研擬老人福利機構有關水災預防、應變輔導及避難撤離指引參考手冊

內政部建築研究所 108 年度建築與

城鄉安全防災韌性科技發展計畫

(二)協同研究計畫第 3 案

研擬老人福利機構有關水災預防、應

變輔導及避難撤離指引參考手冊

內 政 部建 築研 究 所委 託協 同 研究 計畫

中華民國 108 年 12 月

（本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）

研擬老人福利機構有關水災預防、應

變輔導及避難撤離指引參考手冊

資料蒐集分析報告

協同主持人：盧鏡臣

研

究 員：簡賢文

研 究 助 理：駱品儒

研 究 助 理：林建河

內政部建築研究所委託協同研究計畫

中華民國 108 年 12 月

（本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）

I

目 次

目 次 ... I 表 次 ... V 圖 次 ... VII 摘 要 ... IX 第壹章 緒論 ... 1 第壹節、 研究緣起 ... 1 第貳節、 研究目的及重要性 ... 3 第參節、 研究方法及流程 ... 4 壹、 研究採用之方法 ... 4 貳、 研究流程 ... 7 第貳章 文獻回顧 ... 11 第壹節、 水災情境下的機構區位、建築及住民之風險特性 ... 11 壹、 老人福利機構的淹水風險 ... 11 貳、 機構區位、建築特性與淹水風險 ... 14 參、 機構住民特性與淹水風險 ... 17 第貳節、 水災預警與機構疏散撤離機制 ... 18 壹、 水災預警機制 ... 18 貳、 水災疏散撤離機制 ... 21 參、 前期研究之老人福利機構水災疏散撤離建議 ... 24 第參節、 老人福利機構之水災預防及防災輔導影響因子 ... 29 壹、 老人福利機構之水災預防作法 ... 29 貳、 老人福利機構之水災預防現況及其影響因子 ... 33 第參章 國內外老人福利機構水災因應之相關政策與作法 ... 35 第壹節、 日本機構水災預防應變及避難撤離指引之相關政策與作法 ... 35 壹、 日本之機構水災因應政策 ... 35 貳、 日本機構水災因應計畫之制定與輔導機制 ... 36 參、 日本機構水災因應計畫與規範—久慈市案例 ... 38 第貳節、 美國機構水災預防應變及避難撤離指引之相關政策與作法 ... 49 壹、 美國之機構防災政策與輔導機制 ... 49 貳、 全災害取向的計畫思維及規範 ... 50 參、 美國的機構災害應變架構 ... 58

II 肆、 醫療保險與醫療補助服務中心機構防災自主檢核表 ... 62 伍、 NHICS 關於水災、就地避難、異地避難之規範 ... 70 第參節、 國內機構之水災預防應變及避難撤離指引之相關政策與作法 ... 77 壹、 國家災害防救科技中心之長照機構（以老人福利機構為例）天然災害（地 震、颱洪）應變計畫撰寫原則建議 ... 77 貳、 一般護理之家複合式災害管理之災害風險評估、災害緊急應變指引、計畫 及輔導服務計畫 ... 79 參、 精神復健機構及精神護理之家災害應變指引 ... 82 第肆章 老人福利機構水災之因應與輔導 ... 83 第壹節、 老人福利機構水災因應與輔導之個案分析 ... 83 壹、 機構一 ... 83 貳、 機構二 ... 85 參、 機構三 ... 87 肆、 機構四 ... 89 伍、 機構五 ... 91 陸、 小結 ... 93 第貳節、 老人福利機構水災預防應變輔導機制 ... 94 壹、 個案地方政府之輔導機制 ... 94 貳、 地方政府輔導老人福利機構因應水災之課題 ... 96 第參節、 老人福利機構水災預防應變輔導機制之政策建議 ... 98 壹、 專家座談意見蒐集 ... 98 貳、 老人福利機構水災預防應變之輔導機制建議 ... 100 第伍章 老人福利機構及類似機構通用型水災演習腳本 ... 103 第壹節、 機構防災演習的目的與形式 ... 103 壹、 機構防災演習的目的 ... 103 貳、 防災演習的形式 ... 104 參、 演習規劃與執行 ... 105 第貳節、 機構進行桌上演習的做法 ... 107 壹、 桌上演習簡介 ... 108 貳、 桌上演習之進行 ... 109 第參節、 機構水災事件桌上演習腳本範例 ... 111 壹、 演習腳本一：短延時強降雨導致淹水 ... 111 貳、 演習腳本二：颱風導致淹水（原地避難及異地避難情境） ... 118

III 第陸章 老人福利機構（及其他長期照顧機構）有關水災預防、應變輔導及避難撤離指 引參考手冊之編纂 ... 137 第壹節、 長期照顧機構的水災因應特性與情境 ... 137 第貳節、 機構的分級與水災應變時機 ... 141 第參節、 水災因應對策 ... 145 第肆節、 水災因應檢核表 ... 157 第柒章 結論與建議 ... 159 第壹節、 結論 ... 159 第貳節、 研究建議 ... 160 壹、 短期政策建議 ... 160 貳、 中長期政策建議 ... 163 附件壹 第一次專家座談會會議紀錄 ... 165 附件貳 第二次專家座談會議紀錄 ... 170 附件參 期中審查會議記錄 ... 175 附件肆 期末審查會議記錄 ... 180 附件伍 期中意見回應 ... 184 附件陸 期末意見回應 ... 190 參考資料 ... 196

V

表 次

表 2-1 老人福利機構水災避難空間條件與需求 ... 12 表 2-2 老人福利機構位於日雨量 500MM淹水潛勢區、河岸及歷史災點周邊數量 ... 14 表 2-3 機構風險分級表 ... 16 表 2-4 機構接收降雨、淹水資訊之方式 ... 20 表 2-5 各類境況下機構執行原地垂直避難或異地避難之比例 ... 23 表 2-6 機構風險分級、水災預警訊息與應變行動建議 ... 24 表 2-7 機構災害應變計畫內容建議 ... 25 表 2-8 機構災害應變編組建議 ... 26 表 2-9 「災害風險及認知」、「機構特性」、「治理作為」對老人福利機構水災預防之影響 .... 34 表 3-1 日本老人福利機構水災因應之編組 ... 42 表 3-2 久慈市之個案老人福利機構自衛水防組織裝備器材清單 ... 43 表 3-3 久慈市之個案老人福利機構水災因應之避難所需設施設備等一覽表 ... 44 表 3-4 久慈市之個案老人福利機構水災因應需蒐集的主要資訊和蒐集方法 ... 46 表 3-5 美國加州發展之全災害事件規劃指南檢核表 ... 50 表 3-6NHICS 功能綜整表... 59 表 3-7 作業組之小組分工表 ... 60 表 3-8 後勤組整備資源一覽表 ... 61 表 3-9 快速應變檢核表 ... 71 表 3-10 近程應變（災後 0-2 小時）檢核表 ... 72 表 3-11 中程應變（災後 2-12 小時）檢核表 ... 74 表 3-12 長程應變（災後 12 小時以上）檢核表 ... 75 表 3-13 災後復原檢核表 ... 76 表 3-14 一般護理之家體系與環境脆度度因子說明表 ... 80 表 4-1 本研究個案機構之水災因應與對輔導機制之看法 ... 94 表 5-1 短延時強降雨淹水情境之演習腳本（事件情境列表及預期作為） ... 114 表 5-2 颱風淹水原地避難及異地避難情境之演習腳本（事件情境列表及預期作為） ... 123 表 6-1 「機構水災應變特性分級」下，具建議性質之「機構應變作為對照表」 ... 141 表 6-2 水災因應面向及對策內容對照表 ... 142

VII

圖 次

圖 1-1 本研究之研究步驟流程圖 ... 8 圖 1-2 本研究之研究進度規劃 ... 9 圖 2-1 雲林縣周邊老人福利機構分布與淹水風險較高機構圖 ... 15 圖 2-2 大雨、豪雨特報之降雨標準及其警戒事項 ... 19 圖 2-3 水利署淹水警戒資訊網頁 ... 19 圖 2-4 水利署河川警戒水位示意圖 ... 20 圖 2-5 水災疏散撤離作業流程圖 ... 21 圖 2-6 颱洪應變流程圖 ... 22 圖 3-1 久慈市之個案老人福利機構水災避難路徑之考量 ... 41 圖 3-2 久慈市之個案老人福利機構水災因應作為之啟動機制 ... 45 圖 3-3 久慈市之個案老人福利機構水災因應作為之資訊傳遞機制 ... 46 圖 3-4 久慈市之個案老人福利機構水災因應之交通方式及指定緊急避難場所 ... 47 圖 3-5 事故指揮系統組織架構圖 ... 62 圖 3-6 任務與重要目標關係圖 ... 71 圖 3-7 長照機構（以老人福利機構為例）天然災害（地震、颱洪）應變計畫撰寫原則建議之 颱洪應變流程圖 ... 79 圖 4-1 機構一外觀 ... 83 圖 4-2 機構二外觀 ... 85 圖 4-3 水利署於機構三外部設置水尺 ... 87 圖 4-4 機構三內部空間 ... 87 圖 4-5 機構四外觀 ... 90 圖 4-6 機構四臨時避難處所 ... 91 圖 4-7 機構五大門前排水溝 ... 92 圖 4-8 機構五內部空間 ... 92 圖 5-1 循序漸進的演習進行策略 ... 105 圖 5-2 桌上演習之各階段應變編組之因應作為工作表示意圖 ... 110 圖 5-3 短延時強降雨導致淹水事件之時間軸 ... 113 圖 5-4 虛擬綠寶石颱風海上陸上颱風警報之警戒範圍 ... 121 圖 5-5 颱風導致淹水事件之時間軸 ... 122

