歐洲人權法院裁判對英國人身保護法制的影響　－以1998年人權法施行前後的比較為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律學研究所碩士論文指導教授: 何賴傑博士. 政治大. 立歐洲人權法院裁判對英國人身保護法制的影響. ‧ 國. 學. －以 1998 年人權法施行前後的比較為例. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 研究生：葉佳韻. 中華民國九十八年十二月.

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(5) 摘. 要. 本文以 1998 年人權法之施行為分界，對英國人身自由保護法制的轉變作一分析比較，以凸顯歐洲人權法院相關裁判對英國國內法規的影響。儘管國家機關拘束人民人身自由之事由，並不限於刑事偵查目的之達成，也包括精神疾患等非刑事犯嫌的人身拘束，但傳統上這些非刑事犯嫌的被拘束人受到的關注較少，法律對其人身自由的保障亦較不足。因此，本文處理的重點主要落在非刑事犯嫌的人身自由保護法制，尤其是精神疾患的強制住院以及無期徒刑受刑人的假釋准駁，除了論述分析英國相關法規的變化，亦對照我國相關法律規定的現狀，提出改革的建議。. 立. ‧ 國. 學. 關鍵字. 政治大. 人身自由、人身保護令、1998 年人權法、歐洲自由與權利公約第五條、. ‧. 中華民國憲法第八條. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

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(7) 目. 錄. 第一章緒論 .................................................................................................................5 第一節研究動機與目的 .....................................................................................5 第二節研究方法及論文架構 .............................................................................8 第二章歐洲人權公約對英國內國法的影響:英國 1998 年人權法(the Human Rights Act 1998)的誕生 .............................................................................................11 第一節概論:人權法案制定的背景 ................................................................11 第一項 1998 年人權法施行前英國國內的人權保障狀態 .......................11 第一款英國法上的權利觀 ...............................................................11 第二款判例法與議會制定法(statutes)............................................16 第三款司法審查(judicial review)與行政行為(administrative action)..................................................................................................18 第二項制定人權法的時空背景與過程 ...................................................20 第一款制定權利典章的籲求 ...........................................................20 第二款贊成或反對權利典章制定的正反意見 ...............................21 第二節人權法的規範內容 ...............................................................................23 第一項概論 ...............................................................................................23 第二項人權法適用上的解釋原則 ...........................................................27 第一款人權法第二條－公約權利的解釋 .......................................27 第二款以比例原則作為行政行為的審查標準 ...............................29 第三款人權法第三條－立法解釋 ...................................................31 第三章 1998 年人權法施行以前英國對人身自由的保護 ......................................34 第一節概論：「人身自由」的權利保護內容 .................................................34 第二節英國人身保護令(habeas corpus)制度 .............................................37 第一項人身保護令的發展歷史 ...............................................................37 第一款起源－中世紀的人身保護令 ...........................................37 第二款中世紀以後中央集權對人身保護令的影響 .......................38. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 第三款 1640、1679 與 1816 年的制定法 ........................................41 第二項人身保護令的程序與相關爭議 ...................................................41 第一款人身保護令的取得程序 .......................................................42 第二款人身保護令相關的爭議 .......................................................43 第三節違法侵害人身自由的民事、刑事責任 ...............................................45 第四節警察機關所為之逮捕拘留 ...................................................................46 第一項概論：1984 年警察與刑事證據法(Police and Criminal Evidence 1984, PACE)................................................................................................46 第二項停行並搜索(stop and search) ......................................................49 第一款「停行並搜索」之概念內涵 .................................................49 1.

(8) 第二款「贓物與違禁物」 .................................................................51 第三款停行並搜索的發動門檻－「合理懷疑」要求 ...................51 第三項逮捕(arrest)...................................................................................53 第一款有令狀逮捕 ...........................................................................53 第二款制定法規定的無令狀逮捕 ...................................................54 第三款判例法的無令狀逮捕 ...........................................................56 第四款執行逮捕的方式 ...................................................................57 第四項拘留(detention).............................................................................58 第一款拘留的處所 ...........................................................................59 第二款拘留後應踐行之程序－告知 ...............................................59 第三款「監護官」的設置 .................................................................60 第四款定期複查拘留合法性與警察機關所為之拘留的期間限制61 第五款被拘捕之人的權利保障規範 ...............................................63 第五節法院的人身自由限制決定 ...................................................................64 第一項概論：英國法院限制人身自由的決定方式 ...............................65 第二項審判中之拘留 ...............................................................................65 第一款 1976 年保釋法的原則性規定 ..............................................65 第二款拘留期間的限制 ...................................................................67 第三項基於有罪判決之人身自由剝奪 ...................................................68 第一款干預人身自由的刑事處罰類型 ...........................................68 第二款假釋的決定機關與程序 .......................................................69 第四項法院所為之其他人身自由剝奪決定 ...........................................71 第一款「藐視法庭行為」的制裁效果 .............................................71 第二款精神疾患的強制住院－1983 年精神衛生法 ...................... 72 第六節其他國家機關所為之剝奪人身自由決定 ...........................................74 第四章歐洲人權公約第五條對人身自由之保障 ...................................................77 第一節概論：規範的保障內容 .......................................................................77 第二節公約第五條例外容許之人身自由剝奪 ...............................................82 第一項一般適用原則 ...............................................................................82 第一款「依法定程序」 .....................................................................82 第二款「基於實質上法之正當理由」且「有條文列舉的容許例外情形」......................................................................................................83 第二項第五條第一項列舉之容許例外 ...................................................84 第一款經有管轄權之法院判決定罪而為之合法拘留 ...................84 第二款因不遵守法院之合法命令或為確保法定義務之履行而為之合法逮捕或拘留 .................................................................................85 第三款為將合理懷疑其犯罪之犯嫌移送至有管轄權之司法機關，或合理認為有防止其犯罪之必要，或防止犯罪人逃脫而為之合法逮 2.

(9) 捕或拘留 .............................................................................................86 第四款為教育督導而以合法命令拘留未成年人，或為將之移送有管轄權之司法機關而為之合法拘留 .................................................88 第五款為防止傳染疾病之散播而為之合法拘留，或對精神異常者、酗酒者、毒癮者或遊民所為者 .................................................89 第六款為防止未經許可進入國境，或為驅逐出境或引渡而正有程序之進行而為之合法拘捕 .................................................................91 第三節人身自由被剝奪者應被保障之權利 .................................................93 第一項公約第五條程序保護規範概論 ...................................................93 第二項受告知的權利 ...............................................................................93 第三項刑事犯嫌特別受保障之權利 .......................................................95 第一款「立即移送交法官或其他依法執行司法權之人」 .............95 第二款「應有權於合理期限內受審或交保待審」 .......................96 第三款人權法院提出之四種「相關且充分之理由」(relevant and sufficient reasons)...............................................................................97 第四款「合理期間內受審」 .............................................................99 第四項爭執拘捕合法性之權利 .............................................................100 第一款必須是「有效的」救濟 .....................................................100 第二款「法院」與「司法程序」的保障要求 .............................102 第三款「儘速」做出決定 ...............................................................104 第四款自由剝奪狀態繼續中的定期合法性審查 .........................104 第五項遭不合法拘捕者的受償權利 .....................................................106 第五章 1998 年人權法施行後英國人身自由保護法制之轉變 ............................108 第一節概論：英國人權法制的轉捩點 .........................................................108 第二節人權法施行前英國在史特拉斯堡涉及人身自由侵害的案件 .........108 第一項被人權法院判決違反公約第五條之案件 .................................109 第二項與恐怖活動相關的案件以及相關法令的轉變 .........................112 第一款公約第十五條「免責」之主張 .........................................113 第二款九一一事件與 2001 年反恐犯罪安全法的誕生 ...............114 第三款英國司法對 2001 年反恐法規定的不相容宣告 ...............116 第四款 2005 年恐怖主義防治法的新規定 ....................................117 第三項精神疾患之人身自由剝奪相關案件 .........................................118 第一款從 1959 年精神衛生法到 1983 年精神衛生法的法制轉變 ............................................................................................................118 第二款英國司法對歐洲人權法院相關判決的回應 .....................120 第四項與終身監禁刑相關之案件 .........................................................122 第一款假釋決定機關的相關改革 .................................................122 第二款與終身監禁刑相關的爭議 .................................................124 3.

