法規內容從政策取向到事實取向

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評及其他選擇。³⁴⁸因為這些評論的資料都相當龐大，再加上「紙上聽證」之緣故，

行政筆錄內容也愈來愈龐大。

（3）「簡要、一般說明」之內涵改變

「簡要、一般的說明」之內涵也隨之擴大，法院要求管制機關須將所有訂定 過程中提出之重要評論全部包括入內，以及某程度地揭露其說理過程。行政機關 必須清楚地闡示作成判斷之事實基礎（basis）及目的（purpose），用以證明

（establish）已考量並合理地回應所有重要的評論，³⁴⁹亦即須說明其已經慎重考 慮（taken a hard look at）所有爭議點，³⁵⁰以便法院一項一項地去審查其說理過程。

351「簡要一般的說明」也從原本幾頁的份量暴增為幾百頁的資料。為了捍衛其所 訂定之法規，行政機關必須將數百頁對法規之依據及目的「簡要且一般之說明」

公布。

（4）法院要求踐行 APA 所無之「混合程序」

有些法院認為即便以「從嚴審查」之要求及在從嚴審查要求下而產生之大量 筆錄，仍不足以讓法院支持主要法規（major rule）。³⁵²法院要求行政機關召開言 詞證據性的聽證，行政機關和利害關係人必須針對重要具爭議性的議題提出證 詞，並經過雙方交互詰問，而提出法院之筆錄則必須附有言詞證據之譯文。³⁵³此 種司法審查將「非正式法規訂定程序」與「正式行政裁決程序」相結合，創造出 介於兩者間的「混合程序」，也使行政機關因懼怕冗長之訴訟程序而對起草法規 興趣缺缺。³⁵⁴

A、法規內容從政策取向到事實取向

在行政程序法制定前，法規訂定通常僅涉及廣泛的政策問題，只要獲得一般

348

See Pierce, supra note 264, at 192-193.

349

See Strauss, supra note 346 , at 1406.

350

See Strauss, supra note 243, at 757.

351

See Strauss, supra note 346 , at 1406.

352

See Pierce, supra note 264, at 193.

353Mobil oil Corp. v. Federal Power Comm’n, 483 F.2d 1238, 1250 (D.C. Cir. 1973); International Harvester Co. v. Ruckelshaus, 478 F.2d 615, 629 (D.C. Cir 1973); Appalachian Power Co. v. EPA, 447 F.2d 495, 501 (4^th Cir. 1973); Walter Holm & Co. v. Hardin, 449 F.2d 1009, 1015 (D.C. Cir.

1971).

354

See Pierce, supra note 264, at

193.

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的評論以及專業的行政人員，就可以獲得適當的答案。因此行政程序法的起草者 僅要求踐行一般、普通的預告及評論。³⁵⁵然而自從行政機關從正式行政裁決的使 用轉換為非正式法規訂定之使用後，遇到不少問題。1970 年代與 1980 年代，法 規所欲解決的問題已經不限於廣泛的政策問題，而是偏向事實取向的問題，例如 何種化學物質為毒物，哪一種檢測程序在科學上具有可行性，或者哪種製程的改 變可以消除其危險等。廣泛的預告及評論程序已經不足以滿足具體事實的需求，

行政機關面臨必須發展另一種取得事實資訊的補充程序。³⁵⁶ B、取得事實資訊的額外程序

為了確保行政機關在作成法規前有善盡事實調查的責任，法院對行政程序法 規定「預告及評論程序」條款之外，增了額外的程序要件。例如在 United States v.

Nova Scotia Food Prods. Corp.

³⁵⁷案中，要求行政機關必須提供草案所根據之科學 資料；在

Portland Cement Ass’n v. Ruckelshaus

³⁵⁸案中，要求行政機關必須對受管 制者提供的「資料性質之評論」作回應。International Harvester Co. v.