IX

摘 要

關鍵詞：老人福利機構、水災疏散撤離、垂直避難、異地避難、演習

壹、研究緣起

政府近年來積極規劃高齡社會長期照顧政策，透過多元機制提供高齡長者社會支持及必 要之照顧。不過，仍有部分長者因家庭因素，須借重住宿式機構，如老人福利機構、護理之 家及類似之長照住宿機構來提供其生活起居協助及照顧。老人福利機構內使用者因行動不便 等因素，災害應變能力不若青壯年人口高；另一方面，老人福利機構防災事宜涉及多方權益 關係者。為強化長期照顧機構防災避難及公共安全效能，行政院於 2017 年 12 月頒布「強化 長期照顧機構公共安全推動方案」。改善作為第二項中，針對位於災害潛勢區內的機構提出因 應做法，其中第(4)項為：督請地方政府針對潛勢區內之現行機構加強輔導改善其災害撤離相 關機制。內政部建築研究所呼應上述政策指示，已於 2018 年進行「老人福利機構對應水災避 難撤離標準及應變作業原則之研究」。該研究考量水災情境，以老人福利機構為對象，並結合 其可能收容之失能或行動不便之長者，分析如何協助此等機構建立災害避難撤離標準。透過 具可行性之原地及異地避難機制或原則之建立，可協助老人福利機構在標準作業流程及指引 下，提升機構之應變效能，增進防災韌性，並維護機構住民之安全。然而，如何將這些科研 成果推廣到老人福利機構，仍尚待政府部門與機構共同合作，透過培力等策略來推動。 因此，本研究就輔導老人福利機構之政策作為進行研究，彙整國內外老人福利機構有關 水災預防應變及避難撤離指引相關政策計畫規範。藉此，本研究期能建置具體有效之老人福 利機構水災預防應變輔導機制。此外，本研究也提供技術服務，包含發展不同情境及應變作 為（就地及異地避難）之通用型演練腳本，以及研編老人福利機構有關水災預防應變及避難 撤離（就地及異地避難）案例分析及指引參考手冊。本研究期能透過上述努力，提升機構對 水災因應量能，進而保障機構住民之安全。

貳、研究方法與過程

本研究延續前期研究基礎，透過二手資料蒐集與分析，蒐集美國、日本及台灣對老人福 利機構（及相關機構）水災預防應變及避難撤離指引之相關政策與作法。本研究利用訪談、 現地調查等方式，蒐集有淹水經驗或具淹水潛勢之機構其水災因應之作法，以及對政府強化 水災因應相關作為之態度。本研究亦透過訪談及二手資料蒐集等方式，分析個案地方政府對

X 機構防災，特別是水災因應之輔導。本研究考量目前國內機構較無淹水演習之經驗，從演習 作為計畫檢核、人員訓練的角度出發，建議機構宜先透過桌上演習提升其水災因應之量能， 並檢視既有計畫之合理性。本研究也彙整國內外相關輔導文件、專家座談意見，結合對機構 量能的掌握，編制老人福利機構（及相關機構）有關水災預防、應變輔導及避難撤離指引參 考手冊（草稿）。指引參考手冊在經更多使用者及專家學者的意見參與後，可提升其可讀性、 讓機構易於操作執行，並納入政府對機構的輔導機制，讓機構得以透過手冊的指引，提升水 災因應量能。

參、重要發現

在日本，老人福利機構的主管單位為厚生勞動省，水災的主管單位則為國土交通省。其 透過彼此的交流及技術合作，分別提供地方政府技術指導，讓機構業務主管單位及防災主管 單位共同輔導機構。其透過指南、手冊、工作坊等方式，將水災因應經驗提供予機構參考。 機構透過討論式演習及操作式演習，分別做其水災疏散計畫的檢核及驗證。在美國，聯邦法 規要求機構須進行災害整備，包含制定緊急應變計畫、應變政策與程序、通訊計畫、訓練與 測試、緊急備用電力、醫療系統內機構整合等，並透過透過評鑑機制檢核。美國之相關協會 和實務單位發展應變技術，結合全災害取向及 ICS 架構，編制指導手冊等技術文件。美國也 提供多元培力策略，包含透過政府部門(衛福部門、災管部門)、協會組織提供網頁（資訊、 手冊、影音課程輔導），提升機構應變能力之技術。 台灣近年來對機構的防災相當重視。地方政府透過評鑑、不定期無預警公安檢查、網頁 資訊提供、專家學者到機構輔導、工作坊等方式，提升機構的防災整備及安全。不過，相較 於火災，目前台灣多數機構對水災風險意識仍較低，其水災減災措施及防災整備也仍有相當 程度的提升空間。 因此，本研究從桌上演習及指引手冊編制兩方面著手，企能對機構的水災因應量能有所 提升。本研究說明桌上演習的作法，期讓機構以循序漸進方式，檢視既有計畫及提升員工訓 練，而非進行較著重於表演的傳統演習。不過，考量機構對演習腳本編制及對水災特性的掌 握量能限制，本研究以編制通用型腳本事件情境列表及預期應變作為的方式，彙整台灣較常 見的水災事件：梅雨、午後雷陣雨等可能在較短期即有劇烈降雨的事件，以及颱風、熱帶低 壓等有較長準備前置期，但其影響範圍可能較大的淹水事件之演習腳本範例，供機構運用。 在颱風情境下，機構也可結合風險辨識結果，依照其特性採取原地垂直避難或是異地避難等 因應策略。 本研究參酌專家座談建議，從水災預防、應變輔導及避難撤離等面向，編制指引參考手 冊之草稿。手冊說明長期照顧機構的水災因應特性，並說明除了颱風、梅雨等事件外，機構

XI 也可能因為水利設施失效受到突如其來的影響，或因停水停電造成維持照顧服務之挑戰。手 冊也說明機構為水災因應之執行主體，政府提供培力及災害預警服務；情況危急時，政府、 社區及民間團體也扮演緊急支援角色。在手冊中，本研究指導機構結合區位及建築物特性， 進行水災應變分級之判定。本研究也提供不同應變分級機構之水災疏散避難建議時機。為了 提升機構的量能，該手冊也從減災、編組與強化聯結、計畫與演習、應變機制啟動、災害資 訊蒐集、疏散準備、疏散執行、持續營運、復原與返回等面向提供二十八項對策，讓機構參 考，並依機構特性組合運用。

1

第壹章 緒論

第壹節、 研究緣起

台灣因為醫療環境及公共衛生的改善，高齡人口總數持續增加；另一方面，社會變遷下 少子化的加乘效應，使得台灣高齡人口的比例亦逐年攀高。台灣 65 歲以上長者人口總數在 2018 年底達 3,433,517 人，相較之下，2011 年底之之人數為 2,528,249 人，7 年增加約 90 萬 人(內政部戶政司, 2019)。除總數外，65 歲以上長者佔總人口比例也逐年提高：2011 年底長者 佔人口比例 10.89%，之後快速攀升，在 2018 年 4 月達到 14%(內政部戶政司, 2018)，揭示台 灣已邁入高齡社會。截至統計資料最新之 2018 年底，高齡人口比例已達 14.56%(內政部戶政 司, 2019)。 政府近年來積極規劃高齡社會長期照顧政策，透過多元機制來提供高齡長者社會支持及 必要之照顧(立法院, 2017)。不過，仍有部分長者因家庭因素，須借重住宿式機構，如老人福 利機構、護理之家及住宿式長照機構等類似機構提供其生活起居協助及照顧。其中，老人福 利機構收容 65 歲以上長者，在中央為衛生福利部社會及家庭署主管，在縣市多為社政（部分 為衛政）部門主管。我國在 2018 年 6 月底依老人福利法設置之長期照顧、安養機構共有 1,103 家，床位數 62,742 床，收容人數 48,946 人(衛生福利部統計處, 2018)，收容人數逐年增加。 老人福利機構內使用者因行動不便等因素，災害應變能力不若青壯年人口來得高；另一 方面，老人福利機構的防災事宜，涉及多方權益關係者。在 2015 年第三次聯合國災害風險降 低會議(2015 Third UN World Conference on Disaster Risk Reduction (WCDRR))中，與會成員國 提出了仙台災害風險降低綱領(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030)。在綱 領中，強調災害風險的因應必須從國家、區域、地方到社區公私部門間各權益關係者之相互 合作，強化災害治理(UNISDR, 2015)。其中，在優先事項三、(k)指出：透過災害風險降低的 投資以促進韌性(investing in disaster risk reduction for resilience)項下提出：需對有特殊照護及 有慢性疾病之特殊群體，研提在災前、災時、災後之風險管理及獲得照護服務的政策與計畫。 另一方面，就災害的因應來看，責任也非全為機構或政府，而需要透過公私部門分攤部分責 任，在國家與社區、國家與市場、市場與社區間的互動下協力因應災害風險。如美國在 2011 年提出全社區取向(whole community approach)的災害治理觀點，認為災害的因應需要各層級 政府及家戶、企業、公民團體及組織等共同採取災害因應作為(FEMA, 2011)。