(10) 第三節對保障人身自由之救濟程序法制的影響 .........................................126 第四節刑事法領域內相關法規範之轉變 ...................................................130 第一項關於警察機關的人身自由干預權限 .........................................130 第二項刑事犯嫌請求保釋的權利 .........................................................132 第三項英國司法實務的見解 .................................................................134 第五節其他法領域內相關法規範之爭議 ...................................................135 第六節 1998 年人權法施行以後英國被人權法院判決違反公約第五條之案件........................................................................................................................136 第一項案由與歐洲人權法院的判決見解 .............................................136 第二項判決簡析 .....................................................................................147 第七節小結 .....................................................................................................148 第六章對於我國人身保護法制的省思 .................................................................152 第一節概論：國際人權條約對我國法制的影響 .........................................152 第二節非因犯罪嫌疑的人身自由拘束與憲法第八條規定的保障 .............156 第三節我國法制下精神疾患強制住院決定 .................................................162 第四節我國法制下無期徒刑受刑人的假釋決定 .........................................165 第五節小結 .....................................................................................................170 第七章結論 .............................................................................................................172 參考文獻 ...................................................................................................................176 附件：1998 年人權法 ..............................................................................................180. 4.

(11) 第一章緒論第一節研究動機與目的「人權與基本自由是全人類與生俱來之權利，其保護與促進乃政府首要責任。」－ 1993 年維也納行動宣言暨綱領 “Human rights and fundamental freedoms are the birthrights of all human beings; their protection and promotion is the first responsibility of Governments” (Vienna Declaration and Programme of Action 1993) 自 1945 年聯合國(United Nations)成立以來，國際上對人權法議題的關心似. 政治大. 乎呈現一種前所未見的擴展 1 ，並對「人權」所應包攝的範圍有了更細緻的論述. 立. 分析，各種國際法文件，從 1948 年的「世界人權宣言」(Universal Declaration of. ‧ 國. 學. Human Rights)到 1966 年的「公民與政治權利國際公約」(International Covenant on Civil and Political Rights)、「經濟、社會與文化權利國際公約」(International. ‧. Covenant on Economic, Social and Cultural Rights) 2 ，一般性的世界人權法架構逐. Nat. sit. y. 漸清晰 3 。雖然對人權法的重視看起來不過是近六十年來的趨勢，但其實在此之. n. al. er. io. 前不論是國際法或是國內法，長久以來 4 皆已有規範承認，國家權力的行使，尤. i Un. v. 其是對個人所為之行為，受一定之限制 5 。除了前述一般性、普遍性的國際人權. Ch. engchi. 法文件，就受保護的對象，另有針對某些處於特別弱勢的個人或群體的特別國際法文件 6；就受保護的特定權利，亦有更詳細、更具體的特別論述及規範 7。上述 1. Rhona K. M. Smith, Textbook on international human rights (3rd ed., Oxford: Oxford University Press,. 2007), p.1. 三者合稱為「國際人權法典」(International Bill of Human Rights)；陳隆志、廖福特，國際人權公約與國內法化之探討，國家政策季刊，第一卷第二期，頁 36。 3 以聯合國體系為代表，其重要文件與機構組織可參考Rhona K. M. Smith，前註 1 書，Chapter 4-5(pp.33-79). 4 關於「人權」(human rights)這個概念，或可說是傳統法律原則的現代詮釋與擴充；其起源可以追溯到十三世紀初的歐洲，尤其是當時哲學研究中關於「自由」(liberty)、「權利」(right)的探討，並與部分憲政法律原則發生連結－權力的運作必須受到節制；於此同時也和自然法(natural law) 以及宗教教義(religious doctrines)的學說理論有所聯繫。更詳細的歷史背景介紹可參考前註 1 書， pp.5-23. 5 同前註 1。 6 例如：針對保護原住民的「獨立國家原住民及部落人民公約」(Convention concerning Indigenous 2. 5.

(12) 所稱一般性、普遍性的世界人權法當然有其不可抹滅的重要性 8 ，但現代人權法在區域間的發展更是不容忽視，目前的區域人權保護架構中以歐洲、美洲及非洲三者最重要 9 ，其分別有各自的區域人權組織 10 以及人權公約或人權憲章產生，但就司法實效性以及權利保護完整性而言，1950 年簽署、1953 年生效的「歐洲保護人權與基本自由公約」(簡稱「歐洲人權公約」， European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedom)以及其後續制定的議定書 (Protocol)，無疑是當中最高度發展的人權法文件 11。歐洲人權公約及其議定書並建立起相當成熟的司法機制 12，透過判例法(case law)形成一套更細緻、更完整的人權法的法律學說體系，對人權法發展有著深遠的影響，最為明顯可見的即是其各成員國為了要符合歐洲人權法院判決的要求，已相當程度地修改其國內法 13 。史特拉斯堡(Strasbourg) 14 判例法所形成的法學體系，對各成員國國內法的影. and Tribunal People in Independent Countries)、保護婦女的「婦女政治權利條約」(Convention on the Political Rights of Women)、難民的「難民第位公約」(convention relating to the Status of Refugees)等等；條約文內容可參照陳隆志主編，國際人權法文獻選集與解說。 7 例如：禁止國家以刑事手段不當侵害個人權利的「反酷刑及其他殘酷、不人道或貶損人格的待遇或處罰公約」(Convention against Torture and Other Cruel, Inhumane or Degrading Treatment or Punishment)；條約文內容可參照陳隆志主編，國際人權法文獻選集與解說。 8 區域人權保護架構顯而易見的優勢在於，國家數目較少，法律體系、語言、文化及地緣相近，在從擬定一直到使國際法文件生效都比較容易達成共識，且有更高的可接近性(accessibility)，通常也比較有可能確保相關條約規定能被執行(enforceability)，參見Rhona K. M. Smith,，前註 1 書， pp. 80-82. 9 其他區域(如中東地區、獨立國協以及亞太地區)的情形，可參考Rhona K. M. Smith，前註 1 書， pp. 82-86. 10 係指歐洲理事會(Council of Europe)、美洲國家組織(Organization of American States)及非洲團結組織(Organization of African Unity)；陳隆志、廖福特，國際人權公約與國內法化之探討，國家政策季刊，第一卷第二期，頁 40-42。 11 Rhona K. M. Smith，前註 1 書，p. 106. 12. 依據公約及其議定書所成立的審理機構，1998 年 11 月之前是歐洲人權委員會(European. Commission of Human Rights)、歐洲人權法院(European Court of Human Rights)以及歐洲理事會 (Council of Europe)的部長委員會(Committee of Ministers)，1998 年 11 月之後第十一議定書生效後則是永久性歐洲人權法院；參考陳隆志主編，國際人權法文獻選集與解說，頁 544-545；廖福特，歐洲人權公約之監督機構－國際人權最強而有力之監督者，司法改革雜誌第三十九期，頁 41-43。。歐洲人權法院的歷史、組織可參考廖福特，歐洲人權法，頁 49-86。廖福特，歐洲人權法，頁 49。 14 歐洲人權法院所在地，位處法國亞爾薩斯省的德法邊境。 13. 6.

(13) 響範圍廣狹、深淺不一，且牽涉的議題甚廣 15，各國法制度的轉變適應方式也不盡相同 16，本文將探討的對象集中在英國的人身保護法制度的轉變，即歐洲人權公約第五條「自由權及人身安全」(Right to liberty and security of person)的保障要求，對英國國內法所造成的衝擊。英國身為傳統的非法典化憲法國家，在人身保護制度上有其光榮的歷史：人身自由(personal liberty)的保護首見於 1215 年大憲章(Magna Carta 1215)，隨後在 1688 年的光榮革命之後有 1689 年權利典章(the Bill of Rights 1689)，而人身保護令(habeas corpus)更是誕生於英國－1640 年及 1679 年的人身保護法案(Habeas Corpus Act of 1640 and 1679) ，尤其 1679 年的人身保護法案又較具有現代成文法典的意義 17。儘管過去輝煌，英國在歐洲人權公約的起草過程亦一直扮演重要的角色，英國向來總是自信公約所要求的人權水準早已在其國內獲得充分地滿足，英國不需要額外建立特殊的機制－然而，當英國承認了公約的個人申訴制度及人權法院的義務性管轄權後，許多以其為被告的案件卻被人權法院認定違反公約，1995 年英國約有七十件案件在人權法院審理，其中約有半數被認定違反公約，在原始締約國中僅次於義大利高居第二名；觀其被認定違反公約的案件記錄，其中又以違反公約第五條、第六條的情形最多 18。「1998 年人權法」(the Human Rights Act 1998)可說是英國在史特拉斯堡接連遭逢挫敗之後，對其國內法制檢討、反省，在考量各種不同意見、經政治折衝協調後的一個成果 19 。 15. 歐洲人權公約即包含生命權、自由權及人身安全、公平審判、表現自由.......等等，議定書又增加如刑事案件上訴權、司法錯誤之賠償權......等等；廖福特，歐洲人權法，頁 18-22、28-46。 16 例如：義大利的情形，可參考Vincenzo Militello著，林鈺雄譯，歐洲人權法院裁判對於義大利行法秩序的影響；奧地利的情形，可參考林鈺雄，區域性國際人權法院與內國法之互動，－以歐洲人權法院裁判對奧地利刑事法之影響與改造為例；以上文章均收錄於顏厥安、林鈺雄主編，人權之跨國性司法實踐－歐洲人權法院裁判研究（二）。 17. Edwin Shorts and Clair de Than, Human Rights Law in the UK (London: Sweet＆Maxwell, 2001),. p.4; 施育傑，歐洲人權公約第五條－以歐洲人權法院裁判為借鏡，檢討我國羈押與人身拘束制度，頁 170-171。 18 胡慶山，歐洲人權公約對英國憲法的衝擊－一九九八年英國人權法成立的成立與課題，台灣國際法季刊，第二卷第四期，頁 84-86。 19 胡慶山，歐洲人權公約對英國憲法的衝擊－一九九八年英國人權法成立的成立與課題，台灣國際法季刊，第二卷第四期，頁 89-98。除了 1998 年人權法，歐洲人權公約與人權法院判決對 7.

