每年定期提送中 央主管機關。」而在制定政策時如要追求提升環境品質，也應具備縣市協同合作 之觀念，因為彼此為利益共同體，不可能各自為政（葉俊榮，2002：96）。地方 政府減量政策，應由中央制定標準作業方法和工作程序後，再與地方共同執行，

才能收到整體ㄧ致的成效，例如基隆市在制定環境政策時，應該參考台北市與台 北縣之作法，並且考量到3個縣市之環境現況，才能有效地共同防制環境品質之惡 化。同時也應顧慮每ㄧ地區產業結構不同，因此制訂對策時，應採取因地制宜的 措施，例如台北市以住商部門排放比例較大；高雄則可能以工業部門排放為大宗。

78 資料來源：http://e-info.org.tw/node/31900（2009.4.2）

依照「行政院版本」提案第10條，「直轄市、縣（市）主管機關應依行政院 核定之推動國家溫室氣體減量政策方案及中央目的事業主管機關訂定之行動計 畫，訂修溫室氣體減量執行計畫」，該條草案條文內容，只有規定地方政府必須 配合中央政府的行動，對於中央如何與地方政府協同參與、中央政府各部門間之 行政單位應如何合作或是國家如何與個人或是與民間業者合作都沒有規定在內，

當然無法達到協同合作之功能。

捌、執行不力且民眾參與不足

環境議題與民眾的生活息息相關，社區、民間團體及基金會除應響應政府的 減量政策之外，亦應同時扮演監督政府減量效率的角色，所以各國的法規均有「民 眾參與」之設計。也由於環境管制問題涉及利益之衝突，因此必須用民主的方式 加以解決，所謂的「民主」並非投票解決而已，而是由受影響之民眾藉由「適當

環境議題與民眾的生活息息相關，社區、民間團體及基金會除應響應政府的 減量政策之外，亦應同時扮演監督政府減量效率的角色，所以各國的法規均有「民 眾參與」之設計。也由於環境管制問題涉及利益之衝突，因此必須用民主的方式 加以解決，所謂的「民主」並非投票解決而已，而是由受影響之民眾藉由「適當