Ruckelshaus

³⁵⁹案中，法院要求行政機關對潛在的評論者揭露其所使用的方法論；

在 Walter Holm & Co. v. Hardin³⁶⁰案中，要求行政機關提供言詞辯論之機會。

法院之所以要求額外之程序要件以及提出證據，而係出於事實的需要，絕非 無的放矢。蓋因法規訂定之內容愈來愈涉及複雜事實，法院對此類法規，相對加 強行政機關之說理，必須提出相關資料證據，用以佐證法規內容與事實間的關 係。雖然法院並非無理要求行政機關踐行某些程序，但此種由法院發展出的「混 合程序」已使訂定程序更加繁瑣。

4、法規訂定程序之定位變質：司法程序性質

此一時期，法院積極且實質地介入訂定程序，因為法官較習慣為司法裁決程 序，故在審理法規訂定程序時免不了帶有司法程序性質，例如要求例如口頭聽

355

See Morrison, supra note 285, at 256-57.

356

See Morrison, supra note 285, at 257.

357568 F.2d 240 (2d Cir. 1977).

358486 F.2d 375 (D.C. Cir. 1973), cert. denied, 417 U.S. 921 (1974).

359478 F.2d 615 (D.C. Cir 1973).

360449 F.2d 1009 (D.C. Cir. 1971).

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證、陳述、與證人對質及片面接觸之禁止等，皆與審判程序類似，³⁶¹這些都顯示 法院其實是以一個審理的模式而非立法聽證之模式來看待法規訂定程序。這些改 變多因為法院誤解非正式法規訂定程序之本質，使得非正式法規訂定程序由立法 程序性質漸轉變為司法程序性質。

5、對判決結果之影響

此時期法院名義上雖仍使用「恣意專斷標準」進行審查，但受司法積極主義 之影響，「恣意專斷標準」之內涵已實質改變，法院審查之結果也可能廢棄某法 規。然而根據「從嚴審查」或「適當考量」方法，法院通常不會宣告行政機關之 政策決定為不可補正，而是認為行政機關「尚未適當為其選擇辯護」，一般是發 回做進一步的訴訟，行政機關得嘗試以更龐大的分析及說明支持其原來之政策選 擇。³⁶²法院也可能因為行政機關未適當地說明或辯護而認為其決定有「專斷恣 意」，不過行政機關仍有補救之機會。

（四）積極主義的緊急煞車

在 1973 年前，大部分的行政機關都認為，如果法令授權行政機關「僅於提 供聽證之機會後方得訂定」（to act only after providing an opportunity for a

“hearing”），一般行政機關都會認為必須以正式程序進行法規訂定，包括必須進 行言詞證據性的聽證程序，雖然其中有些條文只是授權行政機關對於是否進行聽 證程序有裁量之權限。³⁶³法院對於此種條款通常從嚴解釋，認為行政機關必須使 用正式程序，³⁶⁴更強化了行政機關必須使用繁複正式程序的印象，對訂定法規產 生排斥與反感。為了遏止此種由法院帶頭引起的恐慌，最高法院分別在 1973 年 以及 1978 年做出兩個標竿判決，目的在消除司法對非正式法規訂定程序所創設 之障礙。其中主要針對個別法律中要求行政機關應提供「聽證」機會之條款做出 寬鬆認定，認為不需要踐行正式程序也可以符合此種條款之要求。³⁶⁵另外則是對

「必須提供行政筆錄作為審理依據」的要求也做出較為退縮的判決。³⁶⁶因為過去

361

See Strauss, supra note 346 , at 1407.

362

See

STEPHEN G.BREYER ET AL.,ADMINISTRATIVE LAW AND REGULATORY POLICY :PROBLEMS,TEXT, AND CASES 349 (2006).

363

See Pierce, supra note 264, at 194.

364Cates v. Haderlein, 342 U.S. 804 (1951); Riss & Co. v. United States, 341 U.S. 907 (1951).

365

See Pierce, supra note 264, at 194.

366

See Pierce, supra note 264, at 194.

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行政筆錄通常是聽證程序之成果，如果最高法院已經認為不需要進行聽證程序，

卻未一併禁止提出行政筆錄之要求，那麼「無須經過聽證」形同具文。最高法院 察覺過去幾年間因法院對於非正式法規訂定程序要求過嚴，已超出行政程序法之 原始文義，行政機關人心惶惶，深怕一失足所訂定之法規將遭法院廢棄，故藉機 做出此二判決，目的在破除行政機關對於使用非正式法規訂定程序之疑慮，特別 在 Vermont Yankee 一案強調，法院不得強迫行政機關踐行行政程序法所無之額 外程序，被視為是對法院這波從嚴審查浪潮的煞車。

1、第一次煞車：United States v. Florida East Coast Railway Co.