(14) 本文選定英國作為討論的重點，除了考量文獻的豐富性、可閱讀性，同時還在於對於「人身保護令」（habeas corpus）的興趣。此制度濫觴於英國，賦予個人對抗國家機關的人身拘束措施一定的對抗及救濟機制，而歐洲人權公約第五條第四項亦可見人身保護令的歷史淵源。然而在史特拉斯堡許多以英國為被告的個人請求案，正是控訴英國違反第五條「個人自由與安全權」規範的要求，英國國內法制包括刑事法、警察法、移民法以及精神衛生法等牽涉人身自由的法規相對應地做出檢討、修正。本文最主要的分析重點仍將聚焦於刑事程序中國家的為對個人人身自由的干預以及相對應的保護機制，另外亦會論及非刑事手段(例如針對精神病患、移民的相關法規)的部分。希望能以比較法研究的角度，藉由對英國人身保護法制度的轉變為探討主題，讓我國在持續改善對人身自由的保護法規時，得有更多參考對象。. 第二節研究方法及論文架構由於本文是針對歐洲人權法院裁決對英國人身保護法制的影響為研究主題，但是國內目前並無專書討論此議題，相關文獻亦非完備，故本文之研究方法，主要是分析英文文獻，包括教科書、專論、期刊文章以及實務見解，並輔以國內已存之中文文獻。英文實務見解的部分，除了歐洲人權法院的相關裁決，本文亦盡量將英國法規的增修、國內法院的重要裁決納入整理，並參考行政部門、國會的研究報告以及統計數據等，期能使這其間的轉變得以凸顯。本文結構的安排是以 1998 年人權法為分界。第二章的主題是將 1998 年人權法的立法背景、法規目的、法條內容等作一概括的介紹，如上所述，英國原本對其原有的人權保障法制度甚有自信，本章首先將論述 1998 年人權制定以前英國國內已存在的權利保護機制；次論及該法制定的時空背景、對該法制定贊成與反. 英國國內人權法制上的影響是相當廣泛的，例如 2006 年平等法就被認為是繼 1998 年人權法後英國最重要的人權立法，英國政府依該法並成立新的機關－「平等及人權委員會」，參見廖福特，英國「平等及人權委員會」之探究，台灣國際法季刊，第四卷第二期。 8.

(15) 對的意見；接下來本章將對 1998 年人權法的法條內容作重點式的介紹，特別是該法將哪些公約所保障的權利予以明文國內法之地位、及該法時之效力的爭議；最後本章將嘗試歸納人權法在適用時，法院所運用的解釋原則以及所產生的相關爭議。第三、四、五章是本文核心，分別探討人權法產生前英國原本的人身保護法制、歐洲人權公約第五條規定以及歐洲人權法院的相關法律見解、及法案產生後英國法制的轉變。如前所論，人身自由的保護在英國有其長遠的淵源，特別是所謂的「人身保護令」制度，故本文於第三章先對人身保護令的發展、原則與程序作一整理分析；除了人身保護令，英國同時有非法拘留的刑事、民事責任，此三者可說是在人權法制定前英國國內即已存在之對人身自由之保護；其次本章將論述英國國家機關對人身自由的拘束限制，包括警察機關與法院的處分或命令。第四章的主題焦點集中於歐洲人權公約第五條規範內容以及歐洲人權法院的相關裁判，公約第五條又分成五項，其規範內容包括國家機關應在實質理由、程序形式都符合公約要求時方得限制人身自由；第一項列舉了國家得限制人身自由的實質理由，其中第三款更針對刑事審判程序對犯罪嫌疑人的人身拘束予以規範，而第三項亦規範了受拘留的犯嫌得要求法院提審或交保的權利；歐洲人權法院對公約第五條所為之相關裁判對英國法制產生許多影響，本章將一併整理分析歐洲人權法院相關的裁判見解。第五章將回到英國國內相應於歐洲人權公約所帶來之衝擊而為之調適，特別是在人權法制定之後。本章首先探討分析人權法制定前，英國在史特拉斯堡爭執，牽涉公約第五條之違反的案件，包括恐怖活動的案件、精神病患的拘留等等不同類型的案件；其次述及英國國內對非法拘留的救濟程序，在人權法制定後產生的轉變；最後本章對個別不同法領域內，關於人身自由拘束的規範、制度，受到衝擊後產生的改變，分門整理歸納。第六章本文將回歸本國法人身自由保護的整理與反省，對照比較英國法與歐洲人權公約的規範，提出修改方向的建議。最末，結論本文將綜合前述之探討，做一歸納總結，並展望未來的發展，包括人身 9.

(16) 自由保護法制未來走向與後續變化。. 10.

(17) 第二章歐洲人權公約對英國內國法的影響:英國 1998 年人權法(the Human Rights Act 1998)的誕生第一節概論:人權法案制定的背景第一項 1998 年人權法施行前英國國內的人權保障狀態第一款英國法上的權利觀 1998 年人權法在 1998 年 9 月經英皇御准(Royal Assent)，但直到 2000 年 10 月方完全生效；當然，這並不代表在此之前英國國內不存在人權保障之機制，長. 政治大權法(未經過立法轉化為國內法者 )雖然在國內法院不能有直接的拘束力，卻間立. 久以來，英國國內法不論是制定法或是判例法都有對人權的保障措施，而國際人 20. ‧ 國. 學. 接影響各國家機關所為之各種行為，故在 1998 年人權法生效施行後，英國國內原有的機制不但未消失，而是和人權法有互相補充的作用 21 。. ‧. 論及人權法制定前英國國內的人權保障狀態，可先從英國法傳統上對於「權. sit. y. Nat. 利」(rights)的概念開始論述 22 。在英國法中，權利的內涵、範圍究竟為何？傳統. al. er. io. 上英國確立了一項法律原則，此原則建構了個人權利的基礎－只要個人未違反法. v. n. 律規定或侵害他人自由，那他享有做任何他想做的事的權利 23；進一步言，除非. Ch. engchi. i Un. 獲得授權 24，否則國家機關不得干涉個人自由，即國家機關任何幹預個人自由的 20. 這是由於英國通說對於國際條約在國內法效力的定位採「雙元論」(dualism)，但更根本的原因. 還是在於英國對於「議會主權」(Parliamentary sovereignty, 參照注 24、27)的堅持。在議會主權下，立法機關擁有最高性(supremacy)，而國際條約常常是經由行政機關制定，若直接允許國際條約和國內法有相同效力，將破壞議會的最高性；參考Helen Fenwick, Civil Liberties and Human Rights (3rd ed., London: Cavendish Publishing, 2002), p. 101. 21. Merris Amos, Human Rights Law (Oxford: Hart Publishing, 2006), p. 3. 「人權」(human rights)是「權利」(rights)的一種類型，較其他一般權利不同之特殊處，在於其「普世性」(universality)與「重要性」(importance)；關於「權利」的法律定義、「人權」的指稱範圍，與權利(包括人權)所受之限制、個人和國家間權義關係，參考David Hoffman and John Rowe, Human Rights in the UK: An Introduction to the Human Rights Act 1998, (2nd ed., London: Pearson Longman, 2006), pp. 9-17. 23 Richard Clayton and Hugh Tomlinson, The Law of Human Rights (Oxford: Oxford University press, 2000), Vol.1, p. 27. 24 在傳統的議會主權下，議會掌握了最高權限，所有的授權最終仍必須回歸到議會，不僅行政 22. 11.

