第一章 緒論
第一節 研究緣起與問題提出
「人類自諾亞以後，凡事都由兩性共同完成，唯有統治一事除外，而世界為 此一直受苦。」1
第一節 研究緣起與問題提出
一、 研究緣起：法律學與政治學看法大不同？
這篇論文，起於四年前我和一位就讀政治系的朋友間的對話，那時候我正在 為課堂報告的題目煩惱，我提出來說想要寫婦女保障名額與平等權的問題，我的 朋友十分不解，問我這個題目有什麼爭議，我告訴他說似乎有不少法律學者認為 這個制度和憲法平等權不符，不應該繼續存在。我的朋友因為我的說法而感到驚 訝，他說這個問題在政治學領域看法大不相同；在政治學領域裡面，兩性參政不 平等是一個既存的事實，透過制度設計促進兩性參政平等，是共同追求的目標；
政治學的爭論只在於，怎樣的制度設計才得以更加接近這個目標的實現。他並不 理解為什麼婦女保障名額在法律學界會產生可能與平等權衝突的問題。
聽到他這麼說，換我感到驚訝與疑問了。婦女保障名額制度在法律論述上，
是一個充滿爭議的議題，到了政治學領域內卻是一個大致上被肯認的理念嗎？抱 持著這樣的疑問，我開始尋找政治學與婦女保障名額相關的討論。結果除了映證 法學論述與政治學論述對於婦女保障名額這個議題，具有取向上差異以外，我還 發現了幾個政治學領域關於婦女保障名額論述上的特點。
首先，政治領域當中有許多十分重視女性代表不足的問題，並認為這是一個 應該要被解決的問題的文獻；在國際社會當中，女性立法委員的比例也已經被視 為國際性別權力測度(Gender Empowerment Measure)的四大指標之一。面對目前 台灣國會當中，女性立法委員的比例佔不到三分之一的情況，女性代表不足，在 我國確實被視為是需要解決的問題。其次，在政治學的論述當中，大致上倡議揚 棄婦女保障名額這個用語，主張應該要以「性別比例原則」代之，因為婦女保障 名額的目的是保障女性，而性別比例原則的目的則是促進性別均勢，除了同時保 障男性與女性之外，其背後的精神更在於體現女性的弱勢是社會結構上的弱勢，
而非能力上的弱勢，因此制度的設計應該著重於性別正義的實現，而非將女性視
1 Bella Abzug，美國前國會議員、婦女環境與發展組織(WEDO)發起人，為第一屆至第三屆聯合 國主辦的世界婦女大會(The United Nations’ World Conference on Women)的重要人物。此段話引自 Bella Abzug 聯合國婦女地位委員會(UN Commission on the Status of Women)第 42 次會議的評 論，參http://womensstudies.homestead.com/Bellaspeech.html，最後瀏覽日：2010 年 1 月 12 日。
為需要保護的弱者。2第三，政治學者關心選舉制度的設計，會如何影響女性立 委的比例3；其結果發現，婦女保障名額做為我國選舉制度設計的一環，早期確 實達成促進更多女性投身政治的功效，但是80 年代中期以後，我國婦女參政人 數比例已經超過保障名額的要求，使得目前的民意代表性別積極平權措施度幾乎 已逐漸喪失其實質功效。4
面對這個追求性別均勢參與政治的理念，以及制度設計上的落後，政治學者 與性別平權運動者有志一同地提出應逐步提高性別比例設定的呼聲。5
值得注意的是，這個逐步提高比例的呼聲背後，學者和社會運動者都援引國 外的制度設計做為論理基礎之一6，這使得我們知道，國際上有許多的國家也關 心政治場域當中性別均勢的促成以及相關制度應該如何設計等議題；我國只是這 個國際潮流當中的一個參與者。這也使得我開始進一步研究國際上對於性別政治 參與均勢的關懷是如何而起的、目前發展又是如何。