在因應實際問題及呼應國際思潮上，政府部門對老人福利機構之建築設計標準也有所規 範。老人福利機構之設立除應符合設立標準外，尚須符合建築法、消防法及相關法令規定。 近年來，政府也對機構的消防能力提升，透過法令、評鑑、輔導等作為，據以改善。然而， 除了火災外，機構也面臨其他的災害風險。如部分老人福利機構於設置前未必能充分考慮水

2 災之災害風險，設置於淹水較高風險區域。在技術上，雖然專家、學者得以提出可採取哪些 減災、應變的策略，來降低位在災害潛勢區內機構的災害風險，但從倡議到政策的推動、機 構的認知與落實上，仍有諸多層面需各權益關係者共同努力。在這些權益關係者中，政府部 門扮演了重要的角色。從台灣的老人福利機構與防災體制來看，衛生福利部及颱風、水災之 災害主管機關內政部與經濟部，均可在這過程中透過培力、管制、獎勵等措施，提升老人福 利機構的水災減災及災害因應能力。 為強化長期照顧機構防災避難及公共安全效能，行政院於 2017 年 12 月頒布「強化長期 照顧機構公共安全推動方案」。改善作為第二項中，針對位於災害潛勢區內的機構提出因應做 法，其中第(4)項為：督請地方政府針對潛勢區內之現行機構加強輔導改善其災害撤離相關機 制。內政部建築研究所呼應上述政策指示，已於 2018 年進行「老人福利機構對應水災避難撤 離標準及應變作業原則之研究」。該研究考量水災情境，以老人福利機構為對象，並結合其可 能收容之失能或行動不便之長者，分析如何協助此等機構建立災害避難撤離標準。透過具可 行性之原地及異地避難機制或原則之建立，可協助老人福利機構在標準作業流程及指引下， 提升機構之應變效能，增進防災韌性，並維護機構住民之安全。然而，如何將這些科研成果 推廣到老人福利機構，仍尚待政府部門與機構共同合作，透過培力（甚至是獎勵或管制）等 策略來推動。 因此，本研究就輔導老人福利機構之政策作為進行研究，並結合台灣機構之特性，研擬 「老人福利機構有關水災預防、應變輔導及避難疏散指引參考手冊」。本參考手冊設定之讀者 除老人福利機構（亦可擴展至護理之家、長照機構等性質類似之機構）外，也包含政府相關 機關人員，包含中央衛生福利部、內政部及經濟部；在縣市政府為社政（或衛政部門，視該 縣市之老人福利機構權責主管單位而定）、消防及水利部門；在鄉、鎮、市、區公所則為民政、 社政等部門。本計畫從揉合各權益關係者的角度出發，尋思如何加強老人福利機構透過經濟 部水利署之水利防災資通訊警戒訊息，輔導並培力機構於防汛期前啟動自主預防應變能力， 降低災害對機構及住民的衝擊。在透過手冊內容輔導機構的項目中，除了透過減災方式降低 風險外，也涵蓋運用演習的災害情境模擬，協助老人福利機構對水災預警及災情之掌握，進 行更好的防災編組動員及應變準備。此外，從對機構實際運作的觀察，也可指認現行應變機 制可予調整之處。本計畫內容透過輔導機構的案例，出版依老人福利機構特性設計之有關水 災預防、應變輔導及避難撤離指引參考手冊。透過上述操考手冊的編纂，除可直接強化機構 的水災因應知識外，將可協助政府部門輔導機構，包含自主發展防災計畫、於第一時間運用 防災預警功能，促進機構對未來災情的自主檢核判斷，進行有效之預防應變措施，讓機構在 災時得發揮機構之最大應變效能，透過自身力量降低災害的衝擊，據以提升住民安全。

3

第貳節、 研究目的及重要性

本案研究目的在於蒐集國內外之政策經驗，並考量既有預警機制、老人福利機構所在區 位、建築等特性，研提相關科學研究成果，強化政府相關部門在災前對老人福利機構的輔導， 並在災時之適宜的時機，採取更有效的策略，協助老人福利機構因應水災。老人福利機構（及 護理之家、長照機構等性質類似之機構）也可參考本研究相關建議，據以結合政府部門、社 區、機構、家屬等權益關係者，改善機構之水災風險。 依據需求書內容，本研究涵蓋之主題包含： 1. 國內外老人福利機構有關水災預防應變輔導及避難撤離指引等相關政策計畫規範之彙 整比較。 2. 輔導老人福利機構透過水災警戒訊息，研擬自主檢核項目及相關具體有效預防應變措 施。 3. 透過防災演練之機制，結合個案機構之構造物、床位數、住民類型、樓層等特性，檢 驗、印證、調整不同特性機構之水災應變機制。 4. 就老人福利機構之建築物構造、床位數、住民類型及樓層等議題，研擬水災預防應變 及避難撤離（就地及異地避難）案例分析及指引。 本案在執行完畢後，遞交之研究成果包含： 1. 彙整國內外老人福利機構有關水災預防應變及避難撤離指引相關政策計畫規範。 2. 建置具體有效之老人福利機構水災預防應變輔導機制。 3. 發展不同情境及應變作為（就地及異地避難）之通用型演練腳本（事件情境列表，Master Scenario Events List, MSEL）。

4. 研編老人福利機構有關水災預防應變及避難撤離（就地及異地避難）案例分析及指引 參考手冊（該手冊正式名稱得依未來工作會議、專家座談、期中或期末審查審查之決 議而調整）。

4 1. 協助國內相關主管單位掌握國內外政府部門在水災預防應變及避難撤離指引上，其相 關政策、計畫、規範之內容。此將可促進國內對國外經驗之學習，並提升政策制定內 容之合適性。 2. 提供政府部門協助機構之科學基礎及技術文件，以強化政府部門輔導機構之有效性。 相關文件包含老人福利機構運用水災警戒訊息之自主檢核項目、預防應變措施之建議、 通用型討論式演習演習腳本（含事件情境列表）。本研究亦將就上述成果，編制老人福 利機構有關水災預防應變及避難撤離（就地及異地避難）案例分析及指引參考手冊（初 稿）。 3. 提供老人福利機構技術協助，以利其自行推動或在政府的輔導下，得以降低機構之淹 水風險，提升住民之安全。相關協助包含對個案機構之實際輔導、相關檢核表、討論 式演習樣板之提供等。 4. 掌握更新之老人福利機構之城鄉發展區位、建築、使用方式等特性，並在促進對應水 災預防、應變輔導及避難撤離之基礎下，提供相關法令調整之政策建議。 5. 透過上述作為，保障老人福利機構住民及員工面臨水災衝擊之生命安全。 透過這些成果，將做為機構或災害主管機關對既有老人福利機構之輔導、培力、評核、 規範之政策參考，提升老人福利機構對水災事前減災作為之採取，以及強化其應變整備；當 發生極端降雨事件時，得以降低老人福利機構的水災衝擊，保障機構內住民、員工之生命安 全，降低機構住民家屬的負擔及災後政府可能面對的責難等目標。

第參節、 研究方法及流程

壹、 研究採用之方法

一、 二手資料分析 二手資料分析是運用蒐集到的二手資料，進行分析、歸納等，屬於非介入性研究的一種。 由於本案需進行國內外老人福利機構有關水災預防、應變輔導及避難撤離指引等相關政策計 畫規範之彙整比較、掌握機構對於水災警戒訊息、機構建築所在城鄉發展區位、建築特性、 應變作為等資訊，其資料蒐集的面向及範圍跨度甚大。本研究在時間及經費限制下，難以就 所有面向進行實際調查及資料蒐集。 由於目前諸多學術研究及災害案例可透過網路等方式獲得，本研究將以網路（包含相關 資料庫之查詢）為基礎，蒐集國內外老人福利機構有關水災預防應變輔導及避難撤離指引等