(18) 行為是被推定為違法的－除非該機關能證明其行為已得授權 25；這種情況下，權利的範圍是一種「反面」而非「正面」的描述，在扣除法所加諸於個人的限制後，所剩下的部分都是個人有權主張自由的範圍，此即所謂「剩餘權」(residual rights) 的概念 26 。以上這種描述似乎過於概括、籠統，在實踐上應如何進一步具體化實質內容而有權利保護的實益？在 1998 年人權法制定以先，近代英國並沒有一獨立的成文法文件來專門規定人民所享有之權利，正如前所述，傳統英國法上權利觀並非採取正面直接描述的方式。著名的憲法學者A.V. Dicey曾謂：「大多數的外國立憲者都是從權利宣言開始…… 相對而言於英國憲法 27 ，使權利實現的手段和該權. 機關受到議會制定法規範，法院在具體個案的裁決不但被法條文所限制，解釋條文時也必須呈現法條背後的立法意旨，倘若議會將部分權限委託行政機關時，則法院須尊重議會的授權，審查行政機關的相關行為時採取較為自製的態度，唯當行政機關超越其被授與之權限，法院才對其行為宣告違法；參考Gordon Anthony, UK Public Law & European Law (Oxford: Hart Publishing, 2002), pp. 26-27. 25 實務的案例可參考Entick v Carrington & Ors [1765] EWHC KB J98，本案中行政機關(被告)對其搜索扣押行為，無法提出使法院信服的正當化事由，而被法院宣告違法。 26. Richard Clayton and Hugh Tomlinson, The Law of Human Rights (Oxford: Oxford University press,. 2000), Vol.1, pp. 27-28; T.R.S. Allan, Law, Liberty, and Justice: the legal foundations of British constitutionalism (Oxford: Clarendon Press, 1993), pp. 136-143. 27. 非法典化(uncodified)是英國憲法的特點之一，其最重要的意涵在於立法機關享有最高或不可. 挑戰的權威，國會是憲法最終的裁決者，此即所稱之「議會主權」；議會(或立法機關)擁有絕對與最終權限，議會主權被認為是英國憲政的核心原則，其具體表現如非法典化的憲法，制定法優於其他形式的法律、沒有議會可拘束其後繼者之慣例存在、等；參考Andrew Heywood原著，楊日青等譯，最新政治學新論，頁 463-471；A.V. Dicey則指出，議會主權有三點特徵：其一，議會有權修改任何形式的法律，不論該法內容是否涉及人民權利而實際上具有憲法性質，而且修改程式並無差別(實質憲法的修改程式不會比較困難)，修改主體也仍為議會，其次，具憲法性質的法律和其他法律就法地位而言並無明顯差異，故無法律位階次序的高低，其三，沒有任何司法或是其他公權機關有權宣告議會制定的法律因違憲或其他理由而無效；參考A.V. Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution (10th ed., London: Macmillian, 1961), pp. 88-91. 但是議會主權的傳統在英國加入歐盟之後已被弱化，可參照 1972 年歐洲共同體法(European Communities Act 1972)第二條規定；參考：Chris Taylor, Constitutional and Administrative Law, (Harlow: Pearson Longman, 2008), pp. 37- 38, Peter Cane, An Introduction to Administrative Law, (3rd ed., Oxford: Clarendon Press, 1996), p. 305. 12.

(19) 利間向來存在不可分割的聯繫，而這正是司法造法的優點。所謂的『有權利就有救濟』法則……乃指，與其制定屬於英人的人權宣言……英人對提供特定權利救濟手段使其得以實現，反而顯出更強烈的關心。因此英人致力於漸進形成一套完整的法律原則(rule of law)與制度，即英人所稱之憲法。」28 換言之，Dicey認為，英國缺少一成文化的憲法法典 29 這點，非但不是弱點，反而是優點－在英國人民權利若遭到侵害，人民並非倚靠文辭模糊的憲法法典，而是藉由一特定的司法裁決給予受侵害者一特定的救濟 30 。從Dicey的見解可得知，英國傳統上並不認為以法條明文訂定權利的內容是必要的，然這並非表示Dicey主張成文法典化的權利宣言不能達成保護個人權利的目的，毋寧，乃在於強調英國的憲法實際上是由判例法建構而成的 31；和擁有成文化憲法法典的國家比較，這些國家的個人權利是從其憲法規定的原則演繹推論而出，至於在英國，憲法原則是從法院所宣告的個別裁決歸納、一般化所產生，所以英國的憲法其實是一種判例法憲法(common law constitution)－其內含的基本法律原則，其概念與價值都是根植並反映在法院的裁決裡，而個人權利的實質保護到頭來還是從法院的裁判中得到清楚的界定；Dicey因此認為英國法這種方式的好處，正是由於判例法在本質上和權利實現手段是相連結的 32 。. 28. A.V. Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution (10th ed., London: Macmillian,. 1961), pp. 198- 199. 29 本文之所以採用「非法典化」來描述英國憲法主要特徵的原因，在於相較於「成文」(written) 與「不成文」(unwritten)的區別，「法典化」(codified)與「非法典化」(uncodified)毋寧是更精確的區別方式；參見Andrew Heywood原著，楊日青等譯，最新政治學新論，頁 460-462。 30. Helen Fenwick, Civil Liberties and Human Rights (3rd ed., London: Cavendish Publishing, 2002), p.. 101; K.D. Ewing and C.A. Gearty, The Struggle for Civil Liberties: Political Freedom and the Rule of Law in Britain, 1914-1945, (Oxford: Oxford University Press, 2000), p. 8. 31. A.V. Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution (10th ed., London: Macmillian,. 1961), pp. 188-189; Harry Street, Freedom, the Individual, and the Law, (5th ed., Harmondsworth: Penguin Books, 1982), p. 312. 32. A.V. Dicey, Introduction to the study of the law of the constitution (10th ed., London: Macmillian, 1961), pp. 195- 198; T.R.S. Allan, Law, Liberty, and Justice: the legal foundations of British constitutionalism (Oxford: Clarendon Press, 1993), pp. 4-5. 有認為英國法和其他國外的法典化憲法在保護權利方式上雖不相同，但是實質內容和意旨最後仍是殊途同歸。例如在Attorney General v 13.

(20) 由此可知過去英國保護個人權利的方式是透過司法裁決的累積，逐漸形成一套法律原則，因此在權利的保障上英國法官扮演了重要的角色 33。然而也有不少人對法院是否真的能發揮此功能產生質疑－即使法官們的公正是禁得起考驗的，現實中仍有某些原因限制了他們透過裁判形塑個人權利的空間 34。法院在此方面的不足，近二十年來最受矚目的事件應屬發生於 1985-1991 年Spycatcher案，甚至引發一連串的後續效應(Spycatcher Syndromes) 35 。 Spycatcher 案的事實概要 36 : “Spycatcher”其實是一本前英國情報單位幹員的回憶錄，作者是 Peter Maurice Wright，他曾是英國的國安情報單位 MI5 的成員，於 1976 年退休後移居到澳大利亞，1985 年他在澳洲出版了這本回憶錄，揭露許多醜聞黑幕，包括 MI5 的違法竊聽、監視行為、威脅要破壞當時執政的左派政府、暗指 MI5 已經被外國間諜滲透，甚至連當時的國安情報首長也是為蘇聯效力－由於 Wright 身分特殊，加上該回憶錄內容牽涉敏感的英國國安機密，他本人依英國法律有義務在出版前將書的原稿內容送交國安情報單位審查並取得同意，但 Wright 最後仍選擇在澳洲出版(1987 年後也在美國出版)，英國政府立即下達禁令禁止該書在英國境內流通，並在澳洲法院企圖透過訴訟程式阻止這本書繼續出版，唯在 1987 年一審敗訴，1988 年上訴亦告失敗。 Guardian Newspapers Ltd (No 2) [1988] UKHL 6 中Goff法官即認為，在本案情形，對表意自由 (freedom of expression)的保護，英國法和歐洲人權公約第十條規定其實並無扞格，只是公約的方式是先正面言明表意自由權利本身，進一步再限定其範圍；英國法的方式則是先推定個人原則上有此權利，隨後法院再判斷依法是否有例外存在。 33 Helen Fenwick, Civil Liberties and Human Rights (3rd ed., London: Cavendish Publishing, 2002), pp. 101-104, Harry Street, Freedom, the Individual, and the Law, (5th ed., Harmondsworth: Penguin Books, 1982), pp. 318- 319. 34 例如，有鑑於過去法院曾在十九世紀時陷入政爭角力裡，為不再重蹈覆轍，現在法院即使和行政首長意見相歧異時亦顯出一種遲疑的態度，尤其不願介入政策走向的問題；參考Harry Street, Freedom, the Individual, and the Law, (5th ed., Harmondsworth: Penguin Books, 1982), p. 319, K.D. Ewing and C.A. Gearty, The Struggle for Civil Liberties: Political Freedom and the Rule of Law in Britain, 1914-1945, (Oxford: Oxford University Press, 2000), pp. 29-33. 35 Edwin Shorts and Clair de Than, Human Rights Law in the UK (London: Sweet＆Maxwell, 2001), p. 361. 36 Edwin Shorts and Clair de Than, Human Rights Law in the UK (London: Sweet＆Maxwell, 2001), pp. 360- 378; BBC網站新聞 “1988: Government loses Spycatcher battle” (last visit: 2009/3/18), http://news.bbc.co.uk/onthisday/hi/dates/stories/october/13/newsid_2532000/2532583.stm 14.