二、 國際條約倡議民意代表選出方式的性別積極平權措施，許多國家響應 國際上第一個提及兩性平等參與政治的是「消除對女性一切歧視公約 」 (Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women，簡稱 CEDAW)，這是目前唯一全面性地規範女性人權的公約，其於 1979 年被聯合國 大會(General Assembly)通過。7
CEDAW 要求國家應採取積極措施來消弭對於女性的歧視，其中第 7 條規定 簽約國應採取各種適當的措施來消弭在政治領域和公共生活中對於女性的歧 視，特別是應力求使女性在投票權、參與政治決策、非政府組織等與男性擁有相 同的條件。參與政治決策部分，涉及了國際女性運動在政治上所設立的目標：性
2 黃長玲，從婦女保障名額到性別比例原則—兩性共治的理論與實踐，問題與研究，第 40 卷第 3 期，2001 年 5、6 月，頁 71-81；楊婉瑩，婦女的政治機會結構析論，國立中山大學社會科學 季刊，第2 卷第 4 期，2000 年冬，頁 79。
3 例如主要的兩種選制當中，比例代表制（Proportional Representation）、選區較大者、比起於簡 單多數決（Plurality and Majority systems）、選區較小者更有利於提高女性立法委員的比例。參見 楊婉瑩，同註2，頁 71-74；楊婉瑩，選舉制度對婦女參政影響之評估，理論與政策，第 14 卷第 4 期，2000 年 12 月，頁 75-78；MONA LENA KROOK, QUOTAS FOR WOMEN IN POLITICS:
GENDER AND CANDIDATE SELECTION REFORM WORLDWIDE 12 (2009); Manon Tremblay, Introduction, to WOMEN AND LEGISLATIVE REPRESENTATION: ELECTORAL SYSTEMS, POLITICAL PARTIES, AND SEX QUOTAS 1-13, (2008).
4 楊婉瑩，同註 2，頁 75-76；史倩玲，鼓勵女性從政 改善性別失衡，台灣立報，2009 年 12 月 14 日，http://www.lihpao.com/news/in_p1.php?art_id=36336。
5 黃長玲，同註 2，頁 80；胡若藹，論我國婦女保障名額制度—1949 年來的變遷，復興崗學報，
第82 期，2004 年 11 月，頁 376-379；呂秀蓮，以進階提昇辦法取代婦女保障名額，婦女新知，
第119 期，1992 年，頁 8-9；林文琪，婦女參政開步走，婦女雜誌，第 278 期，19991 年，頁 120-125。
6 楊婉瑩，由民主代議政治的理論與實踐檢視性別比例原則，人文及社會科學集刊，第 13 卷第 3 期，2001 年 9 月，頁 305-307。呂秀蓮，同註 5，頁 8-9
7 MARY BECKER, CYNTHIA GRANT BOWMAN, & MORRISON TORREY, FEMINIST JURISPRUDENCE: TAKING WOMEN SEROUSLY 1054-56 (2nd, 2001).