5 相關政策計畫規範。此外，本研究也將透過團隊過往及執行中之其他計畫所獲得之二手資料 分析，了解國內老人福利機構在水災預防、應變輔導、避難撤離等議題之概況及特性。二手 資料分析在本研究的來源包含政府相關報告、國內外研究成果、國內外與本研究主題相關之 政府資訊公開文件及出版品、新聞報導資料庫有關過去老人福利機構因應水災的經驗，特別 是有關水災預防、相關教育訓練、避難撤離之報導、已出版之重大（颱風及）水災和老人福 利機構相關之口述歷史、回憶錄、經驗傳承進行資料分析、歸納。此外，為了掌握國外之水 災預防應變及避難撤離指引相關政策計畫規範避難撤離及應變作業程序，本研究亦將透過網 路搜尋、購買資料庫或書籍等方式，進行國外經驗資料的蒐集與分析。 二、 深度訪談或工作坊 本研究之目的之一在了解老人福利機構之水災預防、應變輔導及避難撤離特性，據以進 行指導手冊之研擬。由於研究者並非老人福利機構工作人員或是第一線應變人員，必須透過 蒐集他人經驗來擷取老人福利機構在水災預防、應變輔導及避難撤離之現行做法，了解當前 作法之優缺點及外在限制。透過這些資訊之掌握，才得以在手冊中提供適合機構之建議作法。 由於深度訪談是研究者與受訪者面對面之互動，透過受訪者以自身的語彙，陳述某個事情經 過、觀點。由於深度訪談可讓受訪者在較沒有壓力的狀況下，以及有較充分的時間餘裕下， 以自身觀點陳述過去發生的經驗。因此，此方法是蒐集非研究者經驗之外的良好研究方法。 雖然深度訪談因為受訪者主觀性問題，有時候存在有信度/客觀性之議題（如陳述時對自身責 任之規避）。不過這可以透過研究者廣泛的經驗，透過訪談技巧的運用，來加以複證及解析受 訪者觀點之主觀性，以讓資料的解析更貼近「真實」。 工作坊則透過議題之提擬，在有共識的遊戲規則下，由參與者共同參與，就討論之議題 進行討論，建立共識，提出解決方案，甚至是轉化成具體之執行作為。從褚士瑩(2017)從在 台灣辦理工作坊之經驗，歸納出完整之工作坊進行步驟：提出問題、共同討論、找到解決方 案、盤點資源（評估可行性與潛在障礙）、訂定執行方法、集體執行、討論過程檢視共識、發 現新的問題（回到起始步驟）。工作坊之進行方式將可協助本研究掌握各權益關係者在特定議 題（如災害特性與機構之災害預防、平時機構輔導、災時因應等）之問題指認、互動、策略 採取等特性。工作坊之舉辦，也在於主辦團隊對議題之了解及對工作坊操作之嫻熟程度。若 主辦團隊對工作坊之操作不熟悉，甚至僅是將工作坊當成是教育訓練課程，則將無法從中蒐 集合適之資料。本案研究團隊有多次舉辦工作坊之經驗，且對老人福利機構之水災預防、應 變輔導及避難撤離特性有相當程度的了解，可透過工作坊蒐集合適之資料。 本研究擷取深度訪談、工作坊之優點，並據以提升資料運用之客觀性與可用性。本研究 將採深度訪談或工作坊等方式，以立意抽樣方式，進行與老人福利機構有關水災預防、應變

6 輔導及避難撤離之權益關係者進行訪談，或以工作坊方式就主要議題進行操作及意見回饋。 主要權益關係者包含政府部門主管老人福利機構之社政、衛政單位長官或承辦人員；颱風、 水災主管機關之相關人員；老人福利機構負責人或員工；老人福利機構住民或家屬；社區組 織、民間團體；進行老人福利機構防災議題研究之學者等。深度訪談將依訪談對象設計訪談 大綱，以面對面方式進行直接之互動與資料蒐集。本研究擬採半結構方式徵詢受訪者在該題 綱之看法；不過受訪者仍有相當的餘裕及空間，提供在該題目之外的相關資訊。若採工作坊 方式進行，本研究進行情境設計（如災害事件或防災相關輔導），請參與人員就該情境之處理 策略進行操作及意見回饋。 三、 專家座談/焦點座談 專家座談/焦點團體是研究者有系統、同時對多位專家、受訪者進行主題討論或是訪談， 並鼓勵相互之討論，以蒐集相關資料，用以評估某項看法、操作方式、政策建議等內容。專 家座談/焦點團體將以立意抽樣方式選取合適之專家。因本研究之預期成果之一為研編「老人 福利機構有關水災預防應變及避難撤離案例分析及指引參考手冊」，在其進行之初期，需透過 不同權益關係者及專家學者之意見回饋，確認研提參考手冊內容之方向，以避免手冊之編纂 不符合重要權益關係者之需求。待手冊之初稿成形後，也有必要透過不同權益關係者及專家 學者之意見回饋，讓手冊之內容更加周延及完整。 本研究將以災害防救學者、社政部門官員、災害主管機關官員、老人福利專家學者等為 抽樣邀請之對象。本研究舉辦兩次專家座談，第一次專家座談於 6 月 14 日舉辦，邀請颱風、 水災及老人福利機構之中央主管機關代表、學術研究單位、地方政府防災及社政部門、機構 民間社會團體等專家學者共 12 人，但因部分機關考量其他業務推動而未能出席，實際出席專 家學者 6 人。該座談就本研究所蒐集之國內外老人福利機構有關水災預防應變輔導及避難撤 離指引等相關政策計畫規範、老人福利機構進行水災預警訊息及應變作為之特性、不同城鄉 發展區位及建築形態之機構分類等內容進行說明，之後請專家學者就對機構之水災因應輔導 作為及研編「老人福利機構有關水災預防應變及避難撤離案例分析及指引參考手冊」的方向 提供建議。第二次專家座於 10 月 9 日舉行，就本研究所提擬之「老人福利機構有關水災預防 應變及避難撤離案例分析及指引參考手冊」初稿，請專家學者進行檢視與提供修正建議。第 二次專家座談/焦點座談合計 7 人參加。 四、 現地調查及觀察

7 由於老人福利機構之空間區位、建築形態、周遭環境、機構內部建築空間環境、工作人 員配置、受災經驗、教育訓練狀況、演習狀況迥異。本研究對老人福利機構進行立意抽樣， 抽取有受災經驗或具較高淹水風險之老人福利機構。研究者將到現地觀察老人福利機構之空 間區位、建築形態、周遭環境、機構內部建築空間環境、工作人員配置、受災經驗、教育訓 練狀況、演習狀況（本研究僅就機構進行水災演習之狀況進行觀察，不涉及直接與機構互動， 進行演習規劃設計）等內容。本研究運用訪談及現地調查資料，研擬合理的水災預防、應變 輔導及避難撤離機制，並做為後續編纂參考手冊之基礎 五、 參與式行動研究 行動研究鼓勵未必受過嚴謹學術訓練的實務工作者，透過規劃、行動（試驗）的方式， 觀察其特質變化，進而透過規劃修改行動，使其變化能夠達到實務工作者的目的。本研究團 隊將結合過去執行過及進行中之相關研究計畫，與相關機構透過夥伴關係的經營，採參與式 行動研究，扮演外來促進者、指導者、資訊提供者、聯盟建構與專家角色(葉莉莉, 2010)。在 這過程，研究者可提供夥伴機構支持、扮演協調者、凝聚共識、發展設計活動等。而透過這 過程，研究者可影響實務工作者，促使有改變意圖的實務工作者能獲得更多資源及知識、技 術之支持，促進其工作之改革。參與式行動研究強調研究者與參與者間之對話、凝聚共識。 至於參與的程度則是行動過程中的動態過程，參與者的互動可能從最消極的被動參與、訊息 提供、諮詢、獲得資源、互動參與到最積極的自我動員(Kindon, Pain, & Kesby, 2007; 葉莉莉, 2010)。 為了與合作機構有良好的互動及共同設計的契機，本研究將進行機構現地環境調查、提 供教育訓練及前述方式，與個案權益關係者共同合作，掌握機構的特性、日常運作、防災議 題及因應態度、應變策略等觀點。為了指認機構及各權益關係者共同合作下之水災因應特性， 除了前述透過工作坊（若有的話）之進行外，本研究尋求有意願共同合作之地方政府或機構， 由本研究團隊與權益關係者（如政府相關人員或機構工作人員）共同討論如何整握水災警戒 訊息、應進行哪些事項檢核，以有效進行水災應變，並從實際的機構作為中檢核其優點與限 制，進而促進研究成果之可行性。

