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為過小的開發規模不需要考量環境等因素，也不需要在環評過程中聽取人民等意 見，「毋須經環評者」其實在最前端的「訂定標準階段」就已經確定，既然如此，
是否在作成「哪些要環評、哪些不需環評」的決定時，給予民眾的發表意見機會，
也讓其他重要的環境、生命、健康因素，有與經濟利益並駕同受考量的機會？然 而，要如何給予，才能使「毋須經環評」的決策正當化？如此重大的決策由誰決 定？行政院環境保護署（下稱環保署）有權力決定嗎？環保署既非如立法院之民 意機關，為何可以作出涉關環境、生命、健康與經濟間價值取捨爭議如此大的「立 法行為」？是因為環保署有較高的專業適合訂定此標準？既然如此，為何當初訂 定「認定標準」時，卻未預見可能有「開發面積不合於『認定標準』卻仍對環境 影響之虞」的情形？又因為「貓纜」案受到強烈抨擊，環保署不久修訂「認定標 準」，將「纜車」列為環境評之細目並列出其範圍，10然而，環境影響評估法第 5 條第 1 項並無「纜車」項目，環保署是根據該條項第 11 款「其他經中央主管 機關公告者」增訂「纜車」項目，此條款是否給予環保署過大的權限？立法院制 定環境影響評估法時是否將纜車開發應進行環評與否之決定權交給環保署？環 保署將纜車納入認定標準是否即為立法者之意思？立法院對環保署訂定認定標 準之內容有置喙之餘地嗎？無論是「認定標準」之訂定或修訂，人民或環保團體 是否有機會參與或提出意見？若有人提出意見並質疑，環保署是否應提出說明？
若未採納該意見亦未對該意見提出回應，是否會影響「認定標準」之效力？若「認 定標準」因程序瑕疵而被宣告違法，根據該標準做出之「貓纜無須進行環評」決 定，是否亦為違法？我國法院面對此問題之實際作法為何？
二、問題界定及研究目標
其實上述對「貓纜」、「環境影響評估法」以及子法「認定標準」之問題發想，
主要是環繞在行政機關「行政立法行為」的問題上，特別是對外發生效力的法規 命令：亦即，此種由立法機關授權行政機關行使立法權訂定出對人民發生法律上 影響的法規命令，應該要由誰透過何種監督機制及方法加以控制，才能不至於有 上述令一般民眾覺得不可思議、危害生命安全的情事發生，抑或把上述發生的機 率降到最低。
10開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第 31 條第 20 款：「纜車之興建或擴建，符 合下列規定之一者：(一)第八款第一目及第二目。(二)興建或擴建長度四公里以上者。」（95 年 2 月 20 日修訂版本）
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對於法規命令之監督，我國不乏相當多種監督機制，諸如實體監督的「法律 授權」、「法律保留原則」、「授權明確性原則」等，是從實體層面以及「源頭」監 控，要求行政機關要訂定法規命令，必須有立法者在源頭之授權，代表的是國民 主權的連結以及立法者之監督，因為透過授權，立法者可以規定行政機關訂定法 規的內容、範圍等，以確保行政機關都在立法者授權之範圍內行事。以前述「認 定標準」為例，有環境影響評估法第 5 條第 2 項「前項開發行為應實施環境影響 評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關 機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查」之授權，且環保署可以訂定 的開發行為範圍僅限於環境影響評估法第 5 條第 1 項規定之「下列開發行為對環 境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。
二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。三、土石採取及探礦、採 礦。四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。五、農、林、漁、牧地之開發利用。
六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。七、文教、醫療建設之開發。
八、新市區建設及高樓建築或舊市區更新。九、環境保護工程之興建。十、核能 及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。十一、其他經中央主 管機關公告者。」十一個項目。11我國還有眾多的程序監督機制，例如環境影響 評估法第 5 條第 2 項規定：「前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、
細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後 一年內定之，送立法院備查」。其中的「會商」以及「送立法院備查」都是程序 監督的一種，此外，還有中央法規標準法的「發布」程序，行政程序法規定的「預 告程序」、「發布程序」等程序監督的一般性規定。然而，既然我國現制上有種種 的監督機制，為何上述「不太合理」的行政決策還是出現？是執行不力的問題，