(21) Spycatcher 案導致的法律爭議－對表意自由的干預 37 : 關於本事件所引發的法律爭議，本文將討論重點集中在英國的國家機關當時為了阻止該書內容在國內流傳而對報紙所下的命令－ 1986 年英國法院核准檢察官之聲請，發出命令禁止各傳媒刊載Spycatcher的內容摘要，但於 1987 年部分報業卻仍是不顧法院命令刊載了該書內容，檢察官於是對這些報紙提起藐視法庭 (contempt of court)的控訴，然這些控訴後被法院駁回，報業並對 1986 年的法院命令提出上訴要求解除禁令，上訴法院在 1987 年 7 月決定解除禁令，隨後該決定卻又在上議院被推翻，對於上議院決定維持該禁令，Bridge法官提出措辭頗為嚴厲的不同意見書：『……由於沒有成文憲法，本國並無如同美國憲法第一修正條文的文件存在－甚至有人認為美國人太過崇拜言論自由。本國雖然是歐洲人權公約的簽署國，卻並未將公約納為本國國內法的一部分，儘管有許多意見認為應將公約國內法化，本人卻一直不甚贊成這種論點，主因正是本人對本國的判例法體系保障自由社會中所必需的基本權利－包括公約第十條特別規範保護的表意自由權－的能力充滿信心，然此信心卻因此次上議院所為之決定受到嚴重打擊……言論自由在極權政權下總是第一個犧牲品，這類政權不容資訊和意見得於其公民間自由流傳，出版監查就成了管制公眾所得獲取資訊的必備手段。而目前本國企圖將公眾和國外可自由取得的資訊隔絕開來的作法，象徵著本國將往一條險路前進。當越來越多Spycatcher流入並在境內流傳，維持禁令的決定更是顯得荒謬，唯若政府依舊固執己見，那將來難免遭受歐洲人權法院的非難與羞辱……』 38. Bridge法官的看法不幸一語成讖，本案後來被控違反歐洲人權公約第十條而在. 歐洲人權法院審理，儘管英國辯稱其國內對報業的禁令是保護國家安全和維持司法威信的必要手段，人權法院最後仍認為，當Spycatcher已經在國外出版販售且事實上在國內也可取得時，維持該禁令就無法達成該目的，故不符合適合性之要求，倘若英國的目的是要阻止將來再有國安情報成員做出類似的事，人權法院認. 37 38. 同前注 36。 Attorney General v Guardian Newspapers Ltd (No.1) [1987] UKHL 13 15.

(22) 為儘管這目的本身可能是合法正當的事由，所採取的手段卻仍是不具備比例性 39. 。 Spycatcher事件對表意自由保護的重要性固不待言 40 ，但除此之外從另一角. 度觀察亦可發現，這事件引發更多對英國判例法權利保護功能的質疑 41 。. 第二款判例法與議會制定法(statutes) 除了上款提到的判例法體系本身在權利保護上是否仍有所不足的問題外，判例法和議會制定法的關係則是另一重要爭點。在議會主權 42 傳統下，議會向來有權立法限制甚至剝奪個人基本權，過去也的確有這樣的事例發生 43，正由於議會的立法權是不受限制的 44，若議會制定法的內容涉及剝奪個人基本權時，法院在保護基本權的相應手段就實效性上還是頗為有限，對此法院的作法是，除非條文文字「明確」(expressly)規定了基本權利的剝奪，否則法院在審理過程中對法條的解釋上，會認定制定法條文內容並非剝奪基本權的規範，換言之，如果條文文字只是「概括的字眼」(general terms)，那這些條文並不能成為干預人民權利的依據，法院認為這種情況下，無法確認議會的真實意圖，所以也不認為有干預權利的議會授權存在 45。其實，法院是在解釋制定法時，原則上推定議會的立法本意並非在干預人民權利，除非，制定法本身已用明確的文字，對這些干預行為予以. 39 40 41. Observer and Guardian v. UK , [1991] ECHR 49 廖福特，歐洲人權法，頁 248-251。。相關討論例如Helen Fenwick, Civil Liberties and Human Rights (3rd ed., London: Cavendish. Publishing, 2002), pp. 246 and 249; Richard Clayton and Hugh Tomlinson, The Law of Human Rights (Oxford: Oxford University press, 2000), Vol.1, pp. 28-29; T.R.S. Allan, Law, Liberty, and Justice: the legal foundations of British constitutionalism (Oxford: Clarendon Press, 1993), pp. 150-151 等。 42. Parliamentary sovereignty, 參照注 24、27。例如: the Criminal Justice and Public Order Act 1994 就藉由規定新的刑事罪名來限制人民的集會權(right to assembly)。 44 這也包括了基本人權的剝奪，1998 年人權法並沒有改變議會主權，議會若果真「恣意」立法，就法律上而言它的立法權是不受限制的，議會實際所面臨的限制是來自政治上的；參考R v Secretary of State for the Home Department, Ex Parte Simms [1999] UKHL 33 中Hoffmann法官的見解，另可參考Madzimbamuto v Lardner Burke [1968] UKPC 2 中Reid法官的類似見解。 45 參見R. v Secretary of State for the Home Department, Ex Parte Pierson [1997] UKHL 37 中 Browne-Wilkinson法官、R. v Lord Chancellor [1997] EWHC Admin 237 中Laws法官的見解。 43. 16.

(23) 授權 46 。如此看來英國議會似乎是將司法控制於其臣屬之下。但事實上，在八O、九O年代英國的司法積極主義(judicial activism)傾向增強，許多裁判在保護個人權利上都採取了更積極的態度，一般認為是國際人權法，尤其是歐洲人權公約對英國司法產生了影響，英國法院藉由主張公約所保障的權利早已是英國判例法內被承認應予保護的價值，間接使公約在英國國內產生法律效力，以避免在公約未被國內法化的情形下，關於其國內法地位應如何定位而產生的爭議 47。況且英國法院向來認同，法院在解釋議會制定法的過程裡，如果涉及英國是成員國的國際公約時，必須盡可能使法條解釋結果合於公約所定的義務，蓋立法者被推定不會訂立違反國際義務的法律，因此即使在歐洲人權公約正式國內法化之前，法院的裁決也應該將公約規定納入審判依據裡 48 。更有見解 49 認為，法官在為涉及基本權保護司法決定時可以更積極(positive)，公權力都必須受到審查，由於基本權的規範內涵與價值都是透過司法實踐才使個人得到保障，所以審查的任務由法院執行，即使是議會亦不能免於此。其實英國在判例法發展的過程裡，也曾經有法院的見解認為若議會法的條文和判例法所建立的基本價值相違，則該法應被法院判決宣告無效 50 ，但在 1688 年光榮革命之後議會主權的傳統確立之後議會取得最高性 51，這種見解已經被廢 46. Richard Clayton and Hugh Tomlinson, The Law of Human Rights (Oxford: Oxford University press, 2000), Vol.1, pp. 29-31. 47 Helen Fenwick, Civil Liberties and Human Rights (3rd ed., London: Cavendish Publishing, 2002), p. 103. 48 Helen Fenwick, Civil Liberties and Human Rights, pp. 113-114. 49 T.R.S. Allan, Law, Liberty, and Justice: the legal foundations of British constitutionalism (1993), pp. 154- 162; Richard Clayton and Hugh Tomlinson, The Law of Human Rights (2000), Vol.1, p. 36- 39. 50 參見 1610 年的Dr. Bonham’s Case中Coke審判長的見解；Sir Edward Coke, The Selected Writings and Speeches of Sir Edward Coke, (ed. Steve Sheppard, Indianapolis: Liberty Fund, 2003). Vol. 1, Part Eight of the Reports, Dr. Bonham’s Case, via The Online Library of Liberty (http://oll.libertyfund.org/?option=com_staticxt&staticfile=show.php%3Ftitle=911&chapter=106343&l ayout=html&Itemid=27, last visit: 2009/3/20) 51 British Railways Board v Pickin [1974] UKHL 1 中Reid法官言：「……對任何一個稍具英國憲法知識的人，認為法院有權忽視議會制定之法的見解，都是看起來怪異且令人詫異的……早年似乎曾有法律人相信，如果議會制定法違背上帝的律法、自然法或自然正義(natural justice)時，忽視該法是被容許的，然這樣的看法已在 1688 年的革命之後顯得過時。」 17.