貳、 研究流程

本研究所述之主要工作項目及研究方法，其步驟及相關關係如下流程圖所示。

8 圖 1-1 本研究之研究步驟流程圖 計畫範圍研析及工作項目確認 二手資料蒐集與分析 • 國內外老人福利機 構有關水災預防應 變輔導及避難撤離 等相關政策計畫規 範之彙整比較 • 國內外老人福利機 構水災預防、應變 輔導及避難策離相 關研究 • 研究團隊過往及其 他計畫所蒐集之資 料 • 其他二手資料 深度訪談/工作坊 • 國內老人福利機構 預防應變輔導及避 難撤離議題訪談 • 老人福利機構在特 定情境下之輔導、 因應議題及解決方 案資料蒐集 現地觀察 • 國內老人 福利機構 區位及建 築特性 • 機構人力、 住民特性 • 機構演習 狀況 第一次專家座談 期中報告 持續參與式 行動研究 • 持 續 機 構 輔導 • 擬 定 政 府 部 門 輔 導 機 構 之 機 制 後續現地觀察與訪談 • 國內老人福利機構 實質環境，包含周 邊及內部環境 • 機構演習及實際因 應作為持續觀察 • 特定議題補充訪談 編纂演練腳本及手冊 • 發展不同情境之討 論式演練腳本 • 編纂老人福利機構 有關水災預防、應 變及避難撤離案例 分析及指引參考手 冊 第二次專家座談 參考手冊修正 期末報告撰寫 期末報告 參與式行動研究(機構) • 機構輔導 • 發展水災預警因應、自主檢核項目

9 本研究自簽約日起算，於 10 個工作月內完成計畫所列事項。其進度及預期完成之工作項 目如下圖所示。 月 工作項目 第 1 個 月 第 2 個 月 第 3 個 月 第 4 個 月 第 5 個 月 第 6 個 月 第 7 個 月 第 8 個 月 第 9 個 月 第 10 個 月 備 註 計畫範圍及工作 項目確認 二手資料/彙整國 內外政策作為 深度訪談/工作坊 機構現地調查、交 流輔導機構應變 第一次專家座談 期中報告 期中報告及修正 演練腳本及手冊 初稿編纂 第二次專家座談 手冊修訂及編輯 期末報告 期末報告修正 預 定 進 度 ( 累 積 數 ) 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 圖 1-2 本研究之研究進度規劃

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第貳章 文獻回顧

第壹節、 水災情境下的機構區位、建築及住民之風險特性

壹、 老人福利機構的淹水風險

國內照顧老人的住宿型機構並非僅有老人福利法規範的老人福利機構，部分長者因身體 狀況及其照顧的便利性，也可能選擇護理之家（依護理人員法及相關規定）、機構住宿式服務 類長照機構（依長期照顧服務法及相關法規）等類似機構。在討論這些機構的淹水風險時， 仍宜就類似機構之狀況予以掌握。 依據老人福利法第 34 條第 1 項規定：主管機關應依老人需要自行或結合民間資源辦理下 列老人福利機構：  長期照顧機構。  安養機構。  其他老人福利機構。 上述機構之特性則依老人福利機構設立標準第 2 條規定，分類如下： 長期照顧機構：分成下列三種類型：  長期照護型：以罹患長期慢性病，且需要醫護服務之老人為照顧對象。  養護型：以生活自理能力缺損需他人照顧之老人或需鼻胃管、導尿管護理服務需求 之老人為照顧對象。  失智照顧型：以神經科、精神科等專科醫師診斷為失智症中度以上、具行 動能力， 且需受照顧之老人為照顧對象。 安養機構：以需他人照顧或無扶養義務親屬或扶養義務親屬無扶養能力，且日常生活能 自理之老人為照顧對象。 其他老人福利機構：提供老人其他福利服務。 部分長者也住宿於護理之家。護理之家依護理人員法第 16 條及相關子法（護理機構分類 設置標準），分為居家護理機構、護理之家、產後護理機構。其中，護理之家與老人照顧最為 相關。於民國 106 年通過之長期照顧服務法，也列出：以受照顧者入住之方式，提供全時照 顧或夜間住宿等服務之機構住宿式服務為其範疇之一。上述住宿式機構也有類似依老人福利

12 法設置之老人福利機構之災害弱勢特性。整體來說，就老人福利機構、護理之家及長期照顧 之機構住宿式服務類長照機構有其雷同之特性；但若以住民的自理能力來說，整體而言，護 理之家住民的自理能力最差，老人福利機構次之。 和火災相比，國內相關研究對老人福利機構（及其他類似機構）的淹水風險研究相對較 少；政府部門主導的研究，以內政部建築研究所與國家災害防救科技中心之成果最為豐富。 其中，內政部建築研究所於 2011 年所進行之「老人安養機構避難空間應變能力調查之研究」， 曾對老人福利機構之水災避難之空間需求進行討論(鄭元良 et al., 2011)，如表 2-1。該就老人 福利機構之空間、人力、設備、物資、通訊與交通等面向進行就地避難及異地避難之討論。 不過，因該研究著眼於避難空間條件與需求之分析。隨後建築研究所於「老人福利機構對應 水災避難撤離標準及應變作業原則之研究」(王安強 et al., 2011)之研究中，就機構疏散機制及 就地避難及異地避難之應變原則進行討論。該研究就老人福利機構的環境特性（包含區位、 建築特性）進行分析，並透過現地調查與訪談，指出機構在考量淹水風險的不確定性及疏散 後風險及營運成本增加，較不傾向事先進行預防性撤離。但這對救災單位將造成沉重壓力。 該研究也建議政府除了透過法規予以管制外，也宜透過提供誘因，或提供對機構的賦能與培 力。此外，從日本 2011 年東北地震研究與災例來看，在設備部分也要考量收容空間的冷暖氣 設備。因老人本身體溫調節能力不佳，如空間換氣量不足，長期將造成溫度過高或過低之環 境，不利照護品質與老人生命安全。 表 2-1 老人福利機構水災避難空間條件與需求 條件 避難空間類型 長期照顧機構 安養機構 空間 就地避難(往高 樓層) 1.面積：每人3.3平方公尺以上 2.機構建築本身，沒淹到水的高樓 層 1.面積：每人1平方公尺以上 2.機構建築本身，沒淹到水的高樓 層 移地撤離(往異 地收容場所) 1.面積：每人3.3平方公尺以上 2.提供走道空間或空房供收容人員 暫住 3.交通、通訊都能與外界保持聯 繫，並且是安全之場所 1.面積：每人1平方公尺以上 2.提供走道空間或空房供收容人 員暫住 3.交通、通訊都能與外界保持聯 繫，並且是安全之場所 人力 就地避難(往高 樓層) 1.機構負責人：統籌、指揮，擔任 指揮官的工作 2.撤離人力：規定之機構人力，社 區志工、消防單位、救災志願組 織等 3.工作人員：維護環境整潔、處理 雜務 1.機構負責人：統籌、指揮，擔任 指揮官的工作 2.撤離人力：規定之機構人力 3.工作人員：維護環境整潔、處理 雜務

13 條件 避難空間類型 長期照顧機構 安養機構 移地撤離(往異 地收容場所) 1.機構負責人：統籌、指揮，擔任 指揮官的工作 2.撤離人力：規定之機構人力，社 區志工、消防單位、救災志願組 織等，後送單位派車接送 3.工作人員：維護環境整潔、處理 雜務 4.心理諮詢師：安撫收容人員情緒 5.異地收容之機構需提供人力協助 1.機構負責人：統籌、指揮，擔任 指揮官的工作 2.撤離人力：規定之機構人力，社 區志工，後送單位派車接送 3.工作人員：維護環境整潔、處理 雜務 4.心理諮詢師：安撫收容人員情緒 5.異地收容之機構需提供人力協 助 設備 就地避難(往高 樓層) 1.發電機 2.折疊式搬運椅 3.擔架、輪椅等輔具 4.抽痰機、製氧機等醫療設備 1.發電機 移地撤離(往異 地收容場所) 1.收容場所必需能夠提供用電、用 水 2.擔架、輪椅等輔具 3.抽痰機、製氧機等醫療設備 1.收容場所必需能夠提供用電、用 水 物資 就地避難(往高 樓層) 1.水：水塔(災前確認滿水位)、包裝 飲用水 2.食物：米、麵、即食食品、沖泡 食品，如備有冷凍庫可存放生鮮 食品。建議備有烹調設備。 3.衣物寢具：保暖衣物、棉被、枕 頭、床單 4.衛材：衛生紙、紙尿褲、清潔用 品 5.照明：手電筒和電池、蠟燭和打 火機 6.營養飲品 1.水：水塔(災前確認滿水位)、包 裝飲用水 2.食物：米、麵、即食食品、沖泡 食品，如備有冷凍庫可存放生 鮮食品。建議備有烹調設備。 3.衣物寢具：保暖衣物、棉被、枕 頭、床單 4.衛材：衛生紙、紙尿褲、清潔用 品 5.照明：手電筒和電池、蠟燭和打 火機 物資 移地撤離(往異 地收容場所) 1.由收容場所儲備大部分的物資並 提供使用 2.機構協助收容人員攜帶個人物 品、衣物 1.由收容場所儲備大部分的物資 並提供使用 2.機構協助收容人員攜帶個人物 品、衣物 醫療 就地避難(往高 樓層) 1.急救藥品 2.機構幫收容人員準備個人藥物 1.急救藥品 移地撤離(往異 地收容場所) 1.收容場所若為醫院可立即看診， 或出外看診 1.收容場所若為醫院可立即看 診，或出外看診