別主流化(Gender Mainstreaming)，亦即，在政府組織的各個層次都有適當數量的 女性，以使得政治決策和執行，能考量女性的利益、需求和關懷。8
雖然CEDAW 是最早提及兩性平等參政與國家責任之間關連的國際條約，但 一般在這個議題上被認為最具有影響性者，則是1995 年 9 月舉行於北京的聯合 國第四次世界女性大會(Fourth World Conference on Women, Beijing 1995)。此大 會發表了北京宣言行動綱領(Beijing Declaration and Platform for Action)，並由 189 個會員國無異議簽署通過。9
北京宣言行動綱領認為女性在政治生活中的平等參與，在促進女性權益的過 程扮演了重要的角色，但目前由於歧視性的態度、行為，以及不平等的權力關係，
導致女性在政治決策領域當中代表過低，這樣的制度與文化機制的排除應該要被 改變。該宣言將消弭歧視、促進平等的責任從個人轉移到機制上，要求政府應該 採取相關的措施，來確保女性在權力結構以及政策決定當中，得以有平等的機會 和充分的參與，同時也要求政府促進女性在參與政策決定和擔任領導者的能力。
此外，北京宣言行動綱領要求女性在政府各層級的代表應該要反應其人口比例，
因為這是確保女性利益被考量的必要要件。雖然有些國家的民意代表選出方式性 別積極平權措施早於本宣言，但本宣言可被視為是之後國際中此種措施潮流風起 雲湧的關鍵。10
在第四次世界女性大會以及北京宣言行動綱領之後，前期為CEDAW 所倡議 的性別主流化概念，也被歐洲各國所採用。歐洲理事會(the Council of Europe)，
做為歐洲人權宣言背後的組織，向來採取與歐盟注重個人做為經濟主體的權利不 同的取向，較強調個人做為政治主體的權利。歐洲理事會於1986 年召開了首次 歐洲兩性平等理事會部長會議，認為增進女性在政治領域的出現和參與，是民主 重要的要素；1988 年發表了性別平等宣言，要求歐洲理事會採取措施來促進女 性在各個政府層級的參與。隨著北京宣言行動綱領，歐洲理事會更明白肯認了性 別主流化，也進一步強調為了擁有民主正當性，在政府的各個層級都應含有50
％女性。例如1997 年舉行的第四次歐洲兩性平等理事會部長會議(the Forth European Ministerial Conference of the Council of Europe on Equality between Women and Men)發表了「性別平等是民主的重要原則宣言」(Declaration on Equality between Women and Men as a Fundamental Criterion of Democracy)；此宣 言再次強調性別平衡的代表是正義和真正民主的要求。到了2000 年歐洲共同體 委員會提出了一份建議，在這份建議當中提及長期以來女性代表不足是為民主不
8 Id. at 1054-56.
9 KROOK, supra note 3, at 3-4.
10 KROOK, id., at 3-4 ; Marian Sawer, Foreword, to WOMEN AND LEGISLATIVE
REPRESENTATION: ELECTORAL SYSTEMS, POLITICAL PARTIES, AND SEX QUOTAS XV ( 2008); Drude Dahlerup, Introduction, to WOMEN, QUOTAS AND POLITICS 4-5 (2006).
足之處，共同體應該採取行動來改變這個狀況。11
除了國際組織在理念上的響應以外，該宣言也實質上影響了許多國家紛紛投 身於民意代表選出方式性別積極平權措施的行列當中，導致許多國家和政黨採取 了性別配額政策。在1930 年到 1980 年代中間，只有 10 個國家採取性別配額政 策，1980 年代時增加了 12 個國家，但是到了 1990 年之後，多於 50 個國家都採 取了性別配額的政策，2000 年之後又有將近 40 個國家也採行了類似的措施。質 言之，目前世界上已經有超過100 國家有採取配額的政策，而其中四分之三的國 家是在最近15 年內開始採行性別配額政策的，由此可見北京宣言行動綱領的影 響力。12
從國際條約和組織的脈絡看來，兩性的平等參與從1979 年便已經被放入 CEDAW 的架構之中，做為性別平等的重要一環。然而這個議題真正受到實質的 重視，是起於1995 年北京宣言行動綱領，在此之後，歐洲理事會將兩性均勢政 治參與視為民主的基本原則，而世界上各國也接二連三地採行民意代表選出方式 的性別積極平權措施，希望藉此政策促進女性參政比例、達成兩性均勢政治參與
從國際條約和組織的脈絡看來，兩性的平等參與從1979 年便已經被放入 CEDAW 的架構之中，做為性別平等的重要一環。然而這個議題真正受到實質的 重視，是起於1995 年北京宣言行動綱領，在此之後，歐洲理事會將兩性均勢政 治參與視為民主的基本原則，而世界上各國也接二連三地採行民意代表選出方式 的性別積極平權措施，希望藉此政策促進女性參政比例、達成兩性均勢政治參與