(24) 棄了。而主張判例法可基於保護基本權的理由而推翻議會制定法效力的見解，依舊遭許多強烈反對，認為這種司法優越的主張有悖於英國的憲法原則以及自由民主體制的基本信條 52 。. 第三款司法審查(judicial review)與行政行為(administrative action) 53 司法對行政權行使的審查和控制是一項極重要的保障個人權利機制，早在人權法制定之前，英國司法長久一來都有司法審查的功能存在，由高等法院(High Court of Justice)中的行政法庭(Administrative Court) 54 為第一審管轄法院。而法院在司法審查上進行有無理由的審查時，主要先訴諸越權原則(ultra vires doctrine)，即檢視身為被告的國家機關的系爭行為是否已經超出其權限範圍，雖然越權原則不能用來審查議會制定法，但由於議會制定法時有授權行政機關為一定行為，法院此時就得確認系爭行為是否以超越議會制定法的授權範圍 55，儘管法院在考量行政行為是否越權時已累積相當多案例而形成一套標準，以提供不同的審酌方向做為判斷的依據 56，但其中頗能表現英國法院的審理傾向者應為所謂 52. 例如Madzimbamuto v Lardner Burke [1968] UKPC 2 中Reid法官，或 Liversidge v Anderson [1941] UKHL 1 中Wright法官的見解。 53 司法審查(judicial review)一般是指，法院得檢驗國家機關公權行為的合法性(尤其是侵害個人權利的情形)，並宣告該行為因違法而無效；但在英國議會主權的傳統下，英國法院和美國不同，英國的法官們無權宣告議會制定法無效，就算是該法侵犯所謂人權或是憲法基本權亦如此，法院對立法並沒有所謂違憲審查的權限；故英國司法審查審查的對象其實相當有限，主要是行政權運作下所做成的各種決定，包括委任立法(delegated legislation，是議會制定法授權其他部門－通常是行政機關，訂定一定的規則，其所冠名稱有rules、regulations或是codes of practice，相對於議會制定法的名稱則通常冠以Act，由Act所建構起的原權立法primary legislation如前所述並不在司法審查的範圍內)在內，judicial review事實上只是judicial review of administrative action；然而卻又不是所有行政行為當然都受司法審查，本款所將提及的行政行為僅以受司法審查審查者為討論範圍；參考A.W. Bradley and K.D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, (14th ed., Harlow: Pearson Longman, 2007), pp. 81- 92, Sir William Wade and Christopher Forsyth, Administrative Law, (9th ed., Oxford: Oxford University Press, 2004), pp. 26- 30, Chris Taylor, Constitutional and Administrative Law, (Harlow: Pearson Longman, 2008), pp. 58, 109-114；更多關於英國司法審查制度的討論，請參考Simon Halliday, Judicial Review and Compliance with Administrative Law, (Oxford: Hart, 2004). 54 參考http://www.hmcourts-service.gov.uk/cms/admin.htm (last visit: 2009/3/24) 55 實務判決可參考McCarthy & Stone (Developments) Ltd v Richmond upon Thames LBC [1989] UKHL 4. 56 例如：是否該行政行為在決定時有納入與本案無關的考量(irrelevant consideration)、解釋或適用法律有無錯誤(errors of law)……等等，參考A.W. Bradley and K.D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, pp. 726- 738; Sir William Wade and Christopher Forsyth, Administrative Law, (9th 18.

(25) 的Wednsebury test 57 ，法院的態度可說是相當保守而自制(judicial self- restraint)，只有在受審查的行為已經事公然反於事理或公認的倫理準則，任何一個理性人都不可能接受的極端情況下，該行為法院才會被法院認為是不合理(unreasonable, or irrational)的行為而無法通過司法審查 58 。法院過去這種保守的作法也引起一些批評，如此受限制的司法審查對個人權利的保護十分不利。故有見解 59 主張，如果系爭行政行為涉及侵害人民基本人權時，法院必須採取更積極的作為、更嚴格的審查，來改善司法審查的權利保護功能－如果行政行為對基本人權造成不利影響時，法院的司法審查首先必須堅守立場主張，該行政行為的權限範圍僅限於為達成一定受允許的目的，而目的的合法性是由法院來判斷，而且只有在客觀且充分的正當化事由(objective, sufficient justification)存在時，方能允許基本權保護的退讓，法院並根據該權利的本質、重要性以即受侵害程度等等來判斷行政行為的正當化事由是否足夠，而且這樣對權利的侵害僅限於達於目的所必需的情況，除此之外，法院必須要求該行政行為的決定機關在對個人權利的不利衝擊和公共利益(general interest)之間必須達成一個平衡，不能過分犧牲個人權利，該決定機關也有義務清楚具體，而非簡約空泛地描述公共利益的內容，使法院得以進行審查。上述這種見解其實可以看出是轉向「比例原則」(proportionality test)作為審查標準，由於Wednsebury test的門檻太高，常被批評其根本就是在個人對行政行為表示不服的救濟過程中造成一個難以跨越的障礙，法院倒不如改採比例原則還更能發揮權利保護的功能，但英國上議院 60 並沒有接受這樣的看法，仍認為除非 ed., Oxford: Oxford University Press, 2004), pp. 353- 371. 57 名稱由來是出自一著名的標竿性判決Associated Provincial Picture Houses Ltd v Wednesbury Corporation [1947] EWCA Civ 1，進一步的闡釋參見Council of Civil Service Unions v Minister for the Civil Service [1983] UKHL 6. 58 參考Council of Civil Service Unions v Minister for the Civil Service [1983] UKHL 6 中Diplock法官的見解。 59 A.W. Bradley and K.D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, p. 736; Richard Clayton and Hugh Tomlinson, The Law of Human Rights,Vol.1, pp. 34- 36; Helen Fenwick, Civil Liberties and Human Rights, pp. 107-110. 60 英國的上議院(House of Lords)除了參與立法也擔負司法功能，是部分案件的終審法院；參考 http://www.parliament.uk/judicial_work/judicial_work.cfm (last visit: 2009/3/24) 19.

(26) 歐洲人權公約被納為英國國內法的一部分，否則法院不得以比例原則作為裁決的依據 61 。. 第二項制定人權法的時空背景與過程第一款制定權利典章的籲求 1997 年 10 月，當時由工黨執政的英國政府宣佈計畫以一獨立權利典章(a bill of rights)的方式將歐洲人權公約正式納入英國國內法體系內，工黨政府的此項政策加劇了 1960 年代 62 以來許多關於究竟英國法應採取何種形式來保護人權的爭論，但無論如何人權法終究還是在議會通過，對英國的憲政史而言是個相當重要的轉折點 63。人權法使公約所保護的權利得以在國內法院有直接法效力，在此之前，英國雖然是最先簽署並批准公約的國家，1966 年並承認了個人申訴制 (individual petition)，公約的規範始終未能如同國內法在英國國內擁有同樣的直接效力；換言之，英國人民必須到歐洲人權法院提出個人申訴案才能使公約規範的權利保護得以實現，其過程常是漫長又耗時耗費，而歐洲人權法院的相關裁決似乎也再再顯明英國的人權保障法制有所缺憾 64 。另一方面，許多與英國法頗有淵源的傳統判例法國家在人權保護上開始採取更積極的對策，例如加拿大的 1982 年權利與自由憲章(Canadian Charter of Rights and Freedoms 1982)、紐西蘭的 1990 年權利法典(New Zealand Bill of Rights Act 1990)：前者賦與司法審查立法的權限，法院因此得以挑戰和憲章有所衝突的國會制定法；相對於此，紐西蘭的法院並未被授與違憲審查之權，法典只規定法院有義務以不違反法典條文的原則下解釋國會制定法 65。無論如何，這樣的國際趨. 61. 參考R v Secretary of State for the Home Department, ex p. Brind [1991] UKHL 4. 但在 1998 年人權法制定之後情況有所轉變，詳見Gordon Anthony, UK Public Law & European Law, pp. 39- 44。 62 主要源由正是導於 1966 年英國對個人申訴制和歐洲人權法院強制管轄的正式承認。 63 Edwin Shorts and Clair de Than, Human Rights Law in the UK, p.13. 64 A.W. Bradley and K.D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, pp. 431- 433; H.W.R. Wade and C.F. Forsyth, Administrative Law, pp. 162-163. 65 R v Secretary of State for the Home Department, ex p. Brind [1991] UKHL 4; R v Ministry of Defence Ex p. Smith [1995] EWCA Civ 22. 20.