14 條件 避難空間類型 長期照顧機構 安養機構 2.機構幫收容人員準備個人藥物 通訊 與交 通 就地避難(往高 樓層) 請工作人員事先將手機充電，避難 時輪流使用手機或市話，保持跟外 界的聯繫 請工作人員事先將手機充電，避 難時輪流使用手機或市話，保持 跟外界的聯繫 移地撤離(往異 地收容場所) 1.救護車：人員撤離與出外轉診 2.貨車：運送物資 1.中小型巴士：人員撤離 2.救護車：出外轉診 3.貨車：運送物資 資料來源：鄭元良等，2011。 備註：上述計畫執行時，長期照顧機構定義與現行法令之定義已略有差異。

貳、 機構區位、建築特性與淹水風險

老人福利機構之區位，是影響機構脆弱性高低的因子（趙子元，2015）。當機構面臨災害 過程中，除內部人力與災害應變作業程序外，外部疏散運送、安置機構距離、物資運送可及 性等牽涉到機構空間之區位問題。建築環境的改善是老人安養護機構因應水災時可考慮的策 略之一。未來此類建物新建或改建時應可考慮：新設機構建築為至少二層樓以上建物，在二 樓盡可能提供小型廚房和物資的儲備，規劃足夠的供電、供水以作為因應；此外，機構須與 外界保持良好通訊，預先規劃疏散撤離路線等（陳柏宗、姚昭智、溫如慧，2009）。 目前法令對土地使用管理、家具防護之規範則相對有限，也使得機構可能因此而曝險。 盧鏡臣(2019)運用機構點位套疊第三代淹水潛勢圖、河岸區位、淹水歷史（淹水範圍、回報 之災點）之分析結果發現，全台有 244 家機構所設定的情境下（以日雨量 500mm 及考慮河岸 區位、歷史災點為例），可能面臨淹水之風險。 表 2-2 老人福利機構位於日雨量 500mm 淹水潛勢區、河岸及歷史災點周邊數量 具點位資料機構 n=1,038 淹水潛勢區 河川河岸附 近 淹水歷史 災點附近 合計 佔機構總數 % 僅考慮空間區位 57 162 127 17 319 30.7 扣除不使用 1 樓者 42 110 115 11 244 23.5 註：以第三代淹水潛勢圖，採 24 小時降雨 500mm 情境分析。 資料來源：盧鏡臣, 2019

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資料來源：經濟部水利署、政府資料開放平臺、盧鏡臣，2019 圖 2-1 雲林縣周邊老人福利機構分布與淹水風險較高機構圖

除了機構所在之區位可能影響機構的災害發生頻率與結果，建築特性、家具防護等面向 也可能影響機構的災害風險(Lindell, Perry, & Prater, 2007)。就建築而言，過往法規雖對消防計 畫、消防設備等有所要求，但對於其他類型災害之減災、整備則相對忽略。若機構位於容易 發生災害（如淹水、斷層帶、坡地災害）之區域，建築設計未能符合防災（如耐震、防淹） 之需求，則機構便可能受災。以目前法令而言，大多由「建築技術規則」與「各類場所消防 安全設備設置基準」來規範。針對該建築的用途分類進行相關防火避難等設施設置，並沒有 特別針對老人福利相關機構進行規定；在「老人福利機構設立標準」中說明設立標準，建築

16 消防等依法令進行設置規劃的一般性說明，對於空間環境、避難安全性等較無更細緻之著墨。 2000 年象神颱風期間，因水災造成基隆建益養護之家地下室 14 名老人溺斃事件。災後，考 量淹水之水勢容易灌進地下樓層，且地下樓層逃生不易，又考慮住民行動較為不便等因素， 後於 2007 年 7 月 30 日公告之｢老人福利機構設立標準｣第 4 條第 1 項第 1 款第 2 目規定，老 人福利機構之寢室不得設於地下樓層(鄭元良 et al., 2011)。 除了上述機構之寢室不得設於地下樓層的規範外，既有法規對於機構設置的樓層、構造 物尚無進一步規範。惟依台灣的水災特性，水災淹水深度可能超過機構一樓床鋪的床緣。若 機構的建築物僅有一樓，則住民將無從透過垂直疏散方式進行避難，進而影響生命安全。此 外，在部分颱風案例中，也曾發生建築物構造因不耐風而損毀的案例。如 2016 年尼伯特颱風 侵襲台東，造成台東大愛養護之家鐵皮屋頂被吹掀、塌陷，屋內漏水，進而緊急撤離其收容 的 43 名長者。 由於老人福利機構的建築特性及所在區位可能影響其淹水風險，因此，王安強等(2018) 建議，機構應檢視環境區位及建築特性，判定機構是否有較高的淹水風險特性： （較高風險的）環境區位特性包含： 位於中央主管單位公告日降雨量 500 毫米淹水潛勢圖淹水深度 50 公分以上地區。 10 年內發生嚴重淹水，或有實際執行水災疏散撤離之地區。 機構 200 公尺內有寬度 50 公尺(含)以上（若有堤防，以兩側堤防距離計）之河川。 鄰接魚塭或水田，自身或周邊地區曾發生淹水。 （較高風險的）建築特性包含： 1. 樓高僅一層之建物。 2. 兩層樓以上建物，但屋頂主要結構為鐵皮屋頂者。 3. 經機構自行評估，災時（後）可能無法持續營運，提供住民持續照顧者。 其運用風險矩陣之原則，依據環境區位及建築特性，對機構的環境進行風險分級，如表 2-2，並依此為依據之一，進行後續水災應變作為。 表 2-3 機構風險分級表

17 機構風險分級 環境區位特性 包含環境區位特性之任一 未含環境區位特性之任一 建築特性 包含建築特性之任一 水災應變第一類機構 水災應變第三類機構 未含建築特性之任一 水災應變第二類機構 水災應變第四類機構 資料來源：修正自王安強 et al., 2018

參、 機構住民特性與淹水風險

老人福利機構主要以收容自主避難困難之行動不便人員居多，權益關係者包括生活在該 機構中的住民、機構內工作人員、政府災害防救業務主管機關、目的事業主管機關、社區、 相關民間組織及志願服務者等等。當災害發生時，因老人心智功能、移動能力與健康狀態之 差異，可能會有判斷力不足、避難延遲、無法自行避難等情況，原本在災害中有較高的傷害 風險(李香潔, 李洋寧, 楊惠萱, & 莊明仁, 2013; 陳建忠 et al., 2007; 鄧子正, 曾偉文, 沈子勝, 蔡真益, & 楊肅強, 2012; 鄭元良 et al., 2011; 簡賢文 & 陳建忠, 2007)。然而，屬於長期照顧 的老人福利機構，其住民因需要額外醫療服務、護理需求、失智等生活難以自理，因應災害 的能力有限，需要仰賴外力的協助。而安養機構中的住民雖日常生活能自理，但其因行動不 便等因素，限制了其災害因應的能力，在面臨預警期間較短的災害類型，即使已有消防防護 計畫及自衛消防編組，若缺乏良好的訓練與現場判斷，也可能無法有效進行災害之緊急應變， 使其收容對象受災(Perry & Lindell, 2007; 潘國雄, 2015; 鄧之宜, 2012)。

由於老人福利機構的住民因年紀較大導致身體機能下降、行動力或意識不若青壯年。當 發生災害時，老人福利機構的住民常需藉由藉由機構照護人員的協助，才得以理解災害的發 生或威脅狀況；其也往往因行動力及意識限制，需他人協助才能及時撤離。在機構的人力配 置上，和其規模有關。依據老人福利機構設立標準規定第 7 條略以：各級政府設立及辦理財 團法人登記之長期照顧機構或安養機構，其設立規模為收容老人五十人以上、二百人以下為 限。小型長期照顧機構或安養機構，其設立規模為收容老人五人以上、未滿五十人。上述機 構的人力，則依其規模及類型，規範其所需配置之各類照護人員數量。不過，無論是公立的 老人福利機構亦或是私立老人福利機構，最終目的都是需維持營運平衡、甚至是獲利，才得 以永續經營。因此對於老人福利機構內所需要的醫師、護理人員、照顧服務員及社會工作人 員配置，需符合法律規定。在成本考量下，部份機構僅以法規之規範為其營運之標準，而未 進一步評估災時所需之能量。這使得基於日常運作所訂的營運標準及人力配置，可能無法因 應災時的急迫狀況，進而造成老人福利機構的災害衝擊，造成住民、員工的生命威脅。 在機構住民類型與機構的水災災害風險雖被認為有關係，如住民對水災的意識與風險認 知、自主行動能力、對於照護器材的需求等，均會影響機構整體對水災因應及水災衝擊之程 度。惟既有研究中，實際上運用此住民類型來進行機構的水災風險評估及因應作為的數量則