³⁶⁷

州際商業委員會發現鐵路公司彼此間互相出借貨運車廂而不願製造新的車 廂，因此導致運輸的短缺。該委員會於是發布一項法規，對商借車廂者強徵費用，

藉以鼓勵鐵路公司興建其自有的新車廂。鐵路公司對該法規提起訴訟。該委員會 訂定法規時僅適用行政程序法第 553 條的非正式程序，然而鐵路公司要求應踐行 第 556 條及第 557 條的正式程序。有疑問的是，委員會所運用的授權母法中，對 於程序只有規定應踐行「聽證」（hearing），究竟，此聽證的要求能否以行政程序 法第 553 條之程序滿足？上訴法院認為委員會違反第 556 條第(d)項，然而最高 法院卻認定，該授權法所謂的「聽證」要求，只有在「法規必須依照筆錄之決定 作成」之情況，才必須踐行，行政機關只要踐行非正式法規訂定程序就可以滿足 該法所指「聽證」之條款，³⁶⁸因此推翻上訴法院之判斷。

本案大大消除了早期對於非正式法規訂定程序繁瑣之疑慮，有鼓勵行政機關 使用法規訂定來執行政策與法律的作用，³⁶⁹因為多數的法規訂定程序都是只要求 預告暨評論之非正式法規訂定程序，行政機關只要認為資料有相關就可以作為依 據，無須公開揭露，也不會產生大量證據型的行政筆錄（evidentiary record）。審 查法院對於行政機關行為之審查，也是相當審慎節制，只要該法規命令未違反相 關條文之命令，表面上沒有不合理，有足以支持該法規命令之行政機關所宣稱存

367410 U.S. 224 (1973).

368410 U.S. 224, 240 (1973). 「Turning to that Act, we are convinced that the term "hearing" as used therein does not necessarily embrace either the right to present evidence orally and to cross-examine opposing witnesses, or the right to present oral argument to the agency's decisionmaker.」

369

See

STEPHEN G.BREYER ET AL.,ADMINISTRATIVE LAW AND REGULATORY POLICY :PROBLEMS,TEXT, AND CASES 520 (2006).

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在之事實，該法規即受到法院支持。³⁷⁰此案即有意使非正式法規訂定程序之內涵 回到最初行政程序法制定時之原意。

然而在本案之後，巡迴法院依舊藉由要求行政機關「提出行政筆錄以支持其 訂定之法規」的方式，間接苛求行政機關踐行某種程度的非正式程序或是混合程 序，而只有在舉行言詞證據性聽證的情況才會有行政筆錄之出現。³⁷¹最高法院在 下述的 Vermont Yankee 案繼續對下級法院的此種作法表示反對的意見。

2、第二次煞車：Vermont Yankee Nuclear Power v. Natural Resources Defense Council（NRDC）

³⁷²

Vermont Yankee 公司欲興建一座核電廠，並向核能管制委員會（Nuclear Regulatoy Commission 簡稱 NRC）申請許可。NRC 採取行政裁決程序，然後來 發現其中有一些環境因素必須考量，因此以法規訂定之方式才能作最好的整體評 估，故 NRC 開始起草法規。在法規訂定過程中，NRC 踐行了預告程序、言詞聽 證，也讓利害關係人發表書面評論。自然資源保育會（NRDC）也參與了法規訂 定程序，但對最後的草案不滿意，認為 NRC 沒有完全揭露訂定過程以及對證人 進行交互詰問，因而提出訴訟。上訴法院支持 NRDC 的意見，責令 NRC 應於訂 定過程中增加額外程序。NRC 不服上訴。最高法院則推翻上訴法院的見解，認 為在無憲法限制亦缺乏急迫之情況下，法院無權要求行政機關踐行行政程序法第 553 條所無之法規訂定程序。³⁷³

3、煞車失靈？

最高法院雖然在 1978 年 Vermont Yankee 禁止下級法院繼續創造行政程序法 所無之程序要件來增加行政機關的法規訂定活動，重申法規訂定適合之制度特性

最高法院雖然在 1978 年 Vermont Yankee 禁止下級法院繼續創造行政程序法 所無之程序要件來增加行政機關的法規訂定活動，重申法規訂定適合之制度特性

在文檔中 司法審查對法規命令訂定程序之影響 (頁 122-0)