(27) 勢強化了英國國內制定一權利典章的籲求。英國國內首先公開籲求藉由議會制定法將公約國內法化是在 1968 年提出 66. ，但似乎並未引起熱烈的回應或討論，一直到 1970 年代晚期情況才有所改變，. 許多非政府組織(NGOs) 67 紛紛加入支持制定人權典章的辯論中，使贊成權利典章制定的力量大為增強，其共同的訴求論點是出自對傳統「剩餘權」的權利保護觀念的不滿，個人權利遭受國家機關濫權侵害時無法獲得完整的保障，這或許可以從英國在史特拉斯堡的「輝煌」敗訴紀錄上得到證明 68 。. 第二款贊成或反對權利典章制定的正反意見在 1998 年人權法生效之前，英國是歐洲理事會成員國中，唯一未將公約納入國內法的西歐國家，頗諷刺的是，英國在公約的草擬過程中扮演極重要的參與者，公約的草擬者正是英國內政部的資深法律顧問Oscar Dowson 69 ，但是英國在人權法制定上卻呈現相對落後的狀態，在塵埃落定之前正反意見各提出其論點依據，爭執不已。在正反兩方意見爭執辯論的過程中，一項非常值得注意的特徵是，英國許多資深法官將他們的意見直接表達出來，他們的看法對後來人權法的規範架構產生重大的影響，例如，Browme-Wilkinson法官採支持的立場，認為權利典章的制定可以敦促法院在審理案件時對權利保護採更有利的解釋；Woolf則認為可以採取紐西蘭模式，這樣就可以避免關於議會主權的爭議；Bingham更對英國判例法已經對公約所訂權利提供充分保障的觀點提出質疑；但Mackay提出反對的有力見解，認為人權法的制定無可避免會使法官的裁決政治化，甚至使法官擔 66. Lord Lester of Herne QC and David Pannick QC (general editors), Human Rights law and Practice, pp. 11-12. 67 E.g. JUSTICE, the Constitutional Reform Centre, Liberty, the Institute for Public Policy Research, and Charter 88, etc, 其中又以Charter 88, Liberty以及the Institute for Public Policy Research這三者的倡議最重要，他們根據歐洲人權公約、公民與政治權利國際公約以及其他重要國際人權法檔案，對權利法案的內容提供不同版本的訴求；參考Merris Amos, Human Rights Law, pp. 4-6; Lord Lester of Herne QC and David Pannick QC (general editors), Human Rights law and Practice, pp.12-14. 68 A.W. Bradley and K.D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, pp. 429- 432; 胡慶山，歐洲人權公約對英國憲法的衝擊－一九九八年英國人權法成立的成立與課題，台灣國際法季刊，第二卷第四期，頁 84-86。 69 Richard Clayton and Hugh Tomlinson, The Law of Human Rights, Vol.1, p. 42. 21.

(28) 付不適任的政策決定功能，從而危及司法獨立性與公正性 70 。 1978 年的上議院權利典章特別委員會(1978 House of Lords Select Committee on a Bill of Rights)製作了一份調查報告 71 ，將正反兩方的意見整理作出摘要，但是特別委員會最後並沒有作出結論，究竟人權典章的制定是否有其迫切需要；概括言之，正方的贊成論點 72 大致有：其一，過去的經驗顯示傳統的判例法在人權保障上有所不足；其二，有助於提升公眾對人權議題的認識與關心；其三，法院裁決將受已被廣泛承認的人權保護法原則拘束；其四，順應國際趨勢並藉此將英國法體系融入歐洲共同體，亦有助英國在歐洲整合的參與；其五，儘管公約的個人申訴制已被承認，國內法院如被賦與處理相關爭議的權限，其實使救濟過程更簡便容易。相對地，反方的反對見解亦可作出幾點歸納 73：其一，公約條文的措詞用語過於概括廣泛，使之國內法化將使原本的國內法體係增添不確定性並使訴訟案件暴增；其二，過去法院依判例法模式，是以漸進、實證的態度從個案經驗中逐漸發展法律原則，如今若轉換成成文法典化的權利典章模式，法院卻是反過來以極為抽象一般化的原則套用到個案，將使法院喪失過去發展判例法的功能；其三，抽象一般化的條文無可避免使法官審理時有更大解釋空間，使法官的主觀標準更容易進入裁判中；其四，英國原本的判例法體系所建立的法律原則早已將公約所保障權利、價值包含在內；其五，將公約國內法化不見得能使個人權利或得更有效的救濟，即使有也僅在少數非常邊緣的案例中。此議題在政黨之間政策的爭辯仍持續了多年，因此，1998 年人權法雖然是英國對國內人權法制不足的檢討，卻也仍是政治協調與折衝的產物 74 ，大抵而. 70. Richard Clayton and Hugh Tomlinson, The Law of Human Rights, Vol.1, pp. 48-50. 非經民選產生的法官，其民主正當性也是爭執點之一，這在涉及法院是否應被賦與違憲審查(尤其是對具民主正當性的議會制定法)的權限時特別明顯，參見Helen Fenwick, Civil Liberties and Human Rights, pp. 124-129. 71 Report of the Select Committee of the House of the Lords on a Bill of Rights (HL Paper No 176). 72 另參照Maureen Spencer, Human Rights law in a Nutshell, pp.36-37. 73 參照注 71、72。 74 Helen Fenwick, Civil Liberties and Human Rights, pp. 117-132. 22.

(29) 言，保守黨採取較為反對質疑的態度，而工黨起初也擔心權利典章的規範會過於空泛且實際上仰賴法院解釋而動搖英國的憲政傳統，故並不是完全支持權利典章的制定，直到 1992 年的大選工黨敗選後，工黨新任黨魁John Smith改變黨的政策，將「歐洲人權公約國內法化」納為工黨推行的政策之一，並在 1996 年公佈了「迎回權利」(Bringing Rights Home )諮詢文件 75。1997 年 5 月工黨順利贏得大選，為了兌現競選承諾，新政府在同年 10 月公佈了「被迎回的權利」(Rights Brought Home)政策白皮書 76，並附有一草擬法案，工黨政府視之為英國憲政改革通盤政策中極重要的一環，這其實也是反映出英國國內對其原有法制度在人權保護上不足之處已有意識並體認將公約國內法化有其必要 77，何況當時英國在被控違反公約規定的國家中，就頻率而言確實是名列前茅。人權法案在歷經多次的議會辯論後，終於在 1998 年 11 月在上下兩院通過並經英皇禦准，2002 年 10 月正式實行。. 第二節人權法的規範內容第一項概論 1998 年人權法總共有二十二個條文(Section)以及四個附表(Schedules)，而條文規範的整體架構依章節順序可分成九個項目，分別是：. 序言(Introduction)：包括第一條公約權利(the Convention Rights)、第二條公約權利的解釋(Interpretation of Convention Rights)。立法(Legislation)：包括第三條立法解釋(Interpretation of legislation)、第四條不相容宣告(Declaration of incompatibility)以及第五條皇室的訴訟參與權(Rights of Crown to intervene)。公權. 機關(Public authorities)：包括第六條公權機關行為(Acts of public authorities)、第 75. 由Jack Straw MP和Paul Boateng MP執筆撰寫，Bringing Rights Home: Labour’s plans to incorporate the European Comvention on Human Rights into UK’s Law (London, Labour Party, 1996). 76 Home Office, Rights Brought Home: The Human Rights Bill (1997, Cm 3782), 參見Richard Clayton and Hugh Tomlinson, The Law of Human Rights, Vol. 2, pp. 23-35. 77 Merris Amos, Human Rights Law, pp. 4-8. 23.

(30) 七條訴訟程式(Proceedings)、第八條司法救濟(Judicial remedies)、第九條司法行為(Judicial acts)。救濟措施(Remedial action)：包括第十條採取救濟措施的權限 (Power to take remedial action)。其他各項權利與程式(Other rights and proceedings)：包括第十一條現有人權的保障(Safeguard for existing human rights)、第十二條表意自由(Freedom of expression)與第十三條思想、良心、宗教自由(Freedom of thought, conscience and religion)。免責與保留(Derogations and reservations)：包括第十四條免責(Derogations)、第十五條保留(Reservations)、第十六條指定免責的有效期間(Period for which designated derogations have effect)、第十七條指定保留的定期審查(Periodic review of designated reservation)。歐洲人. 權法院的法官(Judges of European Court of Human Rights)：包括第十八條歐洲人權法院的法官指派(Appointment to European Court of Human Rights)。國會立法程. 序(Parliamentary procedure)：第十九條國內立法與公約相容的聲明(Statement of compatibility)。附則(Supplemental)：包括第二十條本法以下的命令(Orders etc. under this Act)、第二十一條本法名詞解釋(Interpretations)以及第二十二條簡稱、生效實施、適用與範圍(Short title, commencement, application and extent)。人權法將歐洲人權公約所保障的權利賦與英國國內法的法效力，為人權內容制定出明確的條文規範，最重要的規範內容就是要處理公權機關 78 侵害個人公約權利的情形。根據人權法第六、第七條規定，公權機關的行為(包括作為和不作為)若違反公約權利利，權利受侵害者可提出違反公約的訴訟，或在個別的訴訟程序中適用公約權利利規定，換言之，人權法使個人得以公約權利受侵害為由尋求國內法院的司法救濟 79。第二條規定法院在作成與公約權利相關的決定時，必須審酌史特拉斯堡的相關法律見解，而依第三條法院被課與義務，在解釋英國國. 78. 依人權法第六條第三項規定，公權機關包括法院以及其他具有公職務特性之人，但不包括議會的立法程序及相關行為。 79 公約權受侵害人要如何尋求司法救濟、以及應尋求什麼型態之救濟(例如：侵害行為仍在進行中或是處於可以預防之狀態，應請求法院發給命令阻卻該侵害行為；如果侵害行為已造成損害，則應依損害賠償請求之程序)，請參考David Hoffman and John Rowe, Human Rights in the UK: An Introduction to the Human Rights Act 1998, pp. 79-81. 24.