18 較有限。在住民的評估中，巴氏量表運用進食、修飾／個人衛生、盥洗、穿脫衣服、如廁、 大便控制、小便控制等 7 項與自我照顧有關之指標，以及移動位置、平地移動、上下樓梯等 3 項與活動能力有關之指標來評估住民自主之能力。巴氏量表總分為 100 分，區分 5 個等級 分數級距，分別是：完全依賴，0 分-20 分；嚴重依賴，21 分-60 分；中度依賴，61 分-90 分； 輕度依賴，91 分-99 分；完全獨立，100 分。陳柏蒼等(2015)以護理之家為研究對象，運用巴 氏量表來描述機構內之住民特性。其中巴氏量表之評分 0~60 分之住民比例超過 80%者，其 風險評分為 1 分；若低於 80%則為 0 分。其將住民組成併同其他 16 項因子如應變編組平均 人力(EMAF)、防災整備等內部因素，以及環境風險及外部支援等外部因素進行護理之家之風 險辨識，總分計 17 分，分數越高，風險則越高。王安強等(2018)在其調查研究中，亦結合巴 氏量表之精神，將平地行走能力納入考量，調查機構內可不用輔具行走 50 公尺、需他人引導 ／協助／或自行使用輔具走 50 公尺、無法自行移動之人數。此外，調查研究中也涵蓋插 1、 2、3 管住民人數、需使用醫療輔具之住民人數。不過，在該研究研議的水災預警機制中，並 未將住民特性獨立納入水災預警及疏散避難之考量因子。

第貳節、 水災預警與機構疏散撤離機制

壹、 水災預警機制

台灣對於颱風豪雨事件的防災科研發展，多年來已投入相當多之資源，並累積相當程度 之成果。交通部氣象局及經濟部水利署有一定程度的信心，針對颱風豪雨事件提供預警訊息。 如氣象局可對雨量進行預測，將降雨分級為大雨、豪雨、大豪雨、超大豪雨；其標準及警戒 事項如圖 2-2 所示。

19 圖 2-2 大雨、豪雨特報之降雨標準及其警戒事項 資料來源：經濟部水利署，2010，防汛策進整備與淹水預警系統，http://www.geospatial. org.tw/download/防汛策進整備與淹水預警系統 圖 2-3 水利署淹水警戒資訊網頁 Source: 中央氣象局，http://www.cwb.gov.tw/V7/knowledge/faq/rainfaq.htm

20 資料來源：經濟部水利署，2010，防汛策進整備與淹水預警系統，http://www.geospatial. org.tw/download/防汛策進整備與淹水預警系統 圖 2-4 水利署河川警戒水位示意圖 水利署防災資訊服務網提供淹水警戒、河川水位警戒、水庫洩洪警戒、員山子分洪、枯 旱預警等資訊。淹水警戒採用 1、3、6、12 及 24 小時各延時淹水之雨量警戒值標準判定，其 警戒以鄉（鎮、市、區）為單位發送。二級警戒指若持續降雨，其轄內易淹水村里及道路可 能三小時內開始積淹水。一級警戒則為如持續降雨，其轄內易淹水村里及道路可能已經開始 積淹水。河川警戒水位分成三級。其中，三級警戒水位是指河川水位預計未來 2 小時到達高 灘地之水位。二級警戒水位是指河川水位預計未來 5 小時到達計畫洪水位(或堤頂)時之水位。 一級警戒水位指河川水位預計未來 2 小時到達計畫洪水位(或堤頂)時之水位。 不過，雖然台灣的氣象、水利機構在水災相關的預警資訊提供了諸多服務，諸如網頁、 APP、主動式告警服務等，但在王安強等(2018)對老人福利機構之調查中，機構的主要氣象、 淹水資訊來源為電視新聞，而運用水利署的淹水預警之機構比例，則仍有提升之空間。 表 2-4 機構接收降雨、淹水資訊之方式 資訊來源 電視 新聞網站 縣市政府 氣象局 水利署 比例（可重複勾選） 73% 61% 36% 67% 38% 資料來源：王安強 et al., 2018 高灘地

2小時

計畫洪水位 三級警戒水位

(注意)

二級警戒水位

(警戒)

2小時

5小時

 警戒單通報  加強水情及堤防安全巡防  堤防設施搶險及災害搶救  避難指示及誘導 一級警戒水位

(危險)

• 中央管河川已訂警戒水位 • 縣市管河川多數尚未訂定  避難準備開始  防救災動員及機具準備  注意水位持續上升  關閉或禁止河川區域通行  警告高灘地活動民眾疏散  警戒單通報  注意水位上升及降雨  防救災動員及機具待命  加強水情警戒及警戒通報  避難勸告及完成避難準備

21

貳、 水災疏散撤離機制

在水災的疏散避難機制方面，為使公部門落實在颱風豪雨期間疏散撤離危險地區居民至 安全避難場所，經濟部水利署制定「水災危險潛勢地區疏散撤離標準作業程序」作業程序， 如圖 2-5。然而，其機制考量到一般居民運用之普遍性，較未依住宿式機構特性而進行特定設 計。因此，國家災害防救科技中心針對長照機構的特性，編纂多類天然災害應變流程供機構 參考。有關颱洪災害之應變流程如圖 2-6。 圖 2-5 水災疏散撤離作業流程圖 資料來源：經濟部水利署(2014)

22 圖 2-6 颱洪應變流程圖 資料來源：國家災害防救科技中心 王安強等(2018)為了瞭解機構對淹水預警訊息之應變作為，運用情境模擬方式，設計四 種淹水情境，從輕微到嚴峻分別是：政府發布淹水一級警戒、周邊路面淹水、機構外部淹水、 水淹至機構內部四個漸進式情境。由於機構會因其建築特性而採取原地垂直避難或異地避難， 因此，其在資料處理上將機構在該情境下即開始執行疏散均納入估算。從結果發現，僅有不 到 6 成的機構願意在淹水一級警戒的狀況下撤離。而這結果也顯示，國家災害防救科技中心 以淹水二級警戒作為機構避難的判斷標準，可能與機構的實際運作有較大落差。

23 表 2-5 各類境況下機構執行原地垂直避難或異地避難之比例 災害境況 淹水一級警戒 附近路面淹水 機構室外範圍 淹水 機構室內範圍 淹水 會執行原地垂直避難 或異地避難比例 58.6% 65.4% 65.4% 92.1% 資料來源：王安強等(2018) 王安強等(2018)亦從調查分析中，列出在原地垂直避難及異地避難狀況下，75%機構能完 成主要應變事項之時間。需特別說明的是，在應變時，各工作將會由不同應變分組織成員進 行，應變事項可分工進行，故應變所需應變時間並非將所有時間加總。 75%的機構自我評估，可在下列時間達成原地垂直避難事務：  評估資訊，確認進行垂直避難：2 小時以上。  聯絡非當班員工返回協助：2 小時以上。  騰出、調整較高樓層空間以供住民使用：2 小時以上。  供電正常將全體住民移動至高樓層空間：2 小時以上。  停電狀況將全體住民移動至高樓層空間：2 小時以上。 75%的機構自我評估，可在下列時間達成異地避難事務：  評估資訊，確認進行異地避難：超過 2 小時。  聯絡非當班員工返回協助：1-2 小時。  通報社會局處（含協調、請求支援）：31-60 分鐘。  通報消防單位（含協調、請求支援）：31-60 分鐘。  協調接收住民之機構、醫院或收容場所：1-2 小時。  協調運輸工具（如請交通業者協助）：1-2 小時。  確認住民異地避難之交通路線：1-2 小時。  載送全體住民至避難地點（含搬運上車、路程交通、下車）：超過 2 小時。  抵達後之居民安頓（分配至所屬床位）：超過 2 小時。