或是法制有欠缺？
從「貓纜」的案子即可了解，其實環保署在訂定「認定標準」時，可能有「思 慮不周」之處，蓋單就「開發行為之種類」就有環境影響評估法第 5 條第 1 項規 定的「幾十種」，在搭配上其他「地形」、「面積」、「坡度」、「地目」等條件，排 列組合可能就有上百、千種的開發類型需要環保署來訂定規範，其思慮不周，未 將「貓纜」列為開發行為之「細目」，似乎無可厚非。然從此處就可以發現一個 問題：如果環保署「在訂定『認定標準』時」，多「聽聽其他人的意見」，會不會
11此處會有問題的是第十一款的「廣泛授權」，形同給予行政機關相當大的裁量空間。
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有「不同的結果」？當然不可能說聽取意見就一定會得到「正確的答案」，「貓纜」
就會列入「認定標準」中，但是會不會是一個「比較好、大家能接受」「不會有 人事後抗議」的結果？這種行政機關的思慮不周，不但對人民造成「間接影響」
（例如貓纜開發造成貓空地區有潛在土石流發生之可能，使當地居民生命受威脅 等），也使貓纜工程因為必須事後補強而浪費更多的行政資源及成本，此種情況 是否能從我國現行體制上的監督機制來解決？
首先，可否從「授權」監督解決？如上所述，環境影響評估法「表面上」有
「法律授權」，也列了許多「細目」來限制環保署訂定之內容及範圍，應該符合
「授權明確性原則」之要求。為何立法者未將「纜車」列為環評影響評估法第 5 條第 1 項「細目」之一，要求環保署訂定，如此一來就不會有所遺漏？立法規範 之事務眾多，立法者不可能預見所有應以法律規範的事務，再加上有專業上的限 制，故也僅能授權由較為專業的環保署訂定更細的子法，為了給予環保署有因應 社會狀況之彈性，又廣泛授權環保署有公告其他應經環評的開發行為之裁量權。
從此即可看出，「實體監督」有其侷限性：立法者未及預見者，可能就是法律真 空地帶，就如興建纜車工程根本未納入「是否應經環評之考量」當中，立法者根 本沒有意識到興建纜車可能也是一項對環境生態破壞很大的工程；若立法者為了 避免此種未及規範而產生的法律真空地帶，而廣泛授權行政機關有決定何種」的 開發「是否應經環評」之權限，固然使環保署有彈性、迅速回應社會需求之利，
然而不免遭「空白授權」之批評，形同未監督。更重要者，在實體監督機制中，
並沒有解決上述「聽取人民意見」的機制存在，實體監督的功能其實非常侷限。
至於程序監督的部分，依環保署於 93 年訂定「認定標準」時之法制（與現 行法制相同），其實有「聽取意見」機制，即行政程序法第 154 條的「預告程序」，
其規定「（第 1 項）行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告 周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項︰一、訂定機關之名稱，
其依法應由數機關會同訂定者，各該機關名稱。二、訂定之依據。三、草案全文 或其主要內容。四、任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨。（第 2 項）行政機關除為前項之公告外，並得以適當之方法，將公告內容廣泛周知」，
是參考美國行政程序法之「預告及評論」程序，要求行政機關在「行政機關作成 決策之過程中」應將法規命令的草案等資訊公告於政府公告或新聞紙，任何人均 得就該草案提出意見或評論。依預告程序之要求，環保署在訂定「認定標準」時，
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必須先將「欲擬訂的『認定標準』草案」等資訊，公開於大眾，並且應接受民眾 的意見。照理來說，環保署應已踐行預告程序之要求，應該也有接受民眾或是環 保團體的意見，但為何似乎成效不彰？如果當初有民眾或是環保團體特別針對纜 車的問題提出意見，並以深具學術價值的報告或資料作為其意見之佐證，認為應 該要把纜車開發行為列入環評，然而環保署卻未採之，逕自不採該意見，此種情 況有無「爭執」的管道？站在人民的角度觀之，一旦提了意見，卻從未獲得行政 機關之回應，可能會喪失繼續提出意見之動機，且如果行政機關因為不採自己之 意見而訂出「有問題」的法規，也只會讓人民更氣憤：當初為何不採提出之意見？
現行法制都未有此種回應說明之義務，因此，光靠「預告程序」給予人民陳述意 見之機會，似難謂已滿足所謂的「民眾參與」。
而人民若於氣憤之餘，想對行政機關提出訴訟，主張行政機關訂定某法規時 未踐行「某某程序」或沒有回應意見，也會遭遇困難。首先是起訴之困難：我國 一向認為僅有在對特定行政行為提出爭訟時才可附帶提出法規命令違法之主
而人民若於氣憤之餘，想對行政機關提出訴訟，主張行政機關訂定某法規時 未踐行「某某程序」或沒有回應意見，也會遭遇困難。首先是起訴之困難：我國 一向認為僅有在對特定行政行為提出爭訟時才可附帶提出法規命令違法之主