(31) 內立法時必須盡可能使解釋的結果合於公約對權利保障的要求。但應注意人權法並沒有顛覆議會主權的憲政傳統，如果國內立法和公約權利的規定呈現「不相容」 (incompatible)的狀態，英國司法 80 依照第四條規定雖然可以作出「不相容宣告」 (declaration of incompatibility)，卻顯然未被賦與違憲審查的權限，被宣告與公約規定不相容的立法依然是具有完全法效力的法律 81，雖然不相容宣告可能造成促進法條修改的壓力，卻無法形成法律上義務 82。這點也可以在人權法第六條第二項得到印證：儘管第六條第一項規定公權機關行為不得違反公約權利的規定，否則該行為即為非法，但第二項卻規定，當公權機關除了遵守國內立法之外別無他法，縱使該立法違反公約權利的要求，公權機關的行為仍不得認為為非法。。至於人權法所保障的權利範圍，依照人權法第一條的定義，所謂「公約權利」包含了公約第二條至第十二條及第十四條、第一議定書第一條至第三條、第六議定書第一條及第二條所保障的權利，另外人權法在第十二條和第十三條特別對公約第九條和第十條所保障的思想、良心、宗教自由與表意自由作出個別的規範，要求法院在作成決定時若與公約第九、十條所保障之權利有關時，必須特別考量 (particular regard)所涉權利的重要性(importance)。人權法第一條之所以未納入公第一條、第十三條，這是由於公約第一條規範了簽約國有義務擔保在其司法管轄區內的每個個人都享有公約所保障之自由與權利，而英國的人權法本身就是藉由該法的制定使英國人民獲得保障；公約第十三條則規範了權利受侵犯的個人有藉國內機制請求有效賠償之權，而英國的人權法藉由使公約保障權利相關的爭執得以在本國法院提出以獲得救濟，來回應第十三條的要求 83。人權法並未將公約及其議定書完全納入條文規定中，且仍受到指定免責或保留(人權法第十四、十五 80. 有權作出不相容宣告的法院，依人權法第四條第五項規定只限於特定上級法院，若在下級法院發生爭議只能上訴尋求救濟。 81 人權法第四條第六項特別針對這點作出明文規定，不相容宣告不影響該立法的有效性。 82. Dr Alastair N. Brown, Human Rights Act 1998 (Edinburgh: W. Green＆Son, 2003), p.9. 雖然無法. 形成國內法上的法律義務，但這種立法事實上是違反了公約要求，如果不作出修正，相當有可能未來會在史特拉斯堡繼續爭執，這種可能性因而造成立法修正的壓力；參考Lord Lester of Herne QC and David Pannick QC (general editors), Human Rights law and Practice, p.26. 83 Dr Alastair N. Brown, Human Rights Act 1998, pp.4-5. 25.

(32) 條)限制；根據公約第十五條的免責規定，成員國在緊急狀態下，必要時可以免除公約義務，而公約第五十七條亦允許成員國提出保留，目前英國並沒有免責 84 提出，但對第一議定書的第二條教育權提出了保留。人權法制定的目的既然是要將公約權利國內法化，其中最重要的就是使人權法下的公約權利被侵害時有一定的法效果。依人權法的規定，侵害公約權利的法效果由於侵害行為性質的不同而異 85 ：若侵害行為是原權立法(primary legislation) 86，英國法院無權廢棄該立法，儘管根據人權法第三條法院必須盡最大可能以合於公約規定的方式來解釋制定法 (act)條文，但如果法院窮盡解釋可能仍無法符合公約規定，依人權法第四條法院僅得作出不相容宣告，至於是否要作成宣告則完全取決於法院的裁量，即使法院真的作成不相容宣告，該宣告對權利受侵害的當事人而言立即的實益其實不大，蓋宣告本身不能挑戰制定法的效力；在侵害行為是委任立法(subordinate legislation, or delegated legislation) 87 時，人權法條文並沒有明文規定出法院得挑戰其有效性，但從人權法第三條第一項第二款的條文內容來看，縱然原權立法不符合公約要求時其法效力依然不受影響，至於委任立法的法效力在相同情況發生下應如何處理，條文未明文寫出，再對照同項第三款規定，如果委任立法與公約權利不相容的狀態是該委任立法的授權母法所造成，則該委任立法不因不相容宣告而影響期法效性，由此可推論，如果委任立法侵害公約權利並非身為其母法的原. 84. 英國曾經對公約第五條第三項提出免責，主要是為處理恐怖活動而制定的法令(例如 2001 年反恐犯罪安全法，Anti-terrorism Crime and Security Act 2001)解套，但在 2005 年該免責被撤回，2001 年反恐犯罪安全法中關於不定期拘留的規定後來也被廢除，主要是因為在A & Others v Secretary of State for the Home Department [2004] UKHL 56 這份判決中上議院法官對 2001 年反恐犯罪安全法部分中關於得不定期拘留恐怖份子的條文作出不相容宣告，後來英國政府便撤回了對公約第五條第三項提出的免責，並對相關國內法作出修正。但是有學者認為，人權法並沒有賦與公約第十五條、五十七條國內法地位，無論是公約的免責或是保留，都僅僅是國際責任的免除，故英國政府提出免責或保留的行為並不在英國國內法院審查的範圍內；參考Merris Amos, Human Rights Law, p.14. 85 Richard Gordon QC and Tim Ward, Judicial Review and the Human Rights Act (London: Cavendish Publishing, 2000), pp. 11-16. 86 參照注 53。 87 參照注 53。 26.

(33) 權立法造成，法院是有權挑戰該委任立法的效力的；除了上述兩種行為以外的其他公權機關行為，法院自然有權審查其合法性並給與受侵害者適當的救濟，但依人權法第六條第二項，公權機關的侵害人權行為如果是基於原權立法規定而來，該行為就是合法(lawful)行為，在這種情形下權利受侵害者即無法經由法院救濟而獲得損害賠償，因為該公權機關行為是合法的行為。. 第二項人權法適用上的解釋原則第一款人權法第二條－公約權利的解釋人權法第二條第一項規定，法院在對與公約權利利相關的問題作出決定時，必須將史特拉斯堡的相關法律見解 88 納入審酌考量(take into consideration)，而在人權法這樣的規定下，英國法院通常也的確會將人權法院的判決以及人權委員會的意見納入決定的審酌考量中，最後的決定也是和這些法律解一致 89，甚至有些實務見解認為，人權法第二條迫使法院即使不情願亦須審酌並遵守史特拉斯堡的法律見解 90。雖然在大多數的情況裡法院都願意審酌並遵守史特拉斯堡的相關法律見解，但應注意史特拉斯堡的法理體系也是經過數十年的演變與累積，過去一些法律見解在作成的當時有其特定的時空背景因素，到今日時空已有所轉換，若還依照過去的見解作出相同的決定，究竟是否妥適，英國法院遇到這種爭議的作法通常是，在裁判理由中陳明史特拉斯堡的見解在論理上有所不足、參考的證據不夠周全、對英國法有錯誤的認識或理解，或是該見解適用到本案的結果顯有不當之處，甚至在某些時候英國法院更直指史特拉斯堡的見解反而是偏離了公約權利保護的解釋原則 91 。其實，人權法第二條第一項只規定了法院必須審酌考量史 88. 根據人權法第二條第一項，這些法律見解包括了歐洲人權法院的判決、裁定、宣示或諮詢意見，人權委員會依公約第三十一條作出的報告意見，人權委員會涉及公約第二十六條或第二十七條第二項所作的決定，以及部長委員會依公約第四十六條所作的決定。 89 例如R v Secretary of State for the Home Department [2003] UKHL 51，本案涉及公約第二條生命權。 90 詳見Alconbury [2001] UKHL 23 中Hoffmann法官的見解，本案涉及公約第六條公平審判權。 91 參見Procurator Fiscal v Brown (Scotland) [2000] UKPC D3, R v Boyd [2002] UKHL 31, R v Lyons & Others [2002] UKHL 44，這三案都是涉及公約第六條公平審判權。 27.

歐洲人權法院裁判對英國人身保護法制的影響 － 以1998年人權法施行前後的比較為例 - 政大學術集成

歐洲人權法院裁判對英國人身保護法制的影響　－以1998年人權法施行前後的比較為例 - 政大學術集成