24  通知住民家屬：1-2 小時。 從該資料來看，假設機構有很好的分工運作，異地避難所需時間未必比原地垂直避難來 得長。

參、 前期研究之老人福利機構水災疏散撤離建議

考量既有研究成果及前項調查資料之分析，本案之前期計畫研提對老人福利機構水災疏 散撤離機制及應變作業原則建議（王安強等，2018）。由於機構住民的疏散避難茲事體大，進 行疏散決策須考慮住民照顧服務的持續，避免疏散撤離時之災害風險。如過程中若有所疏忽， 可能影響身體虛弱、無法自行移動、插管等住民的健康。此外，疏散過程中，可能須暴露在 風雨之中，而疏散後的避難環境也未必符合持續照護服務的需求。不過，若未能及時疏散， 也將使住民暴露在水災的風險中。 表 2-6 機構風險分級、水災預警訊息與應變行動建議 災害嚴峻程度 警戒，災情輕微 災情嚴峻 劇烈天候警特 報或水情預警 海上颱風警報 海上陸上颱風警報 豪雨特報 淹水二級警戒 河川二級警戒水位 淹水一級警戒 河川一級警戒水位 縣、市或鄉(、鎮、 市、區)政府、災害 應變中心依法強制 其撤離或命其離去 第一類機構  應變機制啟動  災害資訊蒐集  疏散準備  疏散執行（異地 避難）  疏散執行（異地 避難）  （強制）疏散執 行（異地避難) 第二類機構  應變機制啟動  災害資訊蒐集  疏散準備（原地 垂直避難優先）  疏散執行（原地 垂直避難優先）  （強制）疏散執 行（原地垂直避 難或異地避難) 第三類機構  應變機制啟動  災害資訊蒐集  疏散準備（異地 避難）  疏散執行（異地 避難) 第四類機構  應變機制啟動  災害資訊蒐集  疏散準備（原地 垂直避難優先）  疏散執行（原地 垂直避難優先） 資料來源：王安強等，2018 備註：機構之類別定義請參考表 2-3 及其上之說明。 對無法執行原地垂直避難的第一類機構來說，需進行異地避難。異地避難過程中，將涉 及住民醫療紀錄、藥品、醫療器材、一次性物資、食物及飲水之大規模移動，其準備事項、

25 所需人力、時間也較原地垂直避難來得複雜。異地避難評估包含：機構所在地水災可能發生 的時機及最大影響、周邊淹水狀況、應變作業所需人數、需召回的人力及完成召回時機、政 府相關單位通聯、住民的身心狀況及接受度、接收住民機構或處所之協調、運輸住民、員工、 所需物資到異地機構的方式、運輸工具之協調、確認避難路線安全性、接收機構之準備時間、 運輸人員、物資所需時間、員工及住民的安全確認等。異地避難規劃包含啟動機構預擬之緊 急應變計畫，以及依該次災害特性所需做的人員編組、計畫作業內容調整。 第二類機構之災害應變編組指揮官應及時啟動疏散避難之評估與準備。原機構內的原地 垂直避難過程中，較不涉及住民醫療紀錄、藥品、醫療器材、一次性物資、食物及飲水之大 規模移動，較異地避難單純。但原地垂直避難過程中，仍將遭遇時間壓力的限制。 為了順遂老人福利機構疏散撤離之進行，本研究之前期計畫亦從減災、整備、緊急應變、 復原重建的面向，建議機構應在災前、災時、災後採取必要之水災因應作為。其水災疏散撤 離之減災整備、應變作為原則之內容引用如下： 一、 災害應變計畫與災害應變編組建立 機構應訂定災害應變計畫，平時應依計畫執行有關減災及整備事項，每月應定期維護保 養防災設施及盤點物資儲備，並予以汰換更新。機構也應每年定期檢視災害應變計畫之適切 性，得視實際狀況調整、修正內容。 表 2-7 機構災害應變計畫內容建議  災害潛勢資料（水災、地震等）  建物平面及樓層逃生配置圖  災害應變程序  災害應變任務編組  災時緊急人力召回機制  機構員工通訊與名冊  機構住民家屬通訊與名冊  住民特殊需求清單  政府單位通訊名冊與協調程序  防颱防汛措施(如加固門窗、水閘門)  緊急電源及油料整備（24 小時以上）  食物、水之儲備（3 天以上）  藥品及維生物資、器材儲備  災害異地避難程序  異地避難交通運輸協議、名冊  異地避難安置機構支援協定、名冊  異地避難交通路線  異地避難之食物、醫藥、維生設備  異地避難之人力配置  住民物品保管  住民醫病資料保全及轉移  災後清理、復原及返回  協助接收其他機構避難住民之程序  演習資料與計畫修正紀錄 資料來源：王安強等，2018 機構之災害應變編組，沿用既有的自衛消防編組因應。其編組內容應以機構特性及員工 配置加以調整，以符合機構災害應變之需求，建議編組原則如下：

26 1. 指揮官：決定啟動災害應變編組機制、避難疏散方式、負責災害現場指揮、人員管控 及相關決策。 2. 機構住民人數 49 人以下，以編制通報班、搶救班、避難引導班 3 班為原則。 3. 機構人數 50 人以上，以編制通報班、搶救班、安全防護班、避難引導班、救護班 5 班 為原則。 表 2-8 機構災害應變編組建議 3 班 5 班制 主要任務 指揮官 指揮官 決定啟動災害應變編組機制、避難疏散方式、負 責災害現場指揮、人員管控及相關決策 通報班 通報班 蒐集災情資訊、評估災情發展狀況，為外部救援 單位之聯繫窗口 滅火/搶救班 滅火/搶救班 緊急減災 安全防護班 確保周遭環境之安全、物資緊急移置 避難引導班 避難引導班 確認避難動線、協助住民避難、清點現場人員 救護班 穩定住民之生命徵象、初期緊急救護處置、心理 支持 資料來源：王安強等，2018 二、 災害應變演練 機構每年於防汛期間(5 月 1 日起至 11 月 30 日止)辦理一次水災災害應變演練，得併其他 災害辦理複合式災害演練，並應事先通報當地主管機關。演練項目建議含災情判斷、啟動災 害應變機制時機、決定避難撤離方式、結合外部社會網絡等。演練完畢，如演練操作中發現 問題，宜併同機構配置、日常運作、防災計畫及任務編組予以檢視、調整及修正。 三、 災前減災 機構應依機構環境狀況，因地制宜裝設防水閘門、滯洪池、抽水機、擋水牆、調整機構 門窗開口位置與高度、配置沙包、裝設排水管逆止閥等減災措施。機構發電機、油料、備用 水源設置位置應考慮淹水風險，儘可能設置於高處及配置防淹措施。而重要醫療照護設施、 民生物資及其他不耐淹物品，平時及應存放於不易受淹水影響之處為原則，以減少災害發生 時需耗費之搬運人力及時間。 四、 災前培力及社會網絡建立 機構應參與防災教育訓練及與同業、政府部門、社區組織、交通供應商、民間救援等單 位建立社會網絡機制。機構應加入直轄市、縣（市）政府建立之聯絡平臺如：網路群組、一 呼百應、電話等方式，接收防災知識、天氣預報及災情監測等相關訊息。

27 五、 編組/人員配置 「應變機制啟動」1 小時內，機構應啟動災害應變編組。指揮官應檢視災害狀況，依災 害應變計畫、災害應變編組，評估災害應變階段所需人力，預排編組人員及其輪替。輪替週 期得配合機構員工工作狀況，或以 12 小時 1 輪替為原則。 六、 原地垂直避難之空間規劃 「應變機制啟動」階段，指揮官、通報班班長、避難引導班班長，應依據災害應變計畫， 結合災情分析研判，確認疏散策略與避難空間配置。 避難空間宜有良好通風及充足光線，可保溫或維持涼爽，有自然採光之窗戶，位於二樓 以上樓層，有無障礙設施，提供良好之環境，並考量的防災之因應。 七、 原地垂直疏散之疏散準備作業流程 疏散準備階段，機構應進行下列事項：1.通知社衛政、消防單位；2.緊急減災措施；3.盤 點、確認設備安全可正常運作；4.告知住民疏散準備、情緒安撫及收整個人重要物品；5.盤點 物資；6.疏散路線與避難空間準備；7.移動機構及住民物品到安全處。 八、 原地垂直疏散之疏散執行作業流程 機構內之就地（垂直）避難，以機構獨力執行為原則，並得由社區協助。惟遇突發狀況， 非既有災害應變編組所及機構所能因應者，應即刻通知相關政府單位，請求協助。 疏散執行階段，機構應進行下列事項：1.災害應變編組分工確認；2.通報主管機關；3.住 民疏散；4.住民疏散後人數清點及狀況確認；5.持續性照顧；6.通報家屬；7.避難方式之改變。 九、 原地垂直疏散後安置注意事務 機構完成原地垂直疏散後，但災害威脅消失前，機構應進行下列事項：1.住民照護維持 與物資；2.維持避難空間環境。 十、 異地避難安置處所需具備區位、交通、設備等基本條件 異地避難安置處所以各機構災害應變計畫所載為優先，擬定計畫時，應以滿足下列條件 為原則：異地避難安置處所區位不宜位於危險區位內。異地避難收容處所交通及出入條件應 可供大型車輛進出，可承載車輛重量、無障礙坡道、硬鋪面可供行動輔具或擔架移動者。 異地避難安置處所之設施條件應有足夠水、電，並設有備用電源、水源。有電梯者或無 障礙設施。有足夠的空間可供住民就寢（每人至少 7 平方公尺）、設置臨時護理站、日常活動 場所。可滿足異地避難住民供餐、衛浴、如廁等生活必須之設施。有空調設施、